我國耕地社會保障功能的初步研究

劉 婷，段建南

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

由于我國一直以來的城鄉二元經濟體制，農村缺乏完善的社會保障體系，同時國家在短時間內沒有足夠的財力健全農村的社會保障體系，所以，我國農村社會保障在一個相當長的時期內仍將以土地保障為主。土地保障作為一種農村社會保障的替代，具體具有什么保障功能，及有多大的保障價值，這些問題尚不清楚。本文通過對我國農地制度與農村社會保障的發展歷程的研究，歸納出我國的耕地社會保障功能；又根據耕地社會保障功能的具體內容來測算耕地社會保障功能的價值，從而得出耕地社會保障功能的發展方向。

1 我國農地制度與農村社會保障制度的發展歷程

耕地的社會保障功能，主要受土地制度和社會保障體系的影響。了解建國以來的農村土地制度，以及所實施的社會保障制度，對研究耕地的社會保障功能有指導性的作用。

農村土地制度的發展歷程大致分為三個階段：第一階段是土地改革時期（1949-1952年）；第二階段是互助合作和人民公社時期（1953-1978年）；第三階段是家庭承包經營時期（1978年至今）。土地制度從農民私有到集體所有，經營方式從開始一家一戶的小農經營，到合作經營，再到家庭承包的分散經營。

農村社會保障制度的發展歷程相應的也分為三個階段：第一階段是“土地保障（土地分田到戶的家庭保障）+國家救助模式”[1]。保障的承擔主體以農民個人為主，內容是救濟和救災，保障制度層次、水平低，是自我保障為主的保障形式[2]。第二階段為土地歸合作社、人民公社集體所有“農村集體保障+國家救助”。保障的承擔主體以集體為主，內容是“五保”和合作醫療，保障制度層次雖有所提高，但是保障水平仍偏低[3]。第三階段為土地承包經營到戶“土地保障+國家、集體救助”。承擔主體以個人承擔為主，后期國家責任逐步強化；保障的主要內容是：扶貧、最低生活保障、新型合作醫療、養老保險；保障制度層次和保障水平都開始逐步提高[4]。

從我國農村的社會保障發展歷程中可以看出，土地一直承擔著我國農村社會保障中的重要部分。土地是農村社會保障的主體，耕地收入是農民最可靠的收入，也是農民保障的經濟基礎。

2 耕地社會保障功能及其保障內容

2.1 耕地社會保障功能的概念

耕地社會保障功能是指農民在沒有充足的財富積累，沒有足夠的非農就業機會和非農收入，沒有健全的社會保障體系時，很大程度上必須依靠耕地收獲物提供基本生活資料，或者以耕地收入作為維持最低生活水平和抵御社會風險的主要手段[5]。

2.2 耕地社會保障功能的內容

在農村社會保障制度缺位的情況下，以土地為核心的保障承擔著農民家庭的保障項目。孫戰文[6]對山東省的調查結果表明，有88.55%的農戶認為土地提供了家庭最低生活保障，有36.42%的農戶認為土地為家中老人提供了養老保障，有24.28%的認為提供了醫療保障，還有32.95%的認為提供了失業保障。

從耕地的自然屬性和社會屬性引申出土地具有養育人類的功能，物質生產的功能以及勞動就業的功能。因此，耕地是包含著多種項目的保障載體，具體包括以下幾方面的保障內容：

2.2.1 最低生活保障 耕地是農民最基本的生產資料，也是農民生活和工作的場所，農民擁有一定量耕地至少能維持其生活的最低保障，耕地能提供給勞動者食品，絕大多數農民通過經營耕地來獲得收入以維持家庭基本生存和需要。

2.2.2 養老保障 對于數量較少的五保戶（孤寡老人）實行集體養老，集體養老的資金主要是來自于集體土地的收入。對于一般的老人，他們主要是依靠家庭養老，家庭養老的支出主要來自于耕地，具有勞動力的老人可以通過自己耕種獲取養老保障，喪失勞動力的老人可以將耕地交給家庭成員進行耕種，也可以通過耕地流轉獲得土地租金用于養老。因此，在農村社會保障功能健全之前，耕地仍是一種有效的養老保障。

2.2.3 失業保障 耕地作為農民耕種對象，對于農業從業人員，具有天然的就業功能。對于從事非農職業、進城務工的農民來說，當遭遇就業挫折時，可以返回土地務農，不至于導致失業。耕地無疑減少了農民的擇業風險，為農民在職業選擇上提供了一條后路。也使我國在工業化進程和城市化進程中沒有出現“拉美”現象。

2.2.4 醫療保障 我國農村新型合作醫療雖然基本實現全國覆蓋，但是保障力度在不同經濟發展的省份中也是有所不同的。大部分農村的醫療保障主要還是由土地來承擔，醫療支出在每年農戶土地收益中占相當大的比重，耕地實物保障可以節約農戶的耕地現金支出，從而可以將更多的耕地現金收入用于醫療支出[7]。

