保障性住房用地方式比較及改革思路探索

呂 萍，張紹基，丁富軍，李 爽

（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

改革開放后建立的城市土地使用制度通過逐步擴大土地有償使用的形式實現了土地的價值，順應了改革開放和社會經濟體制改革的要求，在經濟發展和城市建設中發揮了巨大作用，也對住房制度改革產生了深遠影響。然而，住房制度改革的不斷深化，特別是保障性住房建設的多樣化，對既有城市土地使用制度也提出了進行相應變革的要求。

1 相關研究回顧

1.1 城市住宅用地供應制度研究

已有研究主要集中于住宅用地供應制度問題的討論，以及探索如何完善這一制度。張慶佳等認為土地供給不足不是導致房價上漲的原因，真正原因在于土地供給結構不合理及土地行政不嚴[1]。張文駒認為應該將作為生產要素的土地使用與作為人類生存空間占用的土地使用區分開，實現城鎮住宅用地同土地市場脫鉤[2]。周誠認為房地產諸多問題的癥結在于土地投機，提出關閉土地二級市場的設想[3]。關于城市住房用地使用年期的問題，崔永亮剖析了《物權法》中關于住宅用地使用權自動續期的說法及其可能帶來的負面影響[4]，李國敏在探討了城市住房用地使用制度經濟和權益上的弊端之后提出應實行土地年租制[5]。

1.2 城市保障房用地的供應和使用研究

該類研究主要集中于保障性住房用地的供給數量和方式。關于保障性住房的土地供給，周郁較全面地分析了保障性住房的土地供給模式[6]。蘇勇認為，將保障性房屋用地限定為國有劃撥土地將面臨土地供給的現實阻礙[7]。對于《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》提出“其他方式投資的公共租賃住房，建設用地可以采用出讓、租賃或者作價入股等方式有償使用”，李延榮提出了不同看法[8]。濮勵杰和張潤森[9]、趙育民等[10]指出土地儲備制度在保障性住房建設過程中存在規劃缺位、資金籌集困難、供地時間拖后等問題。蘇多永等認為政府對土地財政的依賴會相應減少保障性住房用地的供給[11]。在保障性住房土地使用和權益實現方面，王國俊認為經濟適用房轉為商品房上市交易過程中需要補交土地出讓金的要求，會抑制房屋所有者的出售欲望，故應采取內循環的方式流通，以持續土地的保障特性[12]。曾亞萍等提出將共有產權運用于經濟適用房制度，將土地出讓金及稅費金額作為政府對房屋所有權的一定比例在產權和交易中予以體現[13]。

總的來說，學界關于城市住房用地使用制度的研究已經比較全面和深入，但針對保障性住房土地使用，尤其是保障性住房土地供應方式和權益界定方面，關注則相對較少。因此，從制度層面探討如何理順各類保障性住房以及保障性住房與商品房之間的土地使用和權益關系，對于規范快速推進的保障性住房建設和配給具有重要意義。

2 保障性住房用地方式及其比較分析

2.1 住房用地方式現狀

當前，商品房和保障房、購買型保障房和租賃型保障房多種住房形式并存，且各種住房用地供應方式各異，導致實踐運行中產生諸多問題和矛盾。如商品房用地采用出讓等有償使用方式取得，并有最高使用年限的規定；保障性住房用地以行政劃撥的無償取得方式為主，沒有最高使用年限的規定；而具有不完全福利性質的住房（公共租賃住房和限價房）則采用了有限制的有償取得方式。

從購買型和租賃型兩類保障性住房土地屬性來看（表1），其土地租金繳納的差異表現在時間和優惠量上。購買型保障性住房價值量大，其用地按照最高不超過70年的批租制，土地供給更多體現了福利性和優惠；租賃型保障性住房用地采用年租制，除了對廉租住房等群體維持劃撥和無償使用以外，其供地出現了市場化的取向。

