城市基層公民參與互動模式研究＊——以上海市為例

吳 茜 潘金珠

（蘇州大學，江蘇 蘇州 215123）

“公民參與”是指具有共同利益的個體或非政府社會組織，通過合法途徑介入各種公共事務中涉及公共利益政策的制定及決策的程序。一位政治家曾經說過：“沒有民眾的參與，就沒有民主；沒有絕大多數的民眾參與，就沒有健全的民主。民眾的政治參與程度反映并影響著民主政治的健康。”[1]社區是居民情感交流、關系互動的重要場所，是社會細胞和政府行政機構的神經末梢，也是解決基層糾紛矛盾的最佳場所。大多數學者認同我國社區治理模式的發展與演變可以概括為三種模式：一是居民參與型治理模式；二是企業主導型治理模式；三是行政引導性治理模式。[2]上海的社區建設是上海的社會政治發展的一個重要組成部分，公民參與互動模式是優化城市基層社會的治理結構，減少治理成本，提高治理效率。本文以上海社區創新治理為例，探索公民參與互動模式的路徑，為新時期社會治理創新提供參考借鑒。

一、城市基層治理結構變遷——從單位制到社區制

新中國成立后，我國在快速推進社會主義改造和社會主義建設的同時，建立了高度集中的計劃經濟體制，城市居民隨之進入工廠、學校、醫院、政府機關。我國城市基層治理主要是通過單位制來實現，“國家—單位—個人”構成了單位制時期的基本格局。而散居的廣大居民占據了當時城市的大部分人口，街居體制的確立形成了對無單位人員的有效管理和控制，也是對單位制的一種補充，發揮了重要功能和作用。隨著經濟的發展和社會的改革，街居制在社會管理和公共服務方面面臨越來越多的困難，為了化解這個矛盾，20世紀90年代后期以來，我國開始推進城市社區建設。

（一）單位制下的基層治理結構

在單位制時期，單位作為社會生活的基本單元，以全能的形式覆蓋城市生活的大部分空間，管理著城市基層治理的各個方面。不僅分配一切生活資料，而且幫助政府維護社會的秩序和穩定，同時也塑造著城市人的生活方式與價值觀念。可以說，單位制下，個人不是生活在社會中，而是生活在單位中。

單位組織塑造了城市的穩定結構，整個城市社會都單位化了。黨和政府運用自上而下的行政手段，利用單位這個中介組織，對城市居民進行調控，“‘單位空間’代替了‘公共空間’”。[3]個人通過單位組織獲取公共物品、公共服務和自身利益。“單位不僅通過社會成員的工作使之取得一定的經濟報酬，通過分配住房保證單位成員基本的生存空間，通過公費醫療制度滿足人們基本健康的需要，通過興辦托兒所、幼兒園、食堂、澡堂及為職工子女就業需要的服務公司或集體企業等等，為單位成員提供各種社會保障和福利方面的服務，更多地，單位還給予單位成員在單位內或單位外行為的權利、社會身份以及社會政治地位。”[4]

在單位制下，國家社會高度一體化，同時單位組織調解這國家與個人之間的關系，單位的多樣性功能起到了社會整合的功能。

（二）從單位制走向街居制

所謂街居制，即依靠街道辦事處和居民委員會開展基層管理工作。改革開放以來，上海經濟迅速發展，整個社會出現了利益主體多元化、需求多元化、組織功能多元化的變化，逐漸消解了傳統城市管理體制存在的前提和基礎，使單位外空間大大拓展，街居制在這個時期又重新恢復了活力。

上海的街居制經歷了三個時期：第一階段，街居體制的確立與正常發展。上海在廢除舊的保甲制度之后，在上海城市冬防服務體系的基礎上建立了街居體制。第二階段，文革期間街居體制的變異。上海城市街道一居委會體制已經完全轉變為革命委員會體制，成為進行無產階級文化大革命的基層工具。第三階段，改革開放初期街道一居委會體制的恢復與調整。上海作為中國改革開放的前沿陣地，也真正開始了其向世界城市的轉型，在“兩級政府（市級、區級）、三級管理(市、區、街道)新體制下，作為城市基層管理的街道一居委會體制也得到了恢復和進一步的發展。

