北京市朝陽區保健食品產銷企業調查結果顯示
——虛假廣告占保健食品舉報問題的41%

文◎王衛 蔡爽 貝群

目前，北京市朝陽區作為北京市最大的城區，區內保健食品的產銷企業數量眾多。這些企業存在著企業小、產品小、低投入、低產出，產品“種類多、壽命短”的特點，為藥品監管工作提出了新的挑戰。面對這種情況，如何將保健食品企業納入法律范疇中進行科學監督管理，成為了擺在藥品監管部門面前的新課題。日前，筆者通過問卷調查形式，對朝陽區內保健食品產銷企業特點及監管現狀進行了實地調查。

保健食品企業構成復雜給監管工作增加了難度

經統計，截至2011年10月，北京市朝陽區登記在冊的保健食品生產單位38家，保健食品經營單位約1600余家。從轄區總體情況看，朝陽區保健食品生產經營企業數量較多，約占全市的13%，特別是經營企業多分布于大型商廈、國際化商圈以及大型國內外連鎖超市內、包括“賽特”、“友誼”、“燕莎”、“新光天地”、“秀水”、“世貿天階”等國際化、現代化高檔商廈（見圖1）。轄區保健食品經營企業在全市連鎖超市中占有相當比重，例如“柒一拾壹（7-11）”連鎖超市在北京市內共有110多家分店，其中在朝陽區就有60多家具有保健食品經營資質。朝陽區城鄉環境差別較大，朝陽區的保健食品企業分布較分散（見圖2）。轄區中43個街鄉中有23個鄉都普遍存在著“外地人員聚集，人口流動大，小商品市場居多等特點。例如十里河“尚仕興源國際保健品批發市場”就位于城鄉接合部，其市場內經營保健食品的商鋪較多，是每次專項整治的重點監控對象。此外，朝陽區現有獨立生產場地的生產企業較少，委托生產的企業較多。

虛假廣告占保健食品舉報問題的41%

筆者通過北京市朝陽區保健食品舉報的相關資料了解到，朝陽區保健食品存在虛假廣告、假冒品牌保健品、標簽混亂、假冒藥品、擅自更改配方或生產工藝等問題。其中，保健食品廣告虛假或夸大宣傳占保健食品總體舉報量的41%，比重最大（見圖3）。筆者了解到，一些保健食品生產經營企業利用報刊、電視、網絡等媒體的廣告和虛構的“病例介紹”、“現場說法”、“專家坐診”等，大肆夸大產品功效。有的產品說明書和標簽不按批準內容印刷，擅自添加或杜撰保健功能，擴大使用人群，變更食用量，甚至聲稱保健食品具有治療功能，誤導消費者。

此外，在保健食品市場中，由于產品種類較多，有10%的問題舉報體現為“不是藥品假冒藥品”。例如：用糖、色素、白開水等制成口服液，聲稱該產品具有藥品治療功能；以外形規格及商標標識酷似正品的“山寨產品”假冒名牌保健食品的情況的舉報也占近兩成。

在外包裝上故意混淆產品名稱與商標之間的區別、產品外包裝標示的產品名稱和出品企業名稱與國家審批文件不符、產品外包裝無批準文號或標示的批準文號不存在、多種產品標識同一個批準文號，產品標簽混亂等問題的舉報占總舉報量的12%。

圖1：朝陽區保健食品經營企業分布情況

圖2：朝陽區保健食品經營區域分布情況

圖3：舉報中涉及的主要問題

筆者在調查發現，非法添加占保健品舉報總量的7%。部分企業為了突出產品的功能效果，擅自在保健食品中加入成分。目前市場上存在的非法添加現象多體現在：減肥產品中添加芬氟拉明、麻黃素、馬吲哚、雙氫克尿噻、西布曲明；在抗疲勞類產品中添加枸櫞酸西地那非；在促進生長發育類產品中添加生長激素等。

個別企業在實際生產中，存在對產品配方或生產工藝進行更改，產品質量難以保證。例如：部分生產企業擅自取消某個環節的生產工藝；部分企業擅自更新生產設備后，由于設備與核準工藝要求不符而隨意更改產品工藝；部分企業在生產來自其他企業的產品品種時，因按原工藝或配方無法生產而進行自行調整。

