江蘇省統(tǒng)籌區(qū)域土地利用戰(zhàn)略構(gòu)想

張衍毓，王 靜，陳美景

（中國土地勘測規(guī)劃院，國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035）

1 引言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分[1]。近年來，中國區(qū)域一體化建設(shè)取得重大進(jìn)展，但由于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度體系尚未完全建立[2]，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題：一是國土空間開發(fā)缺乏宏觀戰(zhàn)略指引。區(qū)域發(fā)展中地域功能不明、區(qū)際分工不清，進(jìn)而引發(fā)空間開發(fā)無序[3]、發(fā)展模式單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、惡性競爭、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。二是國土資源配置方式制約要素區(qū)際流動(dòng)。傳統(tǒng)區(qū)域管理體制下，國土資源主要通過行政手段配置，并且大多限定在本行政區(qū)，導(dǎo)致市場配置乏力、要素流動(dòng)不暢、資源配置低效。三是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制尚未建立[4]。四是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的路徑明顯不足，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏有效著力點(diǎn)。長期以來，區(qū)域一體化發(fā)展的問題沒有得到完全解決，關(guān)鍵在于空間戰(zhàn)略滯后、市場機(jī)制缺位、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、統(tǒng)籌路徑缺乏等問題未從根本上實(shí)現(xiàn)突破。

統(tǒng)籌區(qū)域土地利用是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略路徑。從統(tǒng)籌土地利用的視角推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有明顯優(yōu)勢。一是土地的空間屬性和承載功能決定了土地利用在國土空間開發(fā)布局中的先導(dǎo)作用。通過土地利用合理布局，明晰區(qū)域主體功能，引導(dǎo)其他要素空間優(yōu)化，進(jìn)而對區(qū)域發(fā)展總體格局產(chǎn)生影響。二是土地的資本屬性決定了土地要素和其他生產(chǎn)要素一樣，可在地域系統(tǒng)內(nèi)流動(dòng)。推動(dòng)土地要素在市場機(jī)制作用下跨區(qū)配置，可引導(dǎo)其他要素有序流動(dòng)，提高資源配置效率。三是土地權(quán)益博弈將成為區(qū)域利益協(xié)調(diào)的重要突破口。四是土地利用具有影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略作用[5]，通過土地利用宏觀調(diào)控可有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是人地關(guān)系地域系統(tǒng)[6]的結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化，包括PRED（人口、資源、經(jīng)濟(jì)與發(fā)展）系統(tǒng)的協(xié)同演進(jìn)[7]和不同地域空間的統(tǒng)籌發(fā)展。土地利用作為人地關(guān)系地域系統(tǒng)的核心元素，是實(shí)施區(qū)域系統(tǒng)調(diào)控的重要抓手。

江蘇省的區(qū)域發(fā)展差異具有典型性[8]。本文立足該省協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提出了省內(nèi)跨區(qū)域農(nóng)村土地聯(lián)合整治的模式構(gòu)想，旨在充分顯化農(nóng)村土地綜合整治的平臺(tái)作用，加強(qiáng)區(qū)域開發(fā)的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)，推動(dòng)土地資源市場化配置，完善區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展提供路徑參考。

2 省內(nèi)跨區(qū)域農(nóng)村土地聯(lián)合整治的模式構(gòu)想

省內(nèi)跨區(qū)域農(nóng)村土地聯(lián)合整治以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨，以跨縣市的農(nóng)村土地聯(lián)合整治為抓手，以農(nóng)民自愿、兼顧各方權(quán)益為前提，在省政府及國土資源廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，通過市場機(jī)制吸納經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資金支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)有序開展農(nóng)村土地綜合整治。新增耕地依法確權(quán)、合理流轉(zhuǎn)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。部分新增建設(shè)用地指標(biāo)通過市場手段配置到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)使用，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。推動(dòng)異地就業(yè)安置，吸引經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余勞動(dòng)力向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以此推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2.1 聯(lián)合整治模式的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建

機(jī)制構(gòu)建的核心在于從戰(zhàn)略引導(dǎo)、市場配置、利益協(xié)調(diào)、路徑保障等方面消除制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制和機(jī)制障礙。農(nóng)村土地聯(lián)合整治通過推進(jìn)地域系統(tǒng)的空間、組織、產(chǎn)業(yè)“三整合”，發(fā)揮空間戰(zhàn)略的引導(dǎo)作用，促進(jìn)要素有序流動(dòng)及其優(yōu)化配置[9]。整治新增建設(shè)用地指標(biāo)的市場化配置有利于加快建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場[10]，構(gòu)建公平的土地收益分配機(jī)制，推動(dòng)區(qū)際資源優(yōu)勢互補(bǔ)，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。農(nóng)村土地綜合整治開展多年，工作基礎(chǔ)良好。可見，聯(lián)合整治是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展空間格局，推動(dòng)土地要素區(qū)際流動(dòng)并帶動(dòng)資金、勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)要素區(qū)際配置，加快區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新的有效途徑。