2.2 土地權屬特性對住房配置和流轉的影響

2.2.1 保障房與商品房土地使用性質的矛盾 第一，限價房土地有償使用與商品房土地有償使用。限價房的房價受到限制，且享受供地優先和稅收優惠等政策，是一種特殊的商品房，也可以稱為是政策性住房。廣州市、北京市等地的限價房用地多采用公開招標或掛牌的土地出讓方式獲得。成都市的限價房由政府指定信譽較好、實力較強的國有企業進行開發，用地實行協議出讓的方式。廣州市將限價房價格定為項目同區同質商品房價格的70%以下，北京市和成都市將該價格限定為同區同質商品房平均價格的85%—90%。從北京市限價房銷售價格的實際情況來看，這一比例可能更低（表2）。

表1 不同保障性住房土地權屬比較Tab.1 Comparison of land property rights between different affordable housing

表2 北京市限價房項目價格與周邊商品房價格對比Tab.2 Price comparison between price-limit house and commercial house in Beijing

從表2可以看出，在基礎設施、綠化率、容積率等條件相似的情況下，限價房價格不到商品房均價的一半。即限價商品房價格盡管反映了成本價和一定程度的市場價，但與商品房市場價格相比還有很大差距。限價房和普通商品房在相同土地取得方式下形成的不同價格，可能會產生兩個市場的對接困境，影響限價房五年后上市交易產生的增值收益分配問題，并由此也引發了對限價房的投機行為。

第二，經濟適用住房土地無償使用與商品房土地有償使用。經濟適用住房與市場銜接的最大問題，就是其入市“門檻”問題，即經濟適用房上市時土地收益價款的繳納比例，它決定了政府和保障對象之間土地增值收益的分享比例。如果保障對象獲得的比例大，就會促進經濟適用住房進入市場交易，增加對經濟適用住房的需求，沖擊商品房市場，并最終影響經濟適用住房政策的有效實施；相反，如果保障對象獲得比例小，則會使經濟適用住房的配置受到冷遇，影響其退出和流轉，同樣影響政策的有效實施。

第三，公共租賃住房土地有償使用與商品房土地有償使用。《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》規定，要把公共租賃住房建設用地納入年度土地供應計劃，予以重點保障。面向經濟適用住房對象供應的公共租賃住房，建設用地實行劃撥供應；其他方式投資的公共租賃住房，建設用地可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償使用。

公共租賃住房和商品房的用地均是有償使用方式獲得。但是，公共租賃住房租房人資格受到嚴格限制，且使用期限也有明確的規定（表3）；同時，公共租賃住房租金水平也會影響公租房的運行效果。即如果公租房租金不夠低，公租房相對市場商品房和租賃住房不會產生比較優勢，對承租人不會產生足夠的吸引力；但是如果過低的話，公共租賃住房就無法支付以有償方式獲得的土地租金，難以持續運行。

從北京市已有的項目租金水平的情況來看，公共租賃住房租金的規定還是偏低的（表4）。

2.2.2 不同保障性住房之間土地使用性質的矛盾 第一，限價房土地有償使用和經濟適用住房土地的無償使用。限價房是具有政策性的商品房，經濟適用房是購買型保障性住房。

表3 有償土地使用方式公租房與商品房的對比Tab.3 Comparison of compensational land use mode between public rental housing and commercial housing

表4 北京市兩個公共租賃住房樣點項目的租金狀況Tab.4 The rent level of two public rental housing samples in Beijing

表5 北京市限價房和經濟適用住房規定的對比Tab.5 Comparison between price-limit housing and economically affordable housing in Beijing

從兩者的對比來看，主要區別有：（1）在使用期間，限價房土地是付過費的，而經濟適用住房土地是沒有付費的；在發生轉讓時，限價房無需補交地價，而經濟適用住房需要補交地價（表5）。（2）限價房的標準、價格、供應對象的收入等應該高于經濟適用住房，兩者是上下承接和過濾的關系。因而，當限價房和經濟適用住房進入市場時，就會存在土地權益及其價值實現上的差異。

第二，經濟適用住房和公共租賃住房土地的無償使用。對于土地無償使用的公共租賃住房來說，它與經濟適用住房理論上是同一性質的保障性住房。因此，二者在價格（或租金）上應該相對應，在其他優惠條件（如產權性質、分享土地增值的權利等）方面也應該大致對等，體現出政策優惠的一致性。但事實上，由于公共租賃房實行租賃制，經濟適用住房則是出售制，兩者的價值對接存在一定難度。

