利用水價機制促進生活節水的思考

韓 鵬

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

1 天津與節水

天津市人均水資源量僅為160 m3，不足全國平均水平的1/10，遠低于1 000 m3的國際缺水警戒線。為了解決水資源短缺這一嚴峻問題，天津市開展了多年的探索與研究。2003年，天津市在全國率先開展了節水型居民小區創建活動；2004年在全國率先制訂了 《天津市建設節水型居民生活小區標準》，于2006年正式頒布實施，成為第一部以地方標準形式頒布實施的節水型小區標準。2005年天津市被中國住房和城鄉建設部命名為 “全國節水型城市”，并被水利部確定為南水北調東中線受水區全國第一個省級節水型社會建設試點，對全國其他各省市節水型社會建設具有良好的示范作用。

2 水價調整

水價是一項激勵節約用水和促進高效用水的重要政策手段。目前，國內各省市的水價和污水處理費普遍偏低。長期以來不合理的水價機制一直未能充分反映出水資源的稀缺及水資源管理的成本，造成了用水效率和控污效率低下。建立市場機制，應用價格杠桿，實行水價改革勢在必行。根據中國水網不完全統計，2010年全國共有59個地方 （52個設市城市、3個縣城、4個市區及重點城鎮）對居民生活用水供水價格、污水處理費進行了調整，其中15個地方同時調整了供水價格及污水處理費、29個地方調整了供水價格、15個地方調整了污水處理費。水價中供水價格的調整幅度從11.51%到41.67%不等。

天津市在控制工業生產用水上有一套完整的水價體系，對于工業用水和非生活用水超過用水指標部分實行加價收費。自1996年至2011年，工業、行政事業和經營服務用水價格由0.95元/m3調整為7.50元/m3；生活用水水價上漲了9倍，從0.68元/m3上漲到4.40元/m3。南水北調通水后，居民生活用水水價預計在4～5元/m3的價格區間之內。2011年6月底，我國31個重點城市水價如圖1所示。

圖1 我國31個重點城市居民生活水價（含污水處理費，2011年6月底） 水價/（元·t-1）

3 水價制定

水價作為經濟杠桿，是用水可持續發展的重要保障手段。然而，水價的制定卻是一項復雜的工作。世行報告[1]顯示，水價改革在整個世界范圍內都受到了來自社會上和政治上的反對。只有通過科學制定和良好管理，才能便于居民住戶更好地接受和理解。對于家庭總收入中用于水與衛生方面的支出所占份額，普遍認為最大應該在3%～5%，由此可見家庭的經濟承受能力就成為了問題，尤其對于那些在各城市和鄉村中的低收入家庭而言，這個問題更為嚴峻。2004年法國水學會報告[2]指出，當此數值超過3%時，水費就被視為家庭住戶收入的負擔。在很多文獻中，通常以2%作為綱領性數值。然而，這一標準并不一定在各地通用。由于未考慮到當地的實際條件，此數值應僅作為一項指示性標準[3]。經濟合作與發展組織2007—2008年調查顯示出一些國家的供水及污水處理費占可支配收入的比例，如圖2所示。其中，最低為韓國，占1.0%；最高為波蘭，所占比例高達7.9%。中國水網調研的171個樣本城市居民生活用水到戶水價平均值為2.3元/m3，全國36個大中城市人均居民水費支出在可支配收入中的占比算術平均值僅為0.69%。可見，我國的居民生活水價仍有很大的上漲空間。

對于未來水價進一步上調，居民的接受程度如何？通過2010年4月在天津市市內6區進行的調查顯示，在300個居民住戶樣本中，以當時水價3.90元/m3為基準，當水價上漲20%以下時，有80.3%的住戶表示可以接受；當水價上漲20%～40%時，有11.0%的住戶表示可以接受；當水價上漲40%～50%時，有1.0%的住戶表示可以接受；當水價上漲高于50%以上時，有7.7%的住戶表示可以接受。由此可見，絕大多數的居民可以接受水價小幅增長，而對大幅增長則接受困難。其原因有以下幾點：①人們已經習慣于低水價，而低水價實際是一種長期以來的福利形式。②前幾次的水價上調均為緩步上調，所以預計以后的水價上調幅度也不大。③國內各大城市中，天津的水價已經高居前列，水價再次上調可能會導致與平均水平失衡，并引起居民住戶的心理不安。④其他一些國家中居民總收入中水費所占比例較高，國內絕大多數居民并不知曉，也沒有橫向比較。

