土地利用總體規劃數據庫年度執行和更新工作幾點建議

寧波市國土資源信息中心 徐財江

土地利用總體規劃數據庫年度執行和更新工作幾點建議

寧波市國土資源信息中心 徐財江

土地利用總體規劃是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是實行土地用途管制、落實最嚴格土地管理制度的基本依據。隨著新一輪土地利用總體規劃修編工作的完成，各地都已建立了基于省廳《浙江省縣（市）級土地利用規劃數據庫標準（試行）》（簡稱《省標》）的1:10000鄉（鎮）土地利用總體規劃數據庫，并通過省廳數據庫質量檢查軟件的嚴格檢查，較好地確保了本輪規劃數據庫的質量。規劃數據庫的建立適應了新形勢下利用現代科技信息手段規范和創新國土資源管理對土地利用規劃提出的新要求，實現了從紙質圖件粗放式管理向標準化、規范化及精細化管理的轉變，并全面提升了土地利用總體規劃管理的效率與水平。經過一年左右時間的規劃實施，如何對該數據庫進行及時的管理、維護和更新，實現省、市、縣三級土地利用規劃實時同步更新及變更過程與結果的有效監管成了一個亟待解決的問題。在時間緊、任務重的情況下，省廳及時下發了《關于開展全省2011年土地利用總體規劃數據庫成果年度執行和更新工作的通知》（浙土資廳函〔2012〕275號），并組織專家編制了《浙江省土地利用總體規劃數據庫年度執行和更新技術規定（試行）》（簡稱《規定》），為開展數據庫動態更新提供了詳細的作業依據。筆者結合日常工作體會，提出以下建議：

一、結合年度執行與更新工作，加快信息系統建設和升級完善工作

土地利用規劃管理信息系統是土地利用總體規劃數據庫管理和年度執行與更新的重要平臺。目前，寧波市級和所轄各縣（市）、區都開展了土地利用規劃管理信息系統建設工作。本著邊建設邊完善的思路，通過近一年時間的建設、試運行和修改完善，已經取得了一定成績。但在實際使用過程中還存在不足，比如系統功能在做規劃修改調整、圖形變更、指標管理、歷史數據管理等方面還有待進一步改進。

為了提高數據庫年度執行和更新工作的效率和質量，可借此機會加快推進規劃管理信息系統建設力度，特別是系統的變更功能，從而充分發揮系統在土地利用總體規劃管理各項工作業務中的作用。同時，通過應用系統進行日常業務數據的管理與操作，可以利用積累的成果數據進行統一快速更新或者進行實時數據變更，實現規劃數據的“月清季累”，確保現勢性。相對于采用 傳統的人工作業方式進行逐地塊收集數據并更新數據 庫，利用規劃管理信息系統還可以減輕工作量、提升工 作效率、節省工作經費，且能有效避免發生漏上圖和錯 上圖等現象。

二、加快研究出臺省標數據庫與部標數據庫的對接方法

在新一輪土地利用總體規劃修編工作，各縣（市）、區嚴格按照《省標》建立了符合要求的1:10000比例尺的鄉（鎮）土地利用規劃數據庫。另一方面，國土資源部在2010年9月份頒布了《市（地）級土地利用規劃數據庫標準》（TD/T1026-2010）、《縣級土地利用規劃數據庫標準》（TD/T1027-2010）和《鄉（鎮）級土地利用規劃數據庫標準》（TD/T1028-2010）三個國家標準（簡稱《部標》），隨后在《國土資源部關于加快推進土地利用規劃數據庫建設的通知》（國土資發〔2011〕3號）一文中要求各縣（市）、區提交符合標準要求的三級規劃數據庫。通過對《省標》和《部標》進行比較，兩者的差異主要體現在空間要素圖層的分類、圖層的命名、屬性結構、字段類型、屬性值代碼等方面，比如空間要素圖層的劃分上，《部標》被分為52層、而《省標》為25層。因此，要進行不同標準之間數據庫無縫轉換，有一定的技術難度。

根據《規定》要求，為了確保兩套數據庫成果的一致性，對按《省標》建立的數據庫進行更新后，還需要按《部標》進行同步轉換。因此，建議省廳在具體實施過程中出臺對基于兩個標準的數據庫進行無縫轉換的具體操作方法，減輕各縣（市）、區對兩套數據庫成果的管理、維護和更新的工作量，避免出現對《省標》數據庫更新一次，還要按《部標》轉換一次。

三、擴展規劃執行更新層表結構，提高效率

根據《規定》要求，數據庫年度執行和更新的內容 分三大項十二小類。其中，對在2006年1月1日至2011年12月31日期間規劃執行項目采用添加并更新規 劃執行數據層（GHZX）的方式進行表達；對已批農轉 用項目、有條件建設區土地規劃用途調整、預留指標落 實等涉及規劃修改的項目還需修改數據庫中規劃用途層（GHYT）、規劃地類層（GHDL）和用途分區層（YTFQ）；另外，還需要填報不同類型的表格。

