中國百年立憲的經驗教訓

○馮準

中國立憲之路

鴉片戰爭之后，開眼看世界的人們通過西學的研習，認識到了西方的先進政體，有了國會、憲法的概念。在一片鼓噪聲中，中國歷史上第一部憲法性文件——《欽定憲法大綱》誕生了。不過，《欽定憲法大綱》及之后《十九信條》的出現讓人們對晚清政府失望透頂，反倒成了加速其滅亡的催化劑。

中華民國時期，有一部憲法文件不得不提，就是真正具備了現代憲法精神和內容的《中華民國臨時約法》。它是民國時期最科學、最先進的憲法，同時也是最倒霉的憲法。自誕生之日起，它便成了各政治集團激烈交鋒的主戰場，被用來掩蓋各種政治野心和鬧劇。其后，在這部憲法基礎上制定的《天壇憲法草案》（1913）、《中華民國約法》（1914）、《中華民國憲法》（1923）種種，已然相去甚遠，貌合神離，初創之憲政精神，全不知何處。直至蔣介石將自己刪改的“憲法”草案提交立法院、民社黨、青年黨和“社會賢達”審議后，《中華民國憲法》（1947）頒布。在此之前，九部憲法已匆匆流過。

《中華人民共和國憲法》（1954）的頒布是中國法制史上的標志事件。它是中國歷史上第一部由一個真正代表廣大人民意志和利益的政治團體領導、并由一批真正民選出來的議會代表投票表決通過的憲法。1954年憲法不僅是中國社會主義立憲的開端，而且以其具有的充分的人民意志性向世界表明了新中國對憲法和民主的理解，具有深遠的意義。

1975年憲法誕生于“文革”后期，反映出人們對憲法和憲政理解的重大誤區。1978年憲法一定程度上擺脫了前一部憲法的錯誤思想，開始把重點放在“把中國建設成為農業、工業、國防和科學技術現代化的偉大的社會主義強國”上，但仍然肯定了“文革”的成果和“無產階級專政下繼續革命”的理論。

1982年憲法繼承了1954年憲法的精神，規定了我國的根本制度和根本任務，確定了四項基本原則和改革開放的基本方針。經過對1982年憲法的幾次修改，隨著“依法治國”、“國家尊重和保障人權”、“公民的合法的私有財產不受侵犯”等條文入憲，我國憲法的精神內涵更加豐富，體例更為科學，憲法作為公民合法權益的根本保障法的特征愈發突出。

立憲進程存在的問題

中國立憲進程總體來講是不順利的，曲折反復，甚至多次嚴重倒退，問題確實很多。

1.西學泛濫之下的思維混亂

總體上講，早在清末立憲之前，西方世界兩大法系便已成型，而兩大法系內部又因不同國家和地區而氣象萬千。一般來看，這本應當是歷史對中國立憲的特別眷顧——畢竟有那么多的選擇和資源可以甄別挑選。不幸的是，兩大法系幾乎同時傳入中國（英美法等國發起或參與分贓的鴉片戰爭），之后的八國聯軍更是組團侵華；而近代的智者們囿于學識所限，基本上是誰打我們我就學誰，這樣一來，世界各地的法制蜂擁而至。于是，便出現了清末民初的制憲和立法高潮，在中國歷史上創造了一大奇景。一句話，混亂的社會經濟之下，催生了混亂的民族思維。

2.基本理念的迷失

中國為什么立憲？軍閥混戰時期，惡霸們以大欺小，遵循的是強盜邏輯，誰管他憲法精神？直到蔣介石做了大頭領，方才想起還需要點道義支撐，于是在1947年正式頒布了一部新《中華民國憲法》，可謂草草了事，卻又擺足了姿態。憲法本就是一國法制的靈魂，立憲缺失了基本的理念，法制便沒有了精氣神。

3.缺少強力集團的支持

這是近代以來不少運動（革命）失敗的一個較為普遍的原因。反觀中國立憲歷程，清廷風雨飄搖之中茍延殘喘，北洋軍閥相互攻伐、政權更迭，大革命之后陷入內戰，抗日戰爭不忘內戰……我們經常詬病中國人的團結意識太差，形成不了合力，這或許是中國近代以來長期無法形成一個較為穩定，又有共同意志的領導集體的倫理原因吧。