（三）社區治理：公民互動模式的積極探索

1987年，民政部在武漢市召開的全國城市居民生活服務座談會上提出了 “社區服務”這一概念，并決定將此作為城市區政府以及街道辦事處的重要工作內容。在上海，20世紀80年代后半期開始提供社區服務，但社區服務的全面開始卻是在實行浦東開發開放、上海實現經濟起飛的1992年。

根據《關于加強街道、居委會建設和社區管理的若干政策意見》和時任上海市委書記黃菊的講話，從1996年春開始大張旗鼓地進行的上海社區建設包含了以下政策措施：第一，理順條塊管理體制。第二，建立綜合執法隊伍。第三，調整社區規模和增加人員編制。第四，完善財力機制。第五，完善辦公場所和社區活動設施。社區是城市的基層，街道和居民委員會是社區建設的骨干力量。總的來說，上海社區經歷了一個以控制而管理到以服務而發展，再到公民參與互動而發展的變遷過程。[5]

二、上海社區公民參與互動模式創新及沖突

上海中心城區的社區治理模式處于轉型調整階段。該階段主要呈現以下特征：[6]一是社區治理層級扁平化；二是社區治理主體多元化；三是社區治理機制綜合化。由于這些特點使上海社區治理初步具有政社合作特征的行政主導型模式。“上海模式”既堅持黨政組織在社區發展中的傳統主導作用，同時也強調要在行政力量與社會力量相結合的基礎上培育社會共治、促進小區自治，通過街居各層面的政社合作聯動發展社區的各項事業。

（一）實行街道社區治理——治理層級扁平化

上海社區治理模式的特色在于將社區定位于街道層面，把社區治理與“兩級政府、三級管理、四級網格”的城市管理體制改革相結合；重點是政府在街道社區進行的第三級管理，并與社區共治、居民小區自治相結合；核心是推動市、區兩級政府及各有關職能部門的權力下放和分權，以街道辦事處為主體，強化政府在街道社區層面的行政權力和行政效能。同時，在居委會所屬的居民小區構筑起第四級管理與服務網絡。

街道辦事處是基本城市化的行政區劃，下轄若干社區居民委員會，或有極少數的行政村。街道辦事處是市轄區人民政府或功能區管委會（例：經濟技術開發區管委會）的派出機關，受市轄區人民政府或功能區管委會領導，行使區人民政府或功能區管委會賦予的職權。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它協助街道辦事處開展工作。

20世紀90年代中期，上海的居民委員會開始體現了其雙重特性。一方面作為居民自治組織的委員會在居民代表會議上間接選舉長生，處理居民自身的事務，提供各種社區服務，行使自治組織的職能；另一方面，作為政府行政機關即街道辦事處是上下級關系，接受其行政命令，而且根據行政命令行使各種行政職能。[7]因此，居民委員會的日常工作活動不能滿足居民的實際需求，居民參加社區活動的積極性沒有調動起來。所以，社區建設開始后不久，居民委員會的體制改革就引起了人們的廣泛關注，并在一些街道開始進行試點。

1998年開始的居民委員會體制改革也并非千篇一律，歸納起來有三種模式。[8]第一，五里橋街道模式。在五里橋街道，居民委員會的體制改革是從居民委員會直接選舉開始的。候選人并非像以前一樣是由街道推薦，而是由居民選出的居民代表民主地推薦產生。選舉產生的居民委員會作為議事機關行使自治職能，每年召開四次例會。第二，瑞金二路街道模式。在瑞金二路，采用居民代表常任制，居民代表會議最為議事機關成為居民區的最高權力機關居民代表會議由居民選出的60名代表構成，任期3年，每半年召開一次會議。第三，靜安寺街道模式。靜安寺街道在各區設立了社區建設議事會，其成員由居民選舉產生。議事會的成員基本上都是現職的或離退休的共產黨員、干部、知識分子等。

正是基于上海城市居民的強烈自治和參與意識，在推進社區建設和加強社區管理過程中，上海特別重視通過體制改革與創新促進基層公民的自主參與模式的形成。在不斷擴大的居民委員會直接選舉中，居民的民主自治意識和居民委員會的社區服務意識得到進一步增強，社區服務得到改善，居民的生活質量得到提高。