具體運(yùn)行機(jī)制如圖1所示。（1）土地和資金區(qū)際配置。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府及國土資源管理部門吸引經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資金，組織開展農(nóng)村土地綜合整治，部分新增建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)審批、置換納入城鄉(xiāng)土地市場，通過市場配置給用地企業(yè)，指標(biāo)收益返還欠發(fā)達(dá)地區(qū)，用于持續(xù)推進(jìn)聯(lián)合整治。（2）產(chǎn)業(yè)區(qū)際優(yōu)化。發(fā)達(dá)地區(qū)依托國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，由于建設(shè)用地的地價(jià)升高（附加了整治成本），迫使部分產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)整治新增耕地優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，依法確權(quán)，適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化。（3）勞動(dòng)力區(qū)際流動(dòng)。為區(qū)際轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)力提供就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療、居住、子女教育等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)剩余勞動(dòng)力自發(fā)地到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，推動(dòng)勞動(dòng)力要素區(qū)際流動(dòng)。

圖1 聯(lián)合整治模式構(gòu)想和運(yùn)行機(jī)制Fig.1 The framework and mechanism of Inter-regional Rural Land Joint Consolidation and Readjustment

2.2 聯(lián)合整治模式的實(shí)施步驟

2.2.1 組織構(gòu)建 聯(lián)合整治是跨區(qū)域的綜合性系統(tǒng)工程，涉及部門眾多，各級政府及相關(guān)單位要明確職責(zé)，通力協(xié)作。省政府及國土資源廳會(huì)同農(nóng)委、發(fā)展改革委、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門成立聯(lián)合整治辦公室，負(fù)責(zé)政策制定、試點(diǎn)選址、總體規(guī)劃、項(xiàng)目論證與審批等頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、督查工作。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，成立聯(lián)合整治工程指揮部，負(fù)責(zé)具體整治工作。

2.2.2 聯(lián)合整治總體規(guī)劃 制定總體規(guī)劃，開展頂層設(shè)計(jì)。規(guī)劃內(nèi)容包括區(qū)域背景和資源分析、整治戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)、進(jìn)度安排、資金平衡、重點(diǎn)工程、制度創(chuàng)新與保障措施、效益分析等。規(guī)劃要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口規(guī)劃等相銜接。由省國土資源廳組織編制，報(bào)國土資源部審批并備案。

2.2.3 整治項(xiàng)目論證與審批 項(xiàng)目實(shí)施前編制工程實(shí)施方案并組織論證。論證重點(diǎn)包括：（1）整治區(qū)域的合理性。從土地資源條件、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面綜合考察雙方是否具備聯(lián)合整治基本條件。（2）利益機(jī)制的公平性。要兼顧各方權(quán)益，確保運(yùn)作機(jī)制可持續(xù)，資金來源有保障。（3）群眾權(quán)益的保障度。充分尊重群眾意見，進(jìn)行實(shí)施方案聽證，在土地確權(quán)、安置標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、土地權(quán)益分配等敏感環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。（4）組織實(shí)施的可行性。評估相關(guān)制度的完備性，政府和群眾的積極性，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，確保順利實(shí)施。（5）建設(shè)用地指標(biāo)市場配置的規(guī)范性。（6）整治效益的可觀性。（7）整治風(fēng)險(xiǎn)的可控性。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治實(shí)踐[11]，預(yù)測可能出現(xiàn)的制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)險(xiǎn)，并做出應(yīng)對預(yù)案。實(shí)施方案要充分吸納各方意見，由省國土資源廳審批。

2.2.4 整治工程實(shí)施 工程實(shí)施堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作。一是推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工程。遵循鄉(xiāng)村系統(tǒng)演變的生命周期規(guī)律[9]和村莊整治建設(shè)的基本原則[12]，依照相關(guān)規(guī)劃，開展村莊整治建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。二是加快高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。三是實(shí)施農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程，加快人口城鎮(zhèn)化。四是開展產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移工程。打造新的產(chǎn)業(yè)增長極，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)區(qū)域一體化。

2.3 聯(lián)合整治模式的效益分析

2.3.1 經(jīng)濟(jì)效益 一是有利于區(qū)域生產(chǎn)布局優(yōu)化，減少區(qū)域發(fā)展外部性，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是有利于緩解縣域生產(chǎn)要素制約，促進(jìn)雙方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是農(nóng)民獲得切實(shí)經(jīng)濟(jì)效益。生產(chǎn)、生活條件得到改善，增加耕地生產(chǎn)資料，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。四是增加土地供給，緩解企業(yè)用地難題。

2.3.2 社會(huì)效益 一是有效緩解三農(nóng)問題，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。二是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，從空間上打破城鄉(xiāng)分割，形成一體化空間架構(gòu)，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)收入差距。三是加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。

2.3.3 生態(tài)效益 一是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和景觀格局[13]得到改善。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，從源頭上控制環(huán)境污染。三是凸顯了農(nóng)地生態(tài)功能，有利于實(shí)施生態(tài)友好型農(nóng)地管理模式。四是優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