圖2 一些國家的供水及污水處理費占可支配收入的比例（2007-2008年）

經濟合作與發展組織在1999年的一份報告[4]中指出，對于合理的水資源費征收制度，普遍認同的標準包括分配（經濟）效率、公平性、財政必備條件、公共健康狀況、環境功效、消費者的可接受性及理解力以及行政管理成本。由于住戶之間的經濟條件差別很大，水價的進一步上漲會造成低收入戶的經濟負擔和心理負擔。為了保護經濟弱勢群體，世界各國政府都采取了各種形式的措施。2004年，經濟合作與發展組織報告[5]把這些措施分為兩類，即收入扶持措施和稅費相關措施。根據特定城市的不同政策，對低收入家庭提供每月補助、減免水費和返款服務。如何在水價政策的制定上進一步體現對低收入群體的保護，是水價機制改進的一大突破點。《國家發展改革委、住房城鄉建設部關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》中明確指示要做好對低收入家庭的保障工作。為避免調價對低收入家庭產生較大影響，各地在調整水價時要充分考慮低收入家庭的承受能力。要根據水價調整的影響，對低收入家庭因地制宜地采取提高低保標準、增加補貼等多種方式，確保其基本生活用水，保障其基本生活水平不降低。

4 水價機制

階梯式水價，是指將水價分為不同的階梯，在不同的定額范圍內執行不同的價格。使用水量在基本定額之內，采用基準水價，如果使用的水超過基本定額，那么超出部分采取另一階梯的水價標準收費，隨著用水量的增多水價越高。增長型階梯水價下，用水每上升到一個階梯，水價就會隨著上調。由于多用水就會最終導致邊際費用增加，所以增長型階梯水價對于約束用水頗有效果。與不靈活的單一定價體制相比，階梯水價靈活而且合理，可以促進高效用水，更加明確用水的再分配。上部階梯反映水的邊際成本，底部階梯可以施行補助并保護低收入戶。

除了階梯水價，還可以由每年各時段的用水量波動引入季節性水價制度。用水戶在用水高峰時增加了供水負擔，所以應該擔負供水能力成本。在用水高峰期，對用水戶征收較高水價可以補貼給城市供水系統，施行季節性水價機制合情合理。

階梯式水價已在深圳、廈門、銀川、寧波等城市推廣，也在太原等城市進行試點工作。在天津，非生活用水已經施行了階梯水價管理。對于居民實際生活用水，也可以設計并引入階梯水價。然而，施行居民生活階梯水價尚存一些潛在問題。首先，階梯水價的梯級如何確定和起始分段水量的標準如何界定，說法不一。有的學者建議以等比數列或指數算法計算水費。2007年世行報告[1]推薦，對于居民消費者而言，第一階梯應該設置為每人每天約40 L水，從第二階梯起逐漸上調到全額邊際機會成本水平。其次，從具體的計費實施方面來看，還存在著很大困難。計量計價需通過水表測定實際用水量，而現階段在天津一方面尚未完全實現“一戶一表”，另一方面有些住戶的水表老化失修、運行失準。為了實行階梯水價，水表更新給市政府帶來了巨大的財力和人力負擔。此外，階梯水價并不一定確保公平性。當以每戶為單元收取水費時，居住密集的人口大戶用水量大，因此階梯水價會對他們十分不利[6]。如果階梯水價按戶人頭計量實施，就能更好地體現公平性，然而在實際管理中太難于操作。

