強化民事檢察監督職能
——鞏富文副檢察長深度解讀修改后的《民訴法》

◎ 本刊記者 張永軍

鞏富文

陜西省人民檢察院副檢察長，法學博士，教授。曾任西北大學法學院院長、知識產權學院院長。主持、承擔過81項國家級和省部級研究課題。出版個人專著《中國偵查監督制度研究》、《中國古代法官責任制度研究》2部，主編、合著《有序民主論》等著作48部，在《人民日報》、《光明日報》、《中國法學》等報刊發表論文300余篇，榮獲40余項國家級和省部級獎勵。提交的《盡快制定〈西部開發法〉的建議》等140個議案和提案，被全國人大、全國政協、陜西省政協采納。

民者，國之根本；信仰，國之靈魂；法律，國之利器。

《中華人民共和國民事訴訟法》是國家的基本法律，是規范民事訴訟活動的基本規則，是現代國家重要的基本法之一。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）的決定。

此次《民訴法》修改的背景和意義何在？它對檢察機關行使民事檢察監督職能提出了哪些新的要求？檢察機關應如何切實發揮監督職能，貫徹落實修改后的《民訴法》？陜西省人民檢察院鞏富文副檢察長在接受本刊采訪時指出，修改后的《民訴法》強化了民事檢察監督職能，將檢察院的法律監督職能從單純的救濟擴展到預防職能，此次修改對于新型民事訴訟法律關系的建立，以及通過新型的民事訴訟法律關系促進訴訟公正，將會產生積極和重要的影響。

《民訴法》修改的背景和意義

記者：《民訴法》是國家的基本法律，是規范民事訴訟活動的基本規則，也是檢察機關開展民事檢察監督的重要依據。請您介紹一下此次《民訴法》修改的背景？

鞏富文：我國《民訴法》（試行）制定于1982年，1991年頒布正式的《民訴法》，2007年第一次進行修改，主要涉及審判監督制度和執行制度。《民訴法》作為我國法律制度中的重要組成部分,與人們的生活息息相關,在保護當事人民事權利、保障民事實體法實施、維護社會經濟秩序和通過訴訟化解矛盾解決爭議等方面的作用日益顯著。近年來,隨著社會經濟生活的迅速發展和人們權利意識、法律意識的進一步增強，現行《民訴法》的規定在某些方面已經不能完全適應當前民事活動以及民事糾紛大量增加的時代要求，無法滿足人民群眾的司法需求，有必要進一步予以修改完善。在此背景之下，《民訴法》的再一次修改被迫切地提上了議事日程。

記者：此次《民訴法》修改有什么重要的意義？

鞏富文：修改后《民訴法》進一步保障了當事人訴訟權利，健全了證據制度，完善了調解與訴訟銜接機制，細化了審判和執行程序，強化了檢察機關對民事訴訟的法律監督，是中央深化司法體制和工作機制改革的重大成果，是完善中國特色社會主義法律體系的重大舉措，是我國社會主義民主法治建設的重大成就，對于保證準確及時審理民事案件，妥善解決民事糾紛，保護當事人合法權益，維護社會公平正義，促進社會和諧穩定，具有十分重要的作用。

強化了民事檢察監督職能

記者：這次《民訴法》修改，回應了社會各界要求檢察機關加強對民事訴訟活動監督的呼吁，順應了司法實踐的現實需求，對人民檢察院民事訴訟監督的范圍、監督的方式以及監督的手段作出了新的規定。請您談談此次《民訴法》的修改，在強化檢察機關民事檢察監督職能方面做了哪些新的規定？提出了哪些新的要求？

