論甘肅民族地區的非制度政治參與

寧軍

論甘肅民族地區的非制度政治參與

寧軍

近年來發生在甘肅民族地區的非制度政治參與往往與民族問題、宗教問題交織在一起，表現出了參與的階層廣泛、動機復雜、方式多樣、非組織化明顯的特征。只有不斷發展民族地區經濟，提高民族地區公民的素質，健全利益表達機制，暢通制度化政治參與渠道，完善基層民主制度，健全法律法規，才能從根本上防止非制度政治參與的發生。

甘肅民族地區；非制度政治參與；非組織化；利益表達

隨著改革的深入和經濟的發展，甘肅民族地區的經濟政治都發生了巨大的變化，民族地區公民的政治意識和權利意識都有了顯著的提高。無論在政治參與的形式還是內容上都有了明顯的變化，諸如在投票、選舉、投訴和訴訟等制度性的政治參與方面都呈現出了健康向上的良性發展態勢，但同時也涌現出諸如越級上訪、抗議和暴力對抗以及有組織抗爭等非制度性的政治參與。所謂非制度政治參與，是與制度性政治參與相對應的一個概念，指那些不符合法律規范以及法律、制度規定的有關程序和步驟來影響政府的決策及其政策實施的行為。非制度政治參與是參與者突破現有制度框架謀求并表達自身利益的非理性、不規范的政治行為。非制度政治參擾亂了黨政機關的正常辦公秩序,破壞了農村基層政權的權威和職能,增加了社會的不穩定因素，造成了不良的社會影響，不利于安定團結的政治大局和社會主義民主政治的有序發展。

一、當前甘肅民族地區的非制度政治參與的特點

（一）非制度政治參與的階層廣泛、動機復雜

隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，特別是隨著文化多元化和價值多元化的彌散，社會的個體因政治資源掌控、經濟資源占有、文化資源的多寡和社會職業分工等因素逐步分化為不同的社會階層。這種社會階層的分化在甘肅民族地區表現得非常突出，尤其是在近年發生的非制度政治參中，參與的主體表現出了階層的廣泛性，參與的主體既有農牧民，也有工人和知識分子，甚至還包括了一些機關干部和新興社會階層的人員。同時，由于社會環境復雜，利益需求多樣，甘肅民族地區發生的非制度政治參與還表現出動機的復雜性。這種復雜性表現在非制度政治參與的動機上，既有經濟方面，也有政治方面的要求，既有合法的，也有違法的要求。

（二）非制度政治參與方式多樣、非組織化特征明顯

當前甘肅民族地區的非制度政治參與發生方式是多種多樣的，從越級上訪或違規上訪到行賄行為，從在網上發布虛假信息到散播反動言論，從破壞社會穩定的非法聚集到暴力抗法，甚至直接暴力攻擊干部、沖擊政府機關，等等。由于甘肅民族地區組織現代化程度相對較低，非制度政治參與都具有隨意性、情緒性，參與者往往對于為什么參與、參與的方式和手段是否合法、這種參與會導致什么樣的后果等不假思索，參與者常常單憑一時偏激的情感因素就做出某種參與行為。因此，當前甘肅民族地區發生的非制度政治參與有非常明顯的非組織化特征。但是，在經濟社會的發展中民族地區人們逐步認識到組織的重要性，并由此產生了多種多樣的組織化需求，甘肅民族地區的民間組織開始產生，一些宗教、宗族組織的也借此死灰復燃，極少數非法勢力也加大了滲透的迅速，這表明，甘肅民族地區的非制度政治參與有向組織化參與發展的跡象。

（三）非制度政治參與由溝通性參與向沖突性參與轉向

一般而言，公民向政府表達意見和不滿的方式主要是以和平溝通的方式來進行的，當然在現實中也會發生越級上訪或違規上訪或者對干部行賄、在網上發布虛假信息、散播反動言論等非制度政治參與行為，這些都是溝通性的政治參與，但是從我們調查的情況來看，甘肅民族地區發生的非制度政治參與由溝通性參與向沖突性參與轉向的特征表現也很突出，一些敵視性的參與方式時有出現，出現了個體自裁、非法聚集、暴力恐嚇、暴力威脅、暴力攻擊執法人員，甚至沖砸國家政府機關等行為。