（二）建設社區志愿服務中心——治理主體多元化

志愿活動是社會力量的一個重要組成部分，它不僅是一種時代的潮流和社會發展的需要，更是推動社會進步的一種新動力。自上世紀90年代以來，上海興起的志愿服務，贏得了社會各界的贊譽和積極響應，志愿者隊伍蓬勃發展，成為影響最深刻、涉及面最廣的社會公益活動，多元化的治理主體對上海廣大市民的生活產生著重大影響，促進著社會的和諧與進步。

上海市首個成立社區志愿服務中心的楊浦區延吉街道，是上海探索志愿服務實體化、窗口化的創新試點。該中心首次嘗試以政府購買服務的方式引進社會組織進行運作，兩年來形成了“標準化建設、規范化管理、社會化運作”的運作模式。目前，上海已經形成市、區、街道和基層單位三級管理、四級網絡的志愿服務體系。到2013年，社區志愿服務中心將覆蓋上海市城鄉所有的街道和鄉鎮。

上海社區志愿服務中心利用公民的自發力量為社區服務出謀劃策，把一些能夠提供長期志愿服務崗位的窗口型單位建設成志愿服務基地，方便志愿者隊伍走進社區、小區、樓組，經常性、常態化地開展服務。上海市公民在參與志愿服務中形成了自身的特點：一是自發性和自主性。志愿者是具有共同價值觀和興趣愛好的人自發組織在一起，他們靠著自己的自主覺悟性進行義務活動。二是志愿服務水平更加專業。社區生活對志愿服務者要求越來越高，對他們進行培訓，涵蓋了城市管理、就業指導、醫療保健、法律援助、國際交流的各個領域。三是志愿者隊伍具有開放性和自由性。它是一個開放性的群眾活動的自由空間，它不受年齡、性別、宗教、文化、職業的限制，它面向社區各個階層；參加人員可以自主地選擇團隊，來去自由。

目前，上海全市登記的各類志愿者組織已達12000多個，注冊志愿者總數超過110萬。2012年底前，全市所有城區的街道（鎮）都將建立社區志愿服務中心，2013年底前，郊區街道（社區、鄉鎮）也將實現社區志愿服務中心的全覆蓋。

（三）聽證會走進社區——治理機制綜合化

聽證(Public Hearing)從字面上講，就是聽取公民意見、證明是否正確、合理、合法的會議。這種基層矛盾調解機制必須建立在 “公民社會”基礎上，只有公民普遍具有法治精神、普遍接受“尊重法律”的價值觀——凡遇爭論、雙方都懂得尋求合法途徑、按規則辦事才有可能實現。上海作為中國政治經濟發展的前沿，有著良好的公民社會環境，公民有這樣的機會進行社區聽證。社區聽證會的舉行，讓社區公民既參與了政府決策，又對政府決策進行了直接監督；同時，公共利益（公權）、公民個人權利（私權）也得到了有效保護。

閔行區莘莊鎮麗華公寓居委會，通過召開聽證會的方式有效地解決了社區公共食堂的問題就是一個很好的例子。[9]2008年年初，當得知莘莊鎮要建設社區老年食堂時，麗華公寓黨總支、居委會就馬上向鎮里提出在麗華居民區內建設一個社區老年食堂的建議，并得到了政府的積極支持。但是出于對治安、環境、用餐人群、公益性等方面的考慮，不同群體有不同的呼聲，所以，社區黨總支和居委會就選擇聽證會來解決這個問題。聽證會取得了很好的效果，21位聽證人員中有20位同意建設社區食堂，而且按照非純公益性建立食堂（如果為春公益性，只對60歲以上的人服務，可以得到市政府相關補貼）。2009年4月10日，閔行區莘莊鎮華麗公寓居民委員會公布了 《關于上實施與居民區“三會”制度配套的公示制、責任制和承諾制的試行辦法》，從制度上又對社區聽證進行了完善。

通過聽證會走進社區，可以看到上海社區綜合性機制體系中不僅包括行政管理機制，而且還有法律機制、市場機制、社團機制和公約機制等，體現了更多的制度彈性和人文精神。綜合化的治理機制使社區體制運行中的形式、流程、程序與技術等要素得到了完善與創新，社區治理更加高效性、有效性和合理性。