鞏富文：總的來說，民事檢察監督在監督的范圍上更加擴大，在監督權力的配置上更加強化，彰顯了加強和完善民事檢察監督職能的立法宗旨。

通過明確和擴大監督范圍，確保民事檢察監督的充分性。一是明確了檢察監督涵蓋民事訴訟全過程。修改后的民事訴訟法第14條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”“民事訴訟”取代了“民事審判活動”，明確和擴大了民事檢察監督的范圍，意味著監督不限于原來的民事審判活動而擴展到了整個民事訴訟全過程，使檢察機關法律監督貫穿于民事訴訟活動的自始至終。二是增加規定了檢察院對審判人員違法行為的監督。修改后的民事訴訟法第208條第3款規定：人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。突出強調了人民檢察院對于訴訟過程的合法性監督，使檢察監督的范圍由僅對實體裁判結果監督擴展至對審判人員程序違法行為的監督，彌補了之前立法的不足，民事檢察監督的內涵更加完整化。三是增加了對調解書的檢察監督。此次《民訴法》的修改，明確將損害國家利益、社會公共利益的民事調解書納入檢察監督范圍，同時，檢察機關通過對審判人員程序違法行為的監督強化了對民事調解程序的法律監督，對于解決民事調解程序監督制度缺失、救濟機制不完善等問題，具有十分重要的現實意義。四是將民事執行活動納入檢察監督范圍。在吸收以往司法體制改革既有成果，有效整合司法實踐成熟做法的基礎上，修改后的《民訴法》明確授權人民檢察院對民事執行活動進行法律監督，充分發揮檢察機關對民事執行程序的外部監督作用，通過外部監督補強法院系統內部監督機制，必將對解決當前我國民事“執行難、執行亂”問題發揮積極作用。

通過合理配置檢察權，增強民事檢察監督的實效性。科學配置民事訴訟中的檢察權，決定著檢察監督的順暢、有效運行。針對民事檢察監督相對薄弱的現狀，修改后的《民訴法》加強了對民事檢察權的配置，賦予檢察院提出抗訴、檢察建議、調查核實三大權力，其中，檢察建議權和調查核實權為立法上首次確立。

與抗訴手段相比，檢察建議具有直接高效、節約司法資源、手段相對和緩的優勢。長期以來，在啟動再審程序、糾正訴訟活動中的違法行為方面發揮了重要的作用。修改后的《民訴法》第208條第2款和第3款分別規定了對于已經發生法律效力的判決、裁定和審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，檢察院有權向同級人民法院提出檢察建議。從而，將檢察建議上升為法定監督手段，大大提升了這種監督手段的效力。考察近年來民事檢察監督的發展過程，將民事檢察建議寫入法典是典型的通過司法實踐推動立法完善的成功之舉。實踐與立法二者間的影響作用從來都不是單向的。可以預見，民事檢察建議制度在《民訴法》上的確立，又會產生其應有的立法效果，進一步推動檢察建議司法實踐的發展，對民事檢察監督產生深遠的影響。

調查權是檢察權的合理組成部分，是檢察權運行的題中應有之義。檢察機關履行審判監督職能，其目的不在于對當事人糾紛進行評判，而在于對法院判決、裁定的正確性、公正性及適用法律是否正確進行法律監督。如果檢察機關沒有調查權，當事人舉證能力又受到限制，就無法證明法院的判決、裁定是否正確，也就無法正確、有效地行使監督權。修改后的《民訴法》賦予了檢察院在實施民事法律監督過程中的調查權，為檢察機關提供了保證監督效果的重要手段。當然，檢察機關在民事訴訟中的調查權，無論是權力行使的情形還是行使的范圍與其在刑事訴訟中的偵查權均有著本質區別。民事訴訟中國家權力的干預應該謙抑、慎重，不宜過多地通過調查取證涉足當事人之間的實體糾紛，干涉私權處分。

民事檢察監督的規定仍有需完善的地方

記者：修改后的《民訴法》使我國民事檢察監督制度達到了一個前所未有的高度，使檢察機關民事檢察監督職能得到了進一步強化，那么您認為新的《民訴法》還有什么需要完善和注意的地方？