（四）非制度政治參與往往與民族問題、宗教問題交織在一起

甘肅民族地區是多民族聚居地，各主要少數民族如回族、藏族，基本上是全民族信教，宗教在民族地區有很大的影響，以至于甘肅民族地區發生的非制度政治參與在表現形式上往往帶有明顯的民族性和宗教性。民族問題和宗教問題往往成為引發非制度政治參與的導火索。由于民族意識和宗教意識有時摻雜在一起，相互加強、相互滲透，能夠迅速動員農牧民進行非制度政治參與，加上歷史上造成的民族隔閡和民族偏見在短時間內很難消除，大民族主義和地方民族主義思想在一些人的頭腦中仍然存在。這樣，民族關系問題、宗教信仰問題在民族地區往往非常敏感，民族問題和宗教問題等方面的矛盾和沖突容易牽動民族情感，引發非制度政治參與。一些發生在甘肅民族地區的非制度政治參與本身就是國外某些勢力直接引導和干預的結果。

二、甘肅民族地區的非制度政治參與的原因

（一）經濟發展相對落后

經濟發展水平與政治參與水平成正比的關系已經被政治學研究所證明。在一定的社會中，經濟水平比較高的人或階層，其相應的社會地位也較高，他們有可能獲得更多的政治資源，政治參與的機會也就比較多，也更有利于獲得健全的政治知識和技巧，更傾向于用理性的態度來對待政治參與。近年來，甘肅省民族地區經濟增長速度雖然較快，但經濟總量仍然十分有限，經濟發展相對落后，據統計，2008年全國人均國民生產總值達18943元，甘肅省人均10346元，而臨夏縣人均產值為3712元，東鄉縣人均產值只有1972元。不論是城鎮居民可支配收入、農民人均純收入，其城鎮化水平都遠遠低于全國乃至甘肅水平。據統計，2009年全國人均國民生產總值達25796元，甘肅省人均12852元，而臨夏人均產值為4673元，東鄉縣人均產值只有1972元，臨夏、東鄉的經濟發展相對落后是非常明顯的。

表1 甘肅甘南、臨夏民族地區與全省、全國的主要指標對照表

經濟基礎決定上層建筑，經濟的落后使得甘肅民族地區的民眾的政治責任感和政治效能感都比較低，其參與政治的積極性不高，并且容易引起民眾的情緒不滿。這種不滿情緒的存在會影響民眾對事物的看法進而可能采取制度外的行為方式來表達這種不滿，從而產生非制度政治參與。最為有力的證明就是，同是甘肅民族地區的肅北縣和肅南縣，由于經濟發展較快，2009年人均產值分別達到58001元和32013元，遠遠高于全國平均水平，這兩個民族縣，從未發生過非法聚集、暴力恐嚇、打砸搶燒等嚴重暴力犯罪事件，就連上訪也幾乎沒有。

（二）利益表達機制不健全

一般地說，如果利益表達機制健全，公民能通過正常的渠道來表達和維護自己的利益，就不會采取非制度化的參與方式；反之，公民就會轉向通過非制度化參與的形式來達到目的。這種制度供給的短缺在甘肅民族地區的突出表現就是公共產品供給不足，這就使得群眾的利益訴求得不到有效表達，極易使不滿情緒堆積，導致非制度政治參與行為的產生。課題組在甘肅甘南民族地區進行過調查，當問及“您認為您在遇到問題需要表達意見、反映問題是否方便”這個問題時，47.7%的農牧民認為自身表達意見、反映問題 “不方便”，30.0%的農牧民認為 “基本方便”，只有10.1%的農牧民表示自身表達意見“非常方便”。

表2 甘肅甘南、臨夏民族地區農牧民表達渠道調查表

（三）制度供給的短缺

在現代民主國家，公民的政治參與是靠一整套健全的制度來維持的。我國公民在政治參與方面建立了以人民代表大會為核心的一系列制度，取得了很顯著的成績。然而，這些制度在實施過程中還存在一些偏差和問題，一些具體制度并不完善。這是非制度政治參與發生的重要誘因，也是民眾制度化政治參與的障礙。在我國目前的政治制度安排中，民族地區的公民，不論是少數民族成員還是非少數民族成員，都有著廣泛而實際的政治參與渠道，但由于經濟社會的快速發展，相對于民族地區公民利益訴求的高漲和快速發展，保證民族地區公民制度參與的制度建設還不能與這種利益訴求形成一種動態的平衡關系，這就造成了公民政治參與制度供給的短缺，而這種制度供給的短缺很容易引發民族地區公民的非制度政治參與。