4.民主形式主義與公民的國家邊緣化

中國人向來重視實際，輕形式；但在立憲這件事上，卻曾做足了形式主義的文章，被害人叫做“民主”。

自孔孟時代，中國便有了“民貴”的概念，只不過這個“民貴”遠遠不及“民主”：“民貴”是暫時的，關鍵要看統治者高興不高興；“民主”是穩定的，是作為一項制度設立的，而且有法律的保障。我之所以要討論民貴和民主的區別，是因為新中國成立前的立憲講的基本是“民貴”（《中華蘇維埃憲法大綱》除外），而非“民主”。“政治專家”們往往才思敏捷，口才良好，更喜歡研習邏輯，搞點文字游戲。于是，一部部憲法都是一篇篇宣言，滿紙貼金，卻是空頭支票。

自古以來，中國便崇尚一套萬能的政府組織。國家生活，尤其是政治生活基本由政府包辦代替，民眾幾無“用武之地”。稍作思考，不難得出兩個基本結論：一是萬能政府的另一面，勢必是懦弱的國民；二是萬能政府自身如果出現問題，則往往無人來糾偏。所以，沒有民眾充分參與的憲政，既有可能流為民主形式主義，還容易導致政府集體失范引發的全社會性連鎖反應。

5.政治運動的泛理想主義與政治運作的樸素英雄主義

政治運動的泛理想主義，是指在一種良性的政治理念的感召之下，通過強大的宣傳機器引發的集團性甚至社會性沖動，而這種沖動往往在一定程度上超越了現實。新中國成立初期，領導者急于在短期內實現理想目標，從而開展了一系列社會運動式的政治改革，在極短時間內完成了社會主義改造，在廣大農村組織了轟轟烈烈的人民公社化運動，從根本上強制改變了農村經濟和農村小環境，似乎農民加入了人民公社就正式當家作了主人，社會主義民主在中國最廣袤的地方就徹底實現了。在其他領域，同樣大量存在著程度不同的、各式各樣的理想主義成分，在發動群眾共同建設國家的同時，也留下了不少后遺癥。

政治運作的樸素英雄主義，是指植根于中國傳統家長制之下，企圖盡量憑借少數優秀人物的辛勤付出，以期在短期內達成立竿見影的實效，從而既節省成本，又樹立個人威信的思想。這種思想往往出現在對問題和困難認識不足，而又急于求成的情況下，因而是簡單的、非理智的、樸素的。中國自古以來有樹立個人典型的偏好，從荊軻、張良，到諸葛亮、關公，林林總總，可謂英雄輩出。當前在各個系統內，也廣泛存在著各類“典型”“先進”“模范”。一般來講，當人們對某類事物接觸久了，就會逐漸喪失對其興趣，正所謂“少見”才能“多怪”。不客氣地講，當前民眾對于層出不窮的“英雄”已經慢慢失去起初的感慨和震撼了。而真正的宣示和教化，往往要依靠長期的溝通和參與完成，不是幾個英模人物所能達到的。

綜上所述，中國立憲的曲折發展，根本原因在于社會軟硬件的缺乏，如經濟結構、民心民智、國家狀態、政治結構等。歷史規律就藏在整個事件的背后，理智的人們往往善于思考、善于發現，這將有助于他們少走彎路。

中國憲政建設的經驗

雖說教訓居多，經驗還是有的。

1.經濟因素的決定作用

人們理性的生成是隨著生活經驗的積累而通過規律發掘實現的，最初的理性尚停留在簡單形態的趨利避害，隨著社會生活和社會事務的復雜化，個人的力量在社會活動中難以全面達成既定的目的，人們便逐漸具備并深化了公共意識，新層次上的理性進化為將公共利益作為間接實現個人利益的過渡。從另一個角度講，所謂的理性在很大程度上表現為對經濟利益的追逐，所以，“經濟人”的概念出現了。經濟人對事物具有很強的分辨意識，按照對自身的價值效用將各類對象加以甄別，繼而反映出個人的好惡。這就是經濟因素影響下的人性。這些人在經濟活動中幾乎無師自通地形成了權利意識和自由意志，具有了同國家這個昔日的“尊主”討價還價的欲望，并且還想得到公正的對待。可以說，時至今日，憲法精神和憲政意識在人們的頭腦中孵化而出了。