就目前的政策規定來看，經濟適用住房政策的優惠更多些。一是使用年限和產權的差別，經濟適用住房是70年或是完全住房產權，而公共租賃住房只是5年的使用期。二是分享增值收益的權利不同，經濟適用住房用滿5年后可以進入市場出售，并獲取巨大的增值收益；而公共租賃住房使用5年后，不但難以分享增值收益，不符合條件的還要退出或歸還住房使用權。

第三，公共租賃住房土地有償和公共租賃住房土地無償使用。同為公共租賃住房，用地卻有無償和有償供地兩種方式，使得實際運行中存在諸多操作問題。第一，在供應對象的甄別上，符合經濟適用住房條件的申請人可以提供土地無償使用的公租房，而其他申請人則是提供土地有償使用的公租房，實際中核實和區分購買對象的難度和成本較大。第二，兩類公共租賃住房，是通過物質形態的分割分別建設和供應，還是通過價值形態區別租金供應，難以確定，并且不論何種形式，都存在實際操作的難度。

第四，公共租賃住房土地的無償使用與廉租房土地的無償使用。同是租賃型保障性住房，無償使用土地的公共租賃住房與廉租房存在租金和條件的差距。第一，使用年限的規定。廉租房只規定了條件變化就要退出廉租房，而公租房則具體規定時間，“公共租賃住房租賃合同期限一般為3—5年”，“租賃合同期滿后承租人仍符合規定條件的，可以申請續租”。第二，租金不同，住房條件也有差別。成套建設的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴格控制在60 m2以下；新建廉租住房，應當將單套的建筑面積控制在50m2以內。

2.3 產生問題及其進一步的影響分析

從以上分析來看，不同住房土地產權的差異主要體現在兩個方面：住房所占用土地有償使用和無償使用的差異；住房及其所占用土地是否可以進入市場交易的差異。由此會產生以下問題：

（1）不同保障性住房能否實現對接或轉換——效率問題。目前保障性住房亦是分類型、分層次和體系供應的，不同類型的保障性住房針對的保障對象是有差異的，并具體體現在供應產品特征、產品價格等多個方面，不同保障房共同形成有機的、系統的和比較完整的供應體系。從理論上講，這一體系的有效運行，不僅取決于保障房類型齊全、層次清楚，形成靜態平衡，也取決于不同保障房與商品房的有機對接或轉化，以及不同保障房內部之間的有機對接或轉換，形成動態平衡。實現保障性住房動態平衡，是這一制度體系建設的終極目標。

（2）不同保障性住房能否分享土地的增值——公平問題。保障房的主要目的是使中低收入者能夠“住有所居”，實現安居樂業和社會和諧。同時，由于保障房還有出售和出租兩種類型，或者可以稱為完全住房產權、部分住房產權房和無產權房。對于有產權者而言，保障房不僅具有居住的功能，還起到了調整財富分配、縮小社會貧富差距的作用。從現有保障房類型來看，能夠分享土地增值的住房主要是可以轉讓出售的保障房，而租賃型保障房則難以分享土地的增值部分。

3 改革保障性住房用地方式的設想

3.1 理論基礎

美國經濟學家阿爾欽認為，產權是“一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”[14]。但并不是每一種財產和經濟行為的權利都可以進行明確的界定，有些財產或行為的界定成本高于界定產權所取得的收益，無法被清楚界定的產權就進入了“公共領域”，出現模糊產權。公共領域中的財產既可以擴大，也可以縮小，人們往往會根據自己的需要和產權界定的成本收益比較“相應地改變原來的決定，放棄某些財產，使其化為公共領域的財產；或者對現有的公共領域的財產進行重新界定，使之歸于自己名下”[15]。在中國，政府作為土地所有者和立法者，也有將土地產權推向“公共領域”的傾向。無論是從擴大管理權限的角度還是從獲取官僚集團經濟利益的企圖，官僚集團的最優策略都是最大限度地限制其他相關利益群體的排他性權利。正如羅必良教授的研究所指出的，“政府行為或所有者行為往往可以影響一些產權物品有價值屬性的歸屬關系”，政府具有模糊產權的傾向[16]。因為，這種傾向往往有利于政府擴大政治活動和尋租。