3 耕地社會保障功能的定量化

3.1 測算方法

耕地社會保障功能的測算，可以認為目前在農業中滯留的剩余勞動力就是其提供的社會保障人數，這部分人若沒有土地作為保障，國家就必須為他們支付能夠維持生存的最低生活保障費用，由此可以間接推算出耕地所產生的社會保障功能[7]。

測算公式：

式中：Sb（億元）表示耕地社會保障的價值（×109元）；Smin表示農村最低保障標準（元/年）；Sp表示耕地承擔的社會保障人數（×105人）；Sap表示農業從事人數（統計資料獲得）（×105人）；Saap表示表示農業實際需要的就業人數（×105人）；Sg表示耕地面積（×105hm2），Sr表示勞均耕地適度經營規模（hm2）；Rn為從事非農產業人員年純收入（元）；Ra為耕地平均單位面積年純收入（元）；δ 為專業務農收入平衡系數，可等于或略大于1；Rt為在崗職工平均年工資（元）；Rq為區域單位面積耕地面積年均產值（×109元）；α 為農村勞動力外出務工工資水平系數，為在崗職工工資的一定比例，此處取0.7；λ 為區域單位面積耕地年純收入系數（通過對糧食作物、油料作物、棉花、蔬菜歷年的產值—物質與服務費，計算出耕地年純收入；然后用各種作物類型的播種面積/耕地總面積，計算出各個作物的播種面積比重，和單位面積耕地年純收入與產值比）。

3.2 結果與分析

通過國務院扶貧辦歷年發布的全國貧困線標準整理出全國最低收入平均值為農村最低社會保障，根據在《全國農產品成本收益資料匯編》，《中國農業年鑒2009》，《改革開放三十年農業統計資料匯編》，《中國農村統計年鑒2009》，《中國統計摘要2010》，《中國農村住戶抽樣調查》，《2009 中國農村貧困監測報告》分別整理的數據見表1。

根據我國耕地主要作物的單位面積產值、物質與服務費用、單位面積年均收入和播種比重來確定耕地年純收入系數，參考《全國農產品成本收益資料匯編》的糧食作物、油料作物、棉花、蔬菜的單位面積產值、物質與服務費、播種面積比重，耕地純收入，分別計算出1998、2000、2002、2004、2006、2007年的耕地年純收入系數λ。可根據表1 從年鑒上查閱的基礎數據，依次通過公式（5）、（3）、（2）分別計算得Sr、Saap、Sp（億元）。最后通過公式（1）計算出全國耕地耕地社會保障價值，見表2。

表1 1998～2007年耕地社會保障價值測算基本資料

表2 1998～2007年全國耕地社會保障價值測算

最終測算出全國平均水平下1998、2000、2002、2004、2006 和2008年的耕地社會保障價值的總值分別是554.87 億、1 056.02 億、1 325.31 億、1 391.79 億、1 355.55 億和1 452.11 億元。

由此看出耕地社會保障功能價值發揮的作用是不可以忽視的。耕地的社會保障功能緩解了國家對農民的社會保障的財政支出。

4 結 論

對于我國耕地社會保障功能的發展一直以來都有兩種觀點，一種是贊同其具有積極性，認為要強化耕地保障形式，以保障農民的基本利益，也認同耕地的外部性功能，有利于耕地的保護[8-10]。另一種觀點是認為其具有消極性，認為要弱化和替代耕地社會保障形式，提出耕地社會保障功能阻礙、滯后了農村社會、經濟的發展，農民從土地尋求保障，并不能抵御生活風險，要盡快建立并完善農村社會保障制度[11-13]。

從我國農地制度和農村社會保障體系制度的發展歷程中，可以看出耕地社會保障從建國至今一直是農民保障的核心，耕地的社會保障主要包括最低生活保障功能、養老保障功能、醫療保障功能和失業保障。通過對耕地社會保障功能的價值的計算，可以看出我國耕地社會保障還是具有巨大的價值，在現階段仍然發揮著很大的作用，保障著農民的利益和維護著社會的穩定。

雖然耕地社會保障功能阻礙了耕地的高效利用，規模化經營。但是從目前我國的實際情況出發，在農村社會保障功能仍然不健全，國家不可能短時間內建成完善的農村社會保障功能的情況下，耕地所提供的社會保障功能仍在這個過渡期發揮著巨大的作用，有效保障了農民的利益，也強化了社會穩定。在建立完善的農村社會保障體系以前，仍要適度的強化耕地社會保障功能，隨著以后農村社會保障制度的健全，再適時的弱化耕地社會保障功能。

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