5 配合水價機制的其他措施

在多數情況下，用水需求都被視為非彈性（剛性較強）。根據2010年對南水北調41個受水城市的研究計算[7]表明，用水的平均價格彈性為-0.17。這說明，當生活用水水價上漲10%時，用水量降低1.76%。因為水價的非彈性，在控制居民用水需求增長上，利用水價調節職能在一定程度上可以起到促進節水的作用。水價政策需結合其他激勵政策，多管齊下。如，在利用水價政策的同時，推廣節水器具，提高公眾節水意識，可以進一步促進居民生活節水。除了政策性調控手段以外，非政策手段對于節水和降低需水要求也非常重要，如強制或自發采用節水工藝、強令性用水限制以及混合型非政策水資源保護計劃[8]。

自2003年起，天津市開始了居民用水器具改造工程即“節水型器具進萬家活動”，在試點區免費發放新型龍頭，對居民小區節水器具升級改造。為了不增加居民的經濟負擔和對后期維修的顧慮，實行免費更換、免費安裝、便捷保修。2003—2007年，已有27個居民小區的16 578戶居民從此項活動中受益，市內六區及塘沽區共更換新型節水器具31 315件。但是，由于沒有足夠的政策支持和持續的資金保障，此項活動尚不能覆蓋整個市區，只在部分區域進行了節水器具改造更新。在水價調整的同時，如果能通過某些節水活動讓政府和住戶共同分擔成本，形成合力，就可以為進一步推進節水活動提供財政支撐。

水價政策的制訂和推行需要循序漸進。水價調整方案的制定和出臺，必須借鑒其他城市標準，結合自身城市發展實際，充分聽取社會各方面的意見，加強與聽證參加人及社會各界的溝通，提高水價決策的透明度，才能使水價標準科學合理、切實可行。在管理上，必須確保項目運行和資金使用的透明性，并充分調動居民住戶參與的積極性，使政策的實施和推廣更加順暢。

開展節水活動作為一項長期策略，需要整個社會的共同努力。要積極運用水價杠桿，深入開展節水教育宣傳，加大公眾參與與互動力度，提高公眾的節水意識，使節水理念更深入人心，引導公眾主動節水和高效用水，促進水資源的可持續利用。

[1]Jeremy Warford， Jian Xie.Water Supply Pricing In China：Economic Efficiency， Environment， and Social Affordability[ED/OL].http：//www-wds.worldbank.org/external/default/WDSC ontentServer/WDSP/IB/2008/01/23/000310607_2008012308 5821/Rendered/PDF/421760PolicyNo1ty0FINAL0EN01PUB LIC1.pdf，2007-12/2010-01.

[2]Henri Smets.The cost of meeting the Johannesburg targets for drinking water：a review of various estimates and a discussion of the feasibility of burden sharing（Revised edition）[ED/OL].http：//www.academie-eau.org/admin/fichier_article/50-johannesbourg_targets-1267631368fichier 01.pdf，2004-03/2010-10.

[3]Al-Ghuraiz Y，Enshassi A.Ability and willingness to pay for water supply service in the Gaza Strip [J].Building and Environment，2005，40：1093-1102.

[4]Paul Herrington.Household water pricing in OECD countries[ED/OL].http：//www.oecd.org/officialdocuments/displaydocu mentpdf?cote=env/epoc/geei （98）12/final&doclanguage=en，1999-05/2010-10.

[5]James Winpenny.OECD Global forum on sustainable development： financing water and environmental infrastructure for all. （Background paper No.6） [ED/OL].http：//www.un.org/esa/sustdev/csd/csd12/Background6.pdf，2004-04/2010-10.

[6]Whittington D.Possible adverse effects of increasing block water tariffs in developing countries [J].Economic Development and Cultural Change，1992，41 （1）：75-87.

[7]孫秀敏，秦長海，甘泓.南水北調受水區城鎮節水的定量研究 [J].水利學報，2010，41（2）：207-209.

[8]Olmstead S M，Stavins R N.Comparing price and non-price approaches to urban water conservation （NBER Working Paper 14147） [ED/OL].http：//www.nber.org/papers/w14147，2008-06/2010-10.