這種更新方式對圖形和有關屬性進行了分離，從數據的管理、維護、使用等方面考慮可能存在一定的不便之處。因此，建議通過對有關圖層的表結構進行擴展或改變更新方式來達到圖、數一體化管理。以規劃執行層（GHZX）中已批農轉用類型為例，通過對表結構添加“批準面積”、“批準用途”、“農用地轉用面積”、“占用耕地面積”、“占用基本農田面積”、“新增建設用地面積”字段，可以解決因農用地轉用報批存在的實測面積、規劃和土地利用現狀圖量算分類面積不一致，從而造成指標核減不能從圖形中直接量算的問題。另一方面，在設計字段類型時還需要統籌考慮不同字段間的邏輯關系，從而減少數據冗余。如新增建設用地面積=農用地轉用面積+占用未利用地面積，根據上述關系可以計算出新增建設用地占用未利用地的面積，表結構中就不需要列出占用未利用地面積的字段。通過擴展字段后，《規定》中的有關表格可以直接通過對規劃執行層統計得出，不需要手工填報。通過上述優化，不僅可以掌握變更地塊的空間位置、范圍、形狀、分布等空間信息，通過對應的屬性字段還可以掌握不同項目涉及到各類規劃指標的使用情況，為日常使用過程中進行各類數據的表格填報、統計等工作提供便利，從而達到更加科學高效的土地利用規劃數據管理與使用。

圖1 影像圖套合新增建設用地布局

四、加強與土地利用年度變更調查等有關工作的銜接，提升質量

根據《規定》要求，本次工作需要與第二次土地調查成果數據中的行政邊界、基本農田劃區定界、農村土地綜合整治等相關成果進行銜接。從銜接的內容與方式看，還可以做進一步的深入研究。這里重點分析與年度土地利用現狀變更調查方面的銜接。本次規劃數據庫年度執行和更新除了對行政界線進行銜接外，還可以對兩者在基礎數據共享、變更內容、變更方式、采用的技術手段、變更時點、變更成果方面進行銜接，從而減少工作量，提高準確度。

在基礎數據共享方面，從2010年開始，土地變更調查與遙感監測工作同步開展，由國家統一采購覆蓋全國的最新遙感影像數據，為地方開展年度土地變更調查提供基礎資料。因此，在進行土地利用規劃數據年度變更調查時，可以同步利用當年下發的衛星遙感影像數據作為基礎數據。如圖1所示，套合遙感影像圖后可以清楚地發現新一輪規劃中新增建設用地的使用、剩余空間、分布等有關情況。另一方面可以利用衛星遙感影像數據對更新后的成果數據進行核對，確保數據庫更新質量，減少造假現象的發生。

在變更的內容上，土地利用現狀數據的變更側重對已經發生變化或者已經審批地塊的變更，包括農用地轉用、違法用地、新增耕地等，這些內容與規劃年度執行具有相同的地方。因此，通過分析年度新增建設用地的規劃用途和規模、年度土地利用計劃安排使用情況，以及土地整理、土地復墾、土地開發等新增耕地的類型、范圍等信息，可以為規劃年度執行和更新提供有效依據。另外，規劃年度執行與更新還包括了規劃局部修改調整、規劃落實等，需要在業務類別和時空上區別兩者間存在的差異。

五、加強對數據庫更新成果的質量檢查

加強數據質量檢查是確保數據更新成果正確性的重要環節之一。檢查內容包括屬性檢查、圖形檢查、變更圖斑對應的審批文件等，檢查方式包括人工手動檢查與軟件自動檢查。屬性檢查包括屬性內容填報的準確性、規范性和完整性，以及圖與表、表與表之間的邏輯關系等，圖形檢查涉及拓撲關系與碎屑圖斑的處理等，建議采用質量檢查軟件的方式進行自動檢查，這樣才能更好的提高檢查的質量與效率。而審批文件的合法性、準確性、完整性和有效性檢查建議采用人工方式，重點檢查變更圖斑的坐落、范圍和面積是否與上級部門批復的一致。由于本次更新成果采用整庫的方式進行上報和匯交，建議在以后的更新過程中采用增量更新包的方式進行，減少上報的數據量和減輕核查的工作量。

六、結語

通過及時更新規劃數據庫，匯總形成全省土地利用規劃執行情況，從而更好的滿足國土資源“一張圖”建設和“批、供、用、補、查”日常監管的需要，為國土資源管理和社會經濟發展提供基礎數據。另外，通過開展土地利用總體規劃數據庫年度執行和更新工作，也為下一步開展土地利用總體規劃的定期評估和適時修改積累了經驗。