因此，中國現行的保障性住房土地產權部分地被迫留在“公共領域”，成為“法律歧視制造的公共領域”[16]，與那些“本應主動”留在公共領域的土地產權攪在一起。中國現行的保障性住房用地制度的混亂與矛盾，在于沒有將“被迫留在公共領域”的土地產權區分出來，對保障性住房土地權利束中各權利主體及其權利份額的界定缺失。這種缺失，使得居住權利的保障與財產權利的分配糅合在一起，購買型和租賃型兩類保障性住房的供地方式區別含混。更進一步的后果是，在前一階段的保障性住房建設中，經濟適用住房與兩限房建設受到政府的青睞和既得利益集團的鼓勵，而廉租住房建設嚴重滯后，公共租賃住房用地只有少部分能夠享受行政劃撥的優惠政策。這正是對政府模糊保障性住房產權傾向的印證。

清晰界定保障性住房的產權束，特別是土地產權內部結構，是保障性住房未來可能發生交易的保障。對包括保障性住房的房屋和土地等財產產權的權項數量、不同產權的組合關系以及不同主體的產權份額等的界定，不僅可以減少利益相關方因權利邊界不清而產生糾纏，也可避免因產權邊界模糊而損害承租戶正當權益。

3.2 基本設想

3.2.1 取消保障性住房用地劃撥供應方式，將土地由暗補轉變為明補 改變現有的保障性住房供應方式，改保障性住房用地無償劃撥為有償使用，實現各類住房土地供應方式的并軌。如果按照現在針對保障房對象建立的供地模式，當保障對象本身可能發生自身經濟狀況、社會地位等的改善，其保障性住房的土地權屬狀況也會相應發生變化，這樣的后續調整會產生較大的矛盾。如果按照保障性住房類型建立相對統一的供地模式，將保障性住房用地全部改為有償使用，使政府對保障房土地的補償由暗補轉變為明補，有利于克服未來保障性住房內部、保障性住房和商品住房之間在轉換上的障礙。

3.2.2 土地權益分割和固化，使土地產權由模糊轉變為清晰 不同類型的保障性住房，都存在對土地使用權占有、使用以及獲得收益上的差異，且在權利轉移時獲取的權益上也存在差別。與每一單元保障性住房相對應，明確其土地使用權占有、使用以及收益量，將該單元保障性住房相關利益方的土地權益按份分割，并予以確定。（1）明確相關利益方對于保障性住房的土地權益（不論是否支付代價），具體包括土地使用權分割的份額、使用權的時間，前者按照建筑分攤的土地權益確定，后者依據房屋的占用時間確定。（2）明確保障性住房占用土地的價格或者租金，該價格主要反映權益分割時土地的市場價格，同時明確土地是否實際支付代價，以及實際支付價格的水平。（3）固化相應的土地權益，即在房屋的產權登記（不論租賃還是出售）說明中明確列出土地的以上權益明細。

經過分割和固化，無論何種保障性住房，其占用土地的面積、占用時間、土地市場價格以及實際支付價格就會十分明晰。其結果，第一，對保障房配置中的土地優惠能夠進行量化。即當其支付土地代價時，可以掌握支付價格與市場價格的差距，且其差距大小反映政府給予的土地優惠；當其沒有支付代價時，當時的市場價格就是政府給予的土地的優惠。第二，對保障房上市轉移中的土地優惠也能夠進行量化。即當保障房入市交易時，對土地增值部分是否全額征收或部分征收，體現了政府給予的土地優惠：不征收，是全部增值的優惠；部分征收，是剩余部分的優惠；全部征收，則優惠取消。

