水環境補償試點溯源

□ 本刊記者 陳沙沙

水環境補償試點溯源

□ 本刊記者 陳沙沙

在新安江皖浙交界處的街口（村）水斷面上，兩座水質自動監測站遙相對望。自2012年1月起，皖浙兩省已4次聯合開展新安江跨界斷面的水體監測工作。

這意味著，中國首個跨省流域生態補償機制試點已進入實質操作階段。在多年的互不交集后，安徽省黃山市及浙江省杭州市淳安縣環保局開始嘗試跨過街口斷面，互通有無，交流經驗。

而對全國首個流域生態補償機制的追溯，也許要回到12年前的“一伙人”、8年前的“一次調研”，以及他們鮮為人知的故事之中。

“老潘”的等待

“當年，我不懂什么是流域生態補償。但今天，我的夢終于圓了。”71歲的潘金根拿出了保存12年之久的建議初稿、提案紙、國家環境保護總局及水利部的回復函。

這份案由為“關于新安江流域生態保護與防洪工程建設列入國家計劃”記錄著我國第一個關于新安江流域生態保護的“兩會”提案。

知情人士透露，事件源起于1999年的全國人大九屆二次會議上，浙江省代表團提出的一個關于“要求安徽省加強新安江流域上游漂浮物清理”的建議。

對于這一“敏感話題”，當時作為新安江出境安徽“最后一關”的歙縣環保局，找到了歙縣籍全國人大代表潘金根，希望他可以準備一份提案，以表達歙縣的期待。

“這是縣里的決定，不是個人行為。”電話中，在歙縣環保局工作20多年的方虹發回憶。現為歙縣水質自動監測站站長的他，是當年提案的主要起草者之一。

“我們聽取了各個部門、基層百姓的建議，才準備好了初稿。這是大伙碰意見碰出來的。”談起新安江水庫的變遷，看著后靠移民的貧困生活，潘金根頗有感觸。

建議初稿中這樣寫道：“建議盡快將新安江流域污染防治和生態環境保護工作納入國家計劃；安置新安江上游歙縣庫區‘后靠上山’移民外遷工作。”

“新安江水庫建設后，很多移民都采取了‘后靠上山’安置。”潘金根解釋道，“‘后靠’移民只能在陡峭的坡地上開墾種植以求生計，并導致植被破壞，水土流失嚴重。”

2000年3月的全國“兩會”期間，潘金根帶著歙縣的“期盼”，在駐地賓館中“走門串戶”。時任安徽省水利廳廳長、九屆全國人大代表的蔡其華看到這份初稿后，拉著他逐字逐句地修改，并添加了新安江流域防洪工程的建議。

至此，全國人大九屆三次會議第3846號建議完稿，得到了安徽代表團17位人大代表的支持。

2000年6月和8月，水利部和國家環保總局先后對該建議給予答復。但對于兩份回復函，潘金根直言“不很滿意”，“回答得模糊，沒有解決實際問題。”

而這4個字也被他寫進了“答復人大代表建議情況征詢表”中。這份遺憾在潘金根和他的“一伙人”心中持續了11年之久。

一次實地調研的堅持

在潘金根認為第3846號建議石沉大海時，令他沒有想到的是，2004年11月，另一位人大代表及其團隊正前往新安江，對流域上下游的水資源保護和生態建設狀況進行了為期6天的實地調研。

“我們從安徽坐船，沿江而下，一直到千島湖水庫大壩上岸，一路了解兩省的意見。”中國水利水電科學研究院副總工程師，十屆、十一屆全國人大環境與資源委員會委員何少苓回憶說。從2005年起，何少苓連續3年在人大提出建議，期望將新安江流域生態補償機制納入到國家層面的關注和實施議程。

在那次調研中，她發現，2003年的監測數據表明，水庫的水質為Ⅲ類，尚未達到功能區劃Ⅱ類水的水質目標。實際上庫區的水質總體良好，只有總氮超標，主因是來自上游8萬后靠移民的面源污染。“這些居民臨岸而棲，生活困難，生活污水和畜禽糞便直接入江，直接危及水庫的水質安全。”

