農村金融 如何普惠

◎ 文/湯敏

（作者為國務院參事、友成基金會常務副理事長）

普惠型金融是一個能有效地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。在中國建立普惠式金融服務的主要任務，就是為傳統金融機構服務覆蓋不到的小農戶和貧困地區提供享受金融服務的機會。

重構草根的合作金融機構與體系，應該被決策者提到農村金融改革的議事日程上，不應再因基層監管能力不足而阻礙農村金融的發展。

“普惠”的成績與不足

與十年前相比，我國農村金融已經有了顯著改善。盡管農村金融發展還不盡如人意，但是，農信社、郵儲銀行、村鎮銀行、農業銀行以及小額貸款公司等各種機構的業務已深入到了鄉村，并形成一定的競爭格局。需要融資的農民，至少是農業大戶，已經有一定的融資選擇機會。而幾年前，這些地區的農戶在這些機構中幾乎貸不到款。

從宏觀層面上看，農信社的改制與農商行的發展，使農信社的不良貸款大大減少；農村金融機構在很多省市都成了當地最大的，甚至是利潤最高的金融機構。根據銀監會的最新資料，截至2012年6月末，金融機構農戶貸款余額34840億元，比2007年末增長160%，占涉農貸款的比例達21.4%。最近，銀監會對農村金融又接連推出好幾項新政，從農村中小金融機構進入社區，到實施陽光信貸工程、富民惠民金融創新工程， 再到農戶貸款的管理都做出了一系列新的規定。這標志著新一輪的農村金融發展與改革正在醞釀中。

盡管我國農村金融已經有了巨大改變，但在普惠性方面還有很長路要走。

對于需求金額較少，又沒有什么抵押品的小農戶以及貧困地區的農戶，盡管各個金融機構也采取了信用村、信用戶、惠農卡、五戶聯保、公務員擔保等各種方式來解決小農戶貸款的問題，但往往是開始時轟轟烈烈，規模一大就難免出點問題。對于這些機構， 上述項目本來就如同雞肋，一旦出了點問題，正好有借口大幅縮減規模，直到剩下一個架子擺在那里。對于小農戶來說，通常是發卡、評戶時的聲勢不小，但等真需要錢時，則面臨各種新規定和繁雜的手續，最后真正得到貸款的并不多。

核心問題還是老問題：給小農戶發放小額貸款不賺錢，或者說是沒有貸給龍頭企業、農業大戶賺的錢多。在貸款規模有限、人手有限的情況下，特別是在商業利益、機構績效考核的壓力下，小農戶貸款被擠壓是不可避免的事。

因此，如何加強普惠性是農村金融改革的重點和難點。

如何加大普惠性？

要加強農村金融的“普惠”性， 就要建立一些新機制，推著、拉著、逼著農村金融機構為小農戶服務。

目前的農村信用社已經大體上脫離了真正的合作機制，現有農信社中的大部分將會組建成股份制的農村商業銀行。一部分機構即使還保留農村信用社的牌子，其股權機制也將通過引進新的優質股東，從資格股向投資股轉化，失去了合作金融的內核。

小農戶數量大，情況復雜，很多農戶住家偏遠，商業化的農村金融機構的信息采集與運營成本太高。因此，重構草根的合作金融機構與體系，應該被決策者提到農村金融改革的議事日程上。

由農民自己組織、自己管理的新合作信用社，能夠起到金融服務零售機構的作用，直接對接小農戶提供金融零售服務。改制后的農村商業銀行等現有農村金融機構，則可以給這些農民信用合作社批發存款與貸款。

然而，對這樣的農村資金合作組織要進行嚴格的監管。一些人總以基層監管能力不足的理由來阻止草根農村金融機構的發展。如果監管不足已成為阻礙農村普惠式金融發展的因素，有關部門就應該在基層增加監管人手，同時加強對他們的培訓，以提升監管能力。不能因為一個縣缺幾個金融監管人員，就讓幾十萬農民享受不到金融服務。

所以，對于普惠式金融，不能完全依靠商業機構。一批學者和企業家正在山西省永濟市與成都市大邑縣進行不以盈利最大化為目標的小額貸款公司試驗。貸款客戶全部為農戶，貸款金額少則一兩千元，最多三萬元。類似的機構已在一些地方存在了很長時間。

但此類機構的進一步發展卻遇到瓶頸。

一是后續資金不足。其成立時大多由國際組織或地方政府提供部分啟動資金，此后便很少能從這些資助者中得到持續投資，而其又缺乏從其他金融機構得到批發貸款的機會。

二是存在稅收歧視。盡管小額貸款公司從事的是金融業務，但卻要按一般公司標準上稅，從而加大了稅務負擔。

三是不能利用現有的征信系統。這些機構的貸款資料不能進入國家的征信系統，它們也不能通過征信系統查詢貸款客戶的資料。

經過十多年的考驗，這些公益性與準公益性的小額貸款機構能夠在沒有很多政策支持，甚至是沒有名份的條件下，艱難地活下來，這說明其提供的服務契合了農村的實際金融需求，它們的模式與機構是很有生命力的。因此，在國家金融體系建設中，應可以考慮由它們去承擔一部分貧困地區小農戶貸款的零售業務。

要先解決農村金融機構在擴大小農戶貸款時會增加不良貸款率的后顧之憂。在計算銀行的不良資產率時，可以考慮把小農戶貸款與其他貸款的不良率用不同的方法分別計算。同樣，如果能在貸款額度、存款準備金、存貸差等方面對小農戶貸款“網開一面”，與銀行的其他貸款分開處理，也可以減少銀行對小農戶貸款的顧慮。

然后為鼓勵農村銀行多向小農戶貸款，還應該加快建立小農戶貸款風險補償基金、制定風險補償發放的規則。

采用一定的行政手段，把對小農戶貸款確立為金融企業應該履行的一部分社會責任。此外，監管機構應嚴格檢查，保證每個機構都嚴格執行相關政策?？梢钥紤]建立每季度或每半年一次的信息公開與評比制度，通過社會的壓力，形成銀行間的競爭。

創新模式 加快發展

我國推動普惠型金融發展的另一個重要機構是村鎮銀行。由于目前規定村鎮銀行成立時需要一家商業銀行作為大股東牽頭，故其發展規模受到很大限制。很多商業銀行并不看好這一領域，只是象征性地辦幾家，以應付上級檢查。

最根本的辦法是取消現有金融機構當大股東的限制。為了防范風險，可以從具備三年規范操作記錄、不良率低、真正服務農戶的優秀小額貸款公司中以及擔保公司中挑選一些機構升格成村鎮銀行。有了這樣的正向激勵機制，農村小額貸款公司可獲得更快發展。

同時，我國農業保險仍以商業性保險公司為主體，要加快普惠型農業保險的發展，應考慮由國家組建一些不以營利為目的的政策性農業保險機構，進行農業保險的產品設計、管理和經營。把信用合作機構、小額貸款機構等農村金融機構動員起來，承接商業及政策性農業保險的零售工作。

中央財政與地方財政則要加大對農業保險保費的補貼。對小農戶的農業保險，與小農戶貸款一樣，給予特殊補貼；對從事小農戶保險的機構與險種，在補貼、稅收、再保險上都要給予特殊的優惠安排。