表3 年2009甘南藏族自治州和臨夏回族自治州公共產品供給表

（四）民主法制觀念較淡薄

由于經濟、政治、文化、歷史、地理等諸方面的影響，甘肅民族地區公民的文化素養還有待提高，他們的民主法制觀念較為薄弱，許多農牧民對自己擁有的權利和義務以及法律知識知之不多，甚至一無所知。課題組在調查中發現，由于長期生活在習慣、禮俗、宗法、人情的生活環境中，部分民族地區公民已經習慣于用情感、關系、權威和道德來處理人與人之間的社會關系和社會矛盾，在解決利益糾紛和社會矛盾時，他們大多訴諸習慣、親情、權威和宗法，忽視法律、害怕法律甚至排斥法律，這反映出他們的民主法制觀念較淡薄，突出的表現就是當他們的權利被損害時不是尋求法律途徑，而是置法律于不顧，要么忍氣吞聲自認倒霉，要么托人說情、請客送禮，違規上訪，甚至“以暴制暴”，發生非制度政治參與。

三、甘肅民族地區非制度政治參與的治理

（一）發展民族地區經濟，提高民族地區生產力

人類生活的基礎是物質的，“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提。這個前提是，人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。 ”［1］78“不是意識決定生活，而是生活決定意識。”［1］73社會的經濟發展水平影響著人們政治行為和政治意識，也影響和決定著民族地區的參與方式和參與水平。所以，大力發展民族地區經濟，縮小民族地區和漢族地區的差距，提高民族地區的經濟發展水平，實現各民族共同發展和共同繁榮，是保持甘肅民族地區政治穩定的前提條件。只有大力發展經濟，提高民族地區公共產品供給，為民族地區公民制度化政治參與提供物質保障，才能減少因經濟發展不平衡所造成的不穩定因素，從根本上治理民族地區的非制度政治參與。

（二）健全利益表達機制，暢通制度化政治參與渠道

“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段。”［2］這正如馬克思所言，“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關。”［1］82“把人與社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益。”［1］439利益分配型動機是促使人們參與政治的最持久、最均衡、最穩定的動機，發生在民族地區的非制度政治參與大多是由各種利益沖突和利益不均所引起的。因此，要在民族地區建立多元的利益表達的機制和利益表達渠道，使民族地區公民獲得更多的利益表達有效途徑。同時要理順民族地區各級政府機構的關系，充分發揮群眾性團體的作用，改變民族地區制度供給短缺現狀，擴大參與渠道，防止非制度政治參與的發生。

（三）發展民族地區教育，提高民族地區公民的素質

文化程度的高低還會影響到人們參與政治的方式。“受過良好教育的公民因為有健全的認知技巧，學歷高的公民政治關心程度也高，這在某種程度上強化著教育與政治參與的關系。”“教育程度與參政比例成正比。”［3］由于甘肅民族地區教育科學和文化相對落后，影響了甘肅民族地區公民的政治參與水平。因此，要在民族地區開展普法宣傳，使廣大民族地區公民知法、懂法、守法，在法律的框架內合法而有序的進行政治參與。同時，要不斷加大教育投入，提高民族地區公民的思想道德水平和科學文化水平，把他們培養成有知識修養的新型現代公民。

（四）改革和完善基層民主制度，健全相關法律法規

進一步完善以人民代表大會和村民自治制度為核心的基層民主制度，建立健全民族地區政治參與的渠道，完善民族地區各項法律、法規和制度，確保民族地區公民的合法權利得到充分而有效的保護，進一步完善民族地區公民的民主監督權利的行使，使廣大農牧民能夠監督各級政府及其工作人員的工作，提高民族地區各級公務機關工作的透明度，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

[1]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京:人民出版社,1995.

[2]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京:人民出版社,1995:246.

[3]加布里埃爾·阿爾蒙德，維巴.公民文化[M].北京:華夏出版社,1989:217.

C912.8

A

1673-1999（2012）06-0023-03

寧軍(1971-)，男，甘肅張掖人，碩士，河西學院(甘肅張掖734000)政法學院副教授，從事政治學理論教學與研究。

2012-01-14

甘肅省高等學校研究生導師科研項目“甘肅民族地區的非制度政治參與研究”（1009-04）。