委托生產加工不規范產品質量難以保證

保健食品除了舉報中涉及的問題外，還存在著委托生產加工不規范、票據和記錄留存不足、產品留樣和檢驗設備不規范等問題，導致相關保健食品質量難以得到保證。

在檢查過程中，還發現保健食品生產委托方與受托方不嚴格執行委托協議，委托生產行為隨意性大，出現分段生產、原料把關不嚴等問題。協議的變動、實際執行情況，均未能及時記錄和上報，嚴重影響有效監管。

票據留存是企業管理的一大問題（見圖4），生產企業產品批生產記錄留存不完整，不能反應生產關鍵環節。經營者在采購時，不索取《保健食品批準證書》復印件和產品檢驗報告書等，或索取的有關證件不齊全的現象也并不鮮見。

生產企業往往未做產品留樣，或留樣量不足，或留樣儲存條件不符合規定。企業產品自檢能力較弱，未能自覺按要求將計量儀器、實驗設備等送至相關檢驗部門做好養護。

此外，在監督檢查過程中，還經常發現另一些問題。例如：企業資料與監管部門的登記不對接，企業擅自變更地址、電話、聯系人等，未及時通知監管部門，給監管工作帶來難度；在采樣過程中，采樣品種與采樣任務不能完全對接，抽檢的費用制度、檢驗報告制度不統一；監管部門在審批企業通過網絡銷售保健食品時，無法可依，出現監管盲點。

完善監管體系讓保健食品市場步入正軌

從此次調查的數據來看（見圖5），朝陽區保健食品經營企業數量逐年增加，遞增幅度大，這些企業多為中小型企業，出現的違法違規行為，集中反映出其缺乏社會責任感，盲目追逐市場利益。個別企業為迎合消費者，不斷降低成本，甚至無視法律法規，置消費者的生命健康于不顧。這些企業受轄區和行業特點影響，人員流動較大，人員素質參差不齊，企業沒有建立起完善的法律法規培訓體系，從業人員法律意識欠缺；受到成本限制，廠房設施、檢驗設備等硬件較陳舊，從而導致企業在儀器檢測、產品自檢方面等不規范。此外，企業管理模式不科學，管理不到位，導致了安全隱患的存在。例如，企業生產委托加工不規范，不注重票據、記錄管理；企業不重視信息管理，認為復雜繁瑣，沒必要，電子監管上線率不高等，這些問題都集中反映了企業缺乏信息化、流程化管理，容易引發違規行為的發生。

圖4： 朝陽區保健食品企業索票情況

圖5：朝陽區保健食品衛生許可證審批情況

而作為消費者，缺乏必要的安全購買和使用保健食品的常識，讓不法分子鉆了空子。尤其是中老年消費者在選擇保健食品時，由于缺乏常識，存在用藥誤區，常常把保健食品當成藥品購買和使用；消費者缺乏鑒別的能力，無法分清品牌保健食品與假冒保健食品；部分消費者安全意識淡薄，只圖價格低廉，往往不顧及食品的質量和衛生問題，這些問題導致了不法商家有機可趁。在購買保健食品時，消費者也缺乏相應的法律意識和維權知識，在購買保健食品時沒有索票索證的習慣，在自己的合法權益受到不法侵犯時，不知道如何充分運用法律武器，更無法提供有效證據，以維護自身合法權益。在這些受到不法侵害的消費者中，其中更有一部分人受到傳統厭訟觀念的影響，不信任法律，投訴積極性不高，加上訴訟費用較高、期限長、程序復雜，消費者往往不到萬不得已，不愿意通過訴訟解決問題，這給不法生產者及經營者造成了僥幸心理。

現階段保健食品監管的法律法規，有著不同的出臺背景，規范之間存在矛盾，連接不緊密，不細致，法律法規出臺滯后等，此外，在當前新的保健食品監督管理條例尚未出臺的情況下，授予監管保健食品的職能部門如何履職成為難題，保健食品的監管部門多，鏈條長，容易在工作中產生推諉現象，缺乏高效的工作機制。