（四）上海社區公民參與模式沖突表現

1.人口變化對社區管理提出了挑戰。（1）城市人口老齡化。早在1979年，上海就已步人老年型社會的行列，成為我國最早出現人口老齡化的城市。經過近30年的發展，上海已成為我國老齡化程度最高的地區之一。上海人口年齡結構的演變，最突出的特點是老齡化特別迅速。由于高齡老人在供養、醫療、居住和生活照料等方面比低齡老人要求更高，也困難得多，復雜得多，所以上海老齡化現狀使社區受到了挑戰。（2）農村大量剩余勞動力大量涌入上海，使得城市流動人口空前增加。社區管理的客體不僅包括上海本地人，更多的是上海常住人。但是這部分常住人員混雜，來自全國各地，對社區服務提出了更高的要求。

2.社區中公民的新需求無法得到滿足。在城市化、信息化、市場化和政府職能改革的過程中，上海社區出現了一些新的公共需求，這些新需求無法在傳統的社區社會管理體制中找到供給主體。如居民的文化體育和健身休閑需要、情感交流的需要，以及老年餐廳、家政等一系列便民利民的生活性服務需求等。[10]

3.法律缺乏對新社會組織責任與權利的明確規范。我國沒有關于社區民間組織方面的專門法律法規，對于社區民間組織的法律和管理條例只能套用一般的民間組織管理法規，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等。而且，有很多門檻較高，注冊、登記、認定等難度較大，不符合實際情況。

三、政府角色與作用反思

（一）政府角色與作用

1.社區治理規制者。“規制”含有管理、監督、制約、規范之意，即根據規則進行約束，是“一種介于完全禁止與自由放任之間的中間類型”[11]社會轉型時期，社區治理面臨著多個主體，加之公共事務的復雜性要求政府必須健全社區中的相關法律法規，保護社區公民的公共利益。同時，隨著社區多元化發展需求，社區中出現了很多社會組織，政府在進行鼓勵扶持的同時，也要對他們的權利責任進行明確規定，以防止社會組織侵害公民的利益。

2.社區公共物品供給者。所謂的公共物品，是指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數規模的變化而變化。在社區中，政府對郵電通訊、供水、供電、環境保護、公共醫療、公共教育等公共設施和公共服務進行大量直接投資，在基礎設施和公共服務中也發揮重要作用。

3.社區自治組織指導者。社區作為城市基層的行政單元，與國家行政機構有著一脈相承的聯系。政府作為掌舵者的角色，必須為社區自治組織規定良性的發展方向，在扶持和培育不同社區組織時采取不同的激勵措施，讓各類組織都有各自發展的動力和空間。

政府在社區治理中的角色及相應的職責如表1所示：[12]

表一：

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（二）政府在社區管理中獲得的啟示

1.社區治理不能千篇一律進行 “模板化”推廣，要因地制宜進行示范推廣。本文研究的是上海社區的治理模式，上海是中國的特大城市，是世界上僅次于倫敦、紐約、東京、柏林的第五大城市，在政治、經濟上都處于中國發展的前沿，公民社會高度發展為公民參與提供了契機，這種參與模式具有唯一性和不可替代性。上海的公民參與模式未必在一些欠發達地區適用，城市基層政府要認識到社區的治理模式不是唯一的、固定的。基層行政部門在進行社區管理時，要創新管理體制和管理方式應用到本地區的社區治理中。

2.不斷推進社區自治體制建設，規范社區民主參與的合法性。社區是城市基層治理的行政單元，與國家的行政機構有著一脈相承的聯系。社區往往擔任的是國家決策的執行層，因此常常會受到社區外社區變遷的影響和更高一級政府決策的影響，需要我們反思其恰當性與合法性。推進社區自治體制建設，就是給社區一定的自由空間，讓其具有一定的裁量權，尋找適合自己的發展方式。同時，這種自由是以約束為前提，公民參與不能盲目不受拘束，要符合相關的法律規范。

3.政府在社區治理中扮演的角色是參與而不是干預。治理理論認為，政府并非社會權利的唯一中心，治理反映的是各種社會主體的共同參與和相互協作，這種協作不同于科層等級式的命令與服務的關系。政府在社區治理中要善用誘導式、間接和多元化的管理，而非強制性、直接和單一的管理。社區要構建以多方聯席會議為軸心的多種形式的協商機制，政府也是其中的一員，參與協商。符合民意的集體性選擇才能到得社區公民的認可，政府不可強制干預，只有這樣社區才能達到有效治理。