由此，我們的立憲，甚至于更為宏大的憲政，都必須對經濟因素給予足夠的重視，學會對制度進行經濟分析，思考制度實現的經濟條件，并設計出一套推進制度建設的經濟學方法。中國的立憲之所以挫折頻仍，很大程度上就是因為沒有充分考慮甚至從未考慮中國當時的社會經濟條件，漠視民眾的內心好惡以及由此表現出來的個體意識和國家認知。正因為如此，在新中國諸多憲法修正條文中，才更加關注對私有經濟、個人財產的保護。也正是因此，我們才認為，中國的憲法越來越有“模樣”了。

2.社會結構的突破

一直以來，中國的社會經濟發展受制于城鄉二元結構，以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存，城鄉之間的戶籍壁壘，兩種不同的資源配置制度，實際上造成了城鄉兩種社會身份。農民在國家政治生活中被選擇性地淡忘，對自身的社會主體意識曾長期處于混沌狀態。新時期開展的戶籍制度改革和對“三農”扶持力度的加大，尤其是城市化的加速推進，讓這一群體逐漸擺脫了邊緣化狀態。廣大農民開始積極發聲，大膽訴求，城鄉二元結構正漸漸被打破，中國憲政具有了最為豐厚堅實的社會基礎。從這一點看，系統而深刻的社會改革才是喚醒民眾憲法主體意識的根本之策。

隨著社會主義市場經濟的迅速發展，中國的社會階層更加多元化，這也是社會分工逐步細化的結果。正是因為多元化，才模糊了各階層之間的界限，我們已經無法清晰地觀察當前社會結構的階級構成，也很難將某個社會主體歸結為某一類型。這樣一來，社會的公共利益就逐漸建立在各方博弈的均勢之下，而這種公共利益是一種靈活而相對穩定的存在。這一態勢的形成，為憲政的廣泛開展提供了一個有效的商談平臺，從而不僅在形式上，更在實質上保證了憲政的科學性、民主性。

社會結構的嬗變，也激發了政府對自身職能的反思。在經濟學中，具有扁平結構的公司組織被認為是符合現代經濟需要的良好模式。組織結構扁平化帶來的是機構層級的削減，進而加快信息的流通，提高行動效率，減少交易成本。近年來，中國政府大力倡導轉變政府職能，構建服務型政府，就是要減少政府伸向社會經濟的觸手。精簡政府機構，統編政府部門，可視為結構扁平化的一個范例。中國憲政的實施需要政府的引導，甚至在一定時期、部分領域內，仍需保持政府的主導地位。扁平化的政府結構是有利于憲政的迅速實施、廣泛開展的。

3.啟迪民智對憲政的間接推動

憲政實施的經濟和社會考量，是直接追求憲政的邊際效益最大化，而思想領域的啟蒙，則是喚醒民眾主體意識，繼而為憲政提供實踐的偉力。

回顧歷史，自鴉片戰爭以降，中國就不乏有識之士奔走呼號、警醒世人。改良運動、戊戌變法、新文化運動、五四運動、左翼文化運動，以及改革開放初期以感性見長的“傷痕文學”和以理性閃耀的“反思文學”等，往往在特定歷史時期內起到了蕩滌心靈浮塵、探求世界本真的作用，是對民眾個體價值發現的呼喚。同西方歷史中的啟蒙運動、宗教改革一樣，中國民眾個人價值的回歸和社會定位的重設，成了中國立憲的先聲，構成了憲政建設的思想清源。

4.政治環境的開放與包容

近2500年的封建專制，在愚民與開智的斗爭中敗下陣來，清政府蹣跚遠去的背影，至今還時時隱現于思想者的靈域。民智是專制者的天敵、民主人的福音。

長期被鉗制的思想終于在新中國成立后釋放了，一段時間內，人們表現出空前的參政熱情，著實讓人動容。我們震撼之余，深刻認識到開明的政治環境對民主政治建設的決定性意義，中國的憲政必須以政治的開放和包容為前提。