2.4 聯(lián)合整治模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

2.4.1 區(qū)域發(fā)展差異擴(kuò)大化 區(qū)域合作中主體地位不平等易引起弱勢地區(qū)的資源和發(fā)展空間被剝奪[14]，喪失發(fā)展優(yōu)勢，環(huán)境遭受污染，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展差異。聯(lián)合整治要堅(jiān)持統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展宗旨，嚴(yán)格堅(jiān)持平等交易的市場原則，始終確保合作雙方具有完全均等的主體地位，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)低成本獲取建設(shè)用地指標(biāo)，兼顧各方權(quán)益。

2.4.2 新增用地盲目非農(nóng)化 當(dāng)前，農(nóng)村土地整治中存在騰退土地盲目就地非農(nóng)化問題。造成土地再次粗放利用，違背整治初衷，不但阻斷了區(qū)際土地要素有效循環(huán)，而且難以保障農(nóng)民權(quán)益、滋生土地腐敗，影響農(nóng)村穩(wěn)定。騰退新增土地應(yīng)首先用于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田并預(yù)留民生產(chǎn)業(yè)用地，保障農(nóng)民長期收益。在保障本地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展用地的基礎(chǔ)上，剩余指標(biāo)進(jìn)入省內(nèi)城鄉(xiāng)一體化土地市場交易。

2.4.3 農(nóng)民權(quán)益邊緣化 聯(lián)合整治涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整，是各方權(quán)益主體博弈的過程，要時(shí)刻牢記民生宗旨，禁止侵害農(nóng)民權(quán)益。一是尊重農(nóng)民生產(chǎn)、生活習(xí)慣，嚴(yán)格禁止違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。二是強(qiáng)化政府對市場運(yùn)行機(jī)制的監(jiān)管，在舊宅評估、新村建設(shè)、住房安置、土地收益分配等涉及農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。三是及時(shí)開展新增土地確權(quán)。四是加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督，防止農(nóng)民合法權(quán)益被侵犯。

3 省內(nèi)跨區(qū)域農(nóng)村土地聯(lián)合整治的戰(zhàn)略重點(diǎn)

3.1 規(guī)劃先行，加強(qiáng)空間戰(zhàn)略指導(dǎo)

開展地域功能分區(qū)[15]，確定地域主體功能[16]。基于不同地域功能提出差別化發(fā)展目標(biāo)，并制定差別化績效考評體系，引導(dǎo)多元化地域發(fā)展模式。例如，蘇北地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，可優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，形成以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心，多種產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局；蘇南地區(qū)則加速發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造中國、亞洲乃至全球的經(jīng)濟(jì)增長極。前者重點(diǎn)考核基本農(nóng)田保護(hù)、糧食生產(chǎn)；后者重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 聯(lián)合整治，推進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)

以聯(lián)合整治為抓手，構(gòu)建區(qū)域一體化發(fā)展架構(gòu)。一是加快城鎮(zhèn)村體系建設(shè)，為要素集聚提供空間節(jié)點(diǎn)。二是統(tǒng)籌區(qū)域道路、水、電、信息、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，延伸至農(nóng)村社區(qū)，加快基本公共服務(wù)均等化水平并為要素有序流動(dòng)提供廊道。三是以聯(lián)合整治為引擎，驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)要素形成區(qū)際良性循環(huán)，逐步構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局。

3.3 產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展

注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的梯度性、互補(bǔ)性和聯(lián)動(dòng)性。一是同類產(chǎn)業(yè)形成區(qū)際梯度。蘇南承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)集群；蘇北承接蘇南轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，形成傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。同類產(chǎn)業(yè)非均衡發(fā)展是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素流動(dòng)的基本動(dòng)力。二是不同產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。滿足區(qū)域發(fā)展的不同需求，形成相互補(bǔ)充、各具特色的產(chǎn)業(yè)格局。三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集群，加強(qiáng)集群互聯(lián)。

3.4 創(chuàng)新機(jī)制，優(yōu)化國土開發(fā)格局

體制機(jī)制創(chuàng)新是統(tǒng)籌區(qū)域土地利用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障。一是進(jìn)一步強(qiáng)化對發(fā)展內(nèi)涵的再認(rèn)識(shí)，區(qū)域發(fā)展要兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。二是建立區(qū)域利益分享機(jī)制。三是創(chuàng)新并推進(jìn)區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。一些地區(qū)犧牲經(jīng)濟(jì)效益來保障社會(huì)和生態(tài)效益，應(yīng)予以補(bǔ)償。當(dāng)務(wù)之急是要建立耕地保護(hù)機(jī)制、糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為優(yōu)化國土開發(fā)格局提供制度保障。

4 結(jié)語

聯(lián)合整治模式豐富了農(nóng)村土地綜合整治內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用和統(tǒng)籌區(qū)域土地利用兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的同步推進(jìn)，對促進(jìn)區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有參考價(jià)值。同時(shí)，聯(lián)合整治模式的應(yīng)用要注意防范化解政策風(fēng)險(xiǎn)。即便在條件相對成熟的地區(qū)，也要嚴(yán)格遵循“政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、農(nóng)民自愿、試點(diǎn)先行”的原則，確保整治工作達(dá)到預(yù)期效益?？蛇m時(shí)在條件成熟的縣市開展試點(diǎn)，創(chuàng)新實(shí)踐統(tǒng)籌區(qū)域土地利用模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

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