何少苓一再強調，“上下游應享有公平、公正的協調發展權。”皖浙兩省政府的立場不同，讓她認識到雙方游基于生態保護與經濟發展之間的悖論。

“兩省之間有不少矛盾，且相互之間溝通不夠。”例如當時下游的浙江北部由于受污染型缺水的影響，正在研究一個向新安江水庫（千島湖）年調水10億立方米的規劃，而安徽省也正規劃在新安江上游黃山市境內修建一個庫容為8.4億立方米的月潭水庫。兩省之間對此并未進行協調和溝通。

出于一個水利專家的敏感，何少苓意識到兩省若“各自為政”，從水庫調水的話，會顯著變更水庫原有的規劃運行目標，必然會對上游的來水水質提出更高的要求，也會對上游發展有更多的限制；若在上游修建大型水庫，則會改變水庫的入流條件，也會對水庫的防洪興利目標帶來影響。

2005年3月全國人大十屆三次會議上，何少苓等代表聯名提交了《關于在新安江流域建立國家級生態示范區和構架“和諧流域”試點的建議》。這正是跨省流域生態補償機制概念的“雛形”。

對于為何建議選擇新安江作為先行試點，何少苓認為，相對于其它流域而言，“它有較好的條件和基礎”。新安江只涉及到兩個省，關系相對簡單。同時流域水質總體良好，污染治理難度更小一些。最關鍵的是，盡管兩省有分歧，但都有保護水資源的需求。

2006年4月7日，何少苓等提出的“關于在新安江流域建設生態共建共享示范區的建議” 被全國人大常委會列為全國12件重要督辦的建議之一。

同年5月，國家發改委在北京主持召開了“新安江流域生態共建共享示范區建設建議案”專題座談會，提出要加快推進生態補償機制建設，開展生態補償建設試點。

自此，跨省流域生態補償機制試點建設步入正軌。全國人大環資委也將其列入數年督辦的工作之一。在國家相關部委的支持和努力下，2011年3月，新安江流域水環境補償試點工作正式啟動。

“億元對賭”的背后

新安江流域水環境補償資金的下發，使得黃山市沿江的村莊熱鬧不已。

根據2011年9月財政部、環境保護部聯合下發的123號文件《新安江流域水環境補償試點實施方案》，國家層面設立的新安江流域水環境補償資金為每年5億元，其中中央財政出資3億元，浙江、安徽各1億元。

《實施方案》規定，環保部每年組織安徽、浙江聯合監測跨界水質，并以省界斷面達標的水質為基本標準。若安徽提供的水質優于基本標準，由浙江給予安徽1億元補償；若安徽提供的水質劣于基本標準，則由安徽給予浙江1億元補償。中央財政的3億元，則定向補償給安徽。

這則看似清晰的表述，卻掩蓋不了皖浙兩省之間的分歧。“兩省的異議點，主要圍繞監測水質的標準，即監測指標上。”全國水資源綜合規劃專家組成員姜文來指出，“安徽傾向于使用地表水監測標準，而浙江更看重湖泊富營養化氮、磷等指標。”

經過多輪協商，兩省最終達成共識，以斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷等4個指標近三年（2008-2010）的平均值，作為考核的基準值。

然而，無論分歧有多大，對于黃山市和淳安縣來說，兩地都在用行動牢牢抓住這次機遇。從鄉村保潔員的設立，到江面打撈隊的組建；從污染企業的關并，到向旅游型城市的轉化，雙方對水環境的保護措施，也顯示出“默契”的一致、步伐的統一。

在采訪中，地方政府和民眾對“億元對賭”的標簽大多一笑置之。為保護這全國稀有的優質淡水資源，他們的付出遠遠是這1億元不可比擬的。

“分歧是有，但現在我們的目標是一致的，就是怎么把新安江保護好。”黃山市新安江流域生態建設保護局局長聶偉平如是說。

2 0 1 0年11月18日，全國政協副主席張梅穎帶領全國政協“千島湖水資源保護”調研組前往淳安縣調研。

淳安縣環境保護監測站副站長王煒，向本刊記者介紹自動監測設施設備的運轉情況。圖/陳沙沙

□ 編輯 郭 鐵 □ 美編 王 迪