基于此，政府不僅可以度量保障房土地優惠的量，還可以根據實際情況的變動進行優惠的精準化調整，決定是否加大優惠量還是減少優惠量，以使政策作用更加有效和公平。

3.2.3 土地權益租售均衡化，使社會財富的分配更為公平 租賃型保障房和購買型保障房的差異主要是占有和使用時間的差異，其產權性質及相應權益應該是沒有區別的。因此，租售的差別只能是由于時間差異而產生的土地優惠量的不同，不論是租賃保障房還是購買保障房，均應該獲得相應的土地權益的待遇，包括保障房配置時土地價格差異的優惠、保障房轉移時土地增值的好處。如此，不僅可以促進保障房體系內部的均衡和穩定，也有利于通過保障房促進社會財富分配的更加公平和均等化。

政府通過“取消保障性住房用地劃撥供應方式，固化并確定相對穩定的產權規則”，顯化保障性住房用地產權的價值，同時逐步實現土地權利租售均衡化，達到提升保障性住房的政策效果的目的。

3.3 實證研究

3.3.1 北京市住宅用地制度現狀及問題分析 北京市各類保障性住房的建設和多層次住房供應體系的建立，不僅使住宅用地成為城市建設用地供應的主體，也使住宅用地形式多樣化，產生了住宅用地使用秩序混亂等現象。

（1）劃撥方式下購買型保障房用地向商品房用地轉變秩序混亂。北京市曾出現大量經濟適用住房入市的案例。由于房屋及其土地產權和增值收益分配沒有具體的政策規定且存在爭議，經濟適用住房家庭獲得住房后將其作為私人房產處置，導致土地收益流失和稅費損失。

（2）多層次的住房供應體系和相應的供地方式間關系模糊。在大規模推進住宅市場化、商品化改革過程中，普通商品住房、限價房、公共租賃住房等住房概念是逐步出現的，相應地不同類型住房用地供應方式也逐漸形成。由于各類住房產生于不同的歷史時期，各類住房用地政策之間也缺少銜接，尚沒有形成完整的保障房供地制度。

3.3.2 北京市住宅用地使用制度改革的預期效果 保障性住房供地模式調整和土地權益的確定將帶來一系列的效果，并將從根本上解決保障房用地現狀和矛盾。

第一，實現保障資源分配的公平性。一是橫向性公平，實現不同類型保障對象間的收益公平。二是縱向性公平，也就是保障對象能與市場上的購房者享受與其能力相適應的增值收益。固化并確定相對穩定的產權規則，明晰保障性住房的占有和使用者在保障性住房用地上享有的收益權和處分權的比例，不僅可以使保障對象也能分享與其購買能力相對應的土地增值，也能夠弱化住房福利效應產生的資本集中現象。

第二，提高住宅用地資源的配置效率。在當前大規模建設保障性住房和住房相對不足的情況下，住宅用地資源的效率問題可能還不足以引起重視。一旦住房問題緩和之后，保障性住房供應規模和結構就會與需求不一致，保障房及其用地的內部轉換以及保障房轉換為商品房的土地障礙就會逐漸暴露。實現各類住房土地供應方式的并軌，保證不同保障房與商品房的有機對接或轉化，以及不同保障房內部之間的有機對接或轉換，促進形成住房系統動態平衡，將有利于提高住宅用地資源的配置效率。

第三，增強保障性住房政策的回應性。衡量保障性住房政策效果的一個重要標準就是，某項保障性住房政策對特定目標群體需求的滿足程度。以經濟適用房為例，該政策之所以受到詬病，一個重要的原因就是社會各界對經濟適用住房入住家庭借助經濟適用住房套利行為的質疑。如果在產權證明上明確保障性住房（含土地）的所有者、使用者及其權益分享方式，抑制套利空間，就會有效增強保障性住房政策的回應性。

4 結論

在中國大力推進保障性住房建設的關鍵時期，明晰和界定保障性住房的土地權益，對住房保障制度的建設和完善具有重要意義。分割并固化保障性住房權利束，明確各部分的定價，有利于促進保障性住房的有效流轉，協調保障性住房與商品住房的關系，提高資源配置效果；也有利于保證政府對公共資源剩余產權的優先購買，調節社會財富公平分配。

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