鞏富文：此次《民訴法》修改使我國民事檢察監督制度達到了一個前所未有的高度，但也存在一定的局限性，對一些實際工作中的具體重要問題仍未作出有效回應，并且存在著與剛完成的司法體制改革成果有所脫節的問題，關于民事檢察監督在一些制度構建的細節上尚有完善改進的空間。首先，在保障性程序設計方面，對于檢察建議權和調查核實權的后續保障制度構建不足，致使權力運行缺乏實質性的保障，效果可能會大打折扣。具體講，對于檢察院發出檢察建議之后，法院應該啟動何種糾錯程序、啟動的期限以及如何回復檢察院等后續程序均未作出明確規定。同時，也沒有規定調查核實權在實際行使中的保障措施，針對當事人或者案外人不予配合檢察機關調查的情形，沒有相應的強制措施加以制裁。立法規定的過于原則會使相關規定、制度在司法實踐中無法操作，或者實施而達不到預期的實效，就有被虛化的可能。

其次，提起公益訴訟主體模糊化處理，沒有明確檢察機關的原告地位。此次《民訴法》修改的一大亮點是設立了公益訴訟制度，回應了通過司法程序維護社會公共利益的社會訴求，是《民訴法》的重大進步。關于提起公益訴訟的主體,修改后的《民訴法》規定為法律規定的機關和有關組織，并沒有明確檢察機關提起公益訴訟的主體地位。從目前我國國家權力構架看，人民檢察院法律監督機關的性質決定其最適合作為社會公共利益的代表。

如何貫徹落實修改后的《民訴法》

記者：2012年《民訴法》修改是繼《刑事訴訟法》修改后我國法治建設方面的又一件大事，修改后的《民訴法》將于2013年1月1日起施行，新法的實施將給檢察工作帶來新的機遇和挑戰。請您談談檢察機關應該采取哪些措施才能有效地去貫徹落實？

鞏富文：當前，檢察機關緊迫的任務是從人員培訓、執法理念、制度建設、機制創新、物質保障等各方面為貫徹落實修改后的《民訴法》做好充分準備。

第一，要切實加強對新《民訴法》的學習和培訓。要充分認識《民訴法》修改的重要意義，全面學習、深入研讀、深刻領會修改后的《民訴法》。既要全面領會修改后《民訴法》的立法精神、指導思想、基本原則和法律要義，又要重點把握涉及檢察工作的修改內容，做到融會貫通、熟練運用。要加強對修改后《民訴法》的教育培訓，采取自學、集中培訓、崗位練兵等多種方式相結合，全面進行業務培訓，提高民行檢察干警領會和運用新法的能力。

第二，要加強對貫徹落實修改后《民訴法》重大問題的研究。加強和完善民事檢察監督制度是這次《民訴法》修改的一項重要內容，修改后《民訴法》在強化檢察機關民事法律監督方面作了許多重要規定，拓展了監督范圍，增加了監督方式，強化了監督手段，優化了監督結構。為了依法正確行使新法賦予的法律監督權力，需要加強調查研究，認真分析修改后《民訴法》對民事檢察工作的新要求新挑戰。對于新法貫徹實施中可能出現的重大疑難問題，要有足夠的預計，及時研判并提出對策建議。

第三，要自覺更新和轉變監督理念，強化和規范對民事訴訟的法律監督。修改后的《民訴法》賦予了檢察機關對執行活動、調解書和審判人員違法行為等進行監督的職責，有力地強化了檢察監督職能。為保證法律的正確實施，必須牢固樹立正確的監督理念，遵循司法規律和民事訴訟原理，正確處理權利與權力的關系，當事人訴權、審判權與檢察權的關系，進一步規范工作、提高執法能力、強化自身監督，依法正確行使檢察監督權，維護司法公正和權威。

第四，要抓緊做好各項準備工作，為切實貫徹落實修改后的《民訴法》打下堅實的基礎。按照修改后《民訴法》的要求，結合工作實際，抓緊完善相關配套制度，立足新《民訴法》和現有司法改革文件的相關規定，探索建立行之有效的工作機制，確保新法在檢察環節得到不折不扣地貫徹執行。同時，積極向黨委、人大、政府和有關部門反映，爭取各方面的重視、關心和支持，及時解決人、財、物等方面的實際困難，為修改后的《民訴法》順利實施創造良好的條件。