四、創新城市基層公民參與互動模式的路徑

社區是政府管理的落腳點。完善城市基層社會管理和服務體系，有必要扭轉社區服務的“行政化”傾向，引入公民參與模式，構建新型城市基層治理模式，即在政府引導下，由街道辦事處、市場主體和非營利組織通過一定的合作機制攜手提供社區服務，而不是由任何一方包辦社區服務。在現代社會，除了政府和市場主體之外，鄰里協會、志愿者組織、民辦非企業等社會組織也是一支重要的基層治理力量，它們在社區協管自治、提供公益性服務方面具有獨特優勢。[13]

（一）解放思想，把政府的一部分權力下放到社區基層

自古以來，我們國家就是一種“大政府，小社會”的格局模式。即便到了現在，仍有相當地方政府依舊保留并繼承了全能主義的大部分政治資源，相當程度的路徑依賴仍約束著地方政府的政策過程，并形成了獨特的為競爭而發展的政治經濟邏輯。[14]在社會轉型期，社區要想獲得長遠的發展，政府必須把一部分職能與權力下放到社區基層，讓民眾參與進來，真正樹立起公民本位和服務為民的理念，保障人民真正行使當家做主的權利，社區才會健康蓬勃地發展。

（二）激發公民積極性，保證參與度與廣泛性

自20世紀90年代以來，上海就大力推進和普遍興起鄰里互助和志愿者活動。這樣一種志愿精神的倡導弘揚了社區精神，讓公民形成了正確向上的社區意識，有利于加強社區參與的自覺行為，為社區發展出力。公民對社區決策、活動的積極參與使社區越來越有凝聚力，社區成員更有歸屬感，步入了良性循環的狀態。社區的空間雖然有限，但是卻涉及各個方面，包括文化、體育、健身、醫療、衛生等等，公民有了自覺性，則確保了社區活動發動的廣泛性。

（三）推動政民互動良性發展，為公民參與提供組織載體

公民積極參與的熱情和行動不一定都會提高社區績效和促進社區自治的構建，特別是那些無組織、無原則和無規范的積極參與有時反而會導致社區服務效率低下、甚至失序和嚴重的混亂。政府作為決策的最高層，有時對社區民意的洞察不夠，社區組織作為政府和公民的中介橋梁，做到“上傳下達”，因為“政府如果要實現和每個公民的互動和交流，那么這種互動交流的‘交易成本’將會是天文數字，顯然不現實。恰好，代表公民社會利益的非營利組織的存在解決了政府與公民之間‘交易成本’高的問題，為彼此的互動提供了條件。”[15]社區組織作為民眾的基層代表，能夠廣泛地了解到不同層次、不同年齡公民的需求，它能夠利用其獨特的社會資源和方式為特定公民群體提供有效的服務，填補政府公共服務的普遍指向與公共服務需求多元化之間的差距或空白。因此，社區組織的建立能夠推動政民互動朝著理想的狀態發展。

（四）建立公民參與的反饋評價制度

“在意愿表達過程中，公民的意愿在政府公共服務和產品的供給中能否得到體現，是公民自身對參與結果評價的一個最為基本的方面。”[16]選擇合適的方式給參與者以明確的答復、說明或解釋，讓參與者獲知其參與行為產生的結果，應該成為一種制度設計。政府可以構建網絡公共空間中的人際互動平臺，讓公民反應的問題通過一個公開、公正的渠道呈現出來。如果公民的意見或建議得到采納,要說明在多大程度上、以什么方式對公共服務創新的進程產生了影響；如果沒有得到采納，也需要相應的解釋和說明。通過說明—解釋—反饋循環往復的過程，公民的意愿會充分地表達出來。

上海社區公民參與互動模式是中國社會進步的重要表現。事實證明，只有公民參與模式的健康成長和有序發展，才能真正實現其對國家政治生活的有效參與。我們堅信，隨著中國公民社會的日趨成熟，公民將會更多地參與到國家的政治生活中，這對中國未來的社區改革與社區文明無疑具有積極的意義。

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