政策支持下的農業(yè)保險參與主體行為特征分析

□張倩倩 陳盛偉

一、引言

農業(yè)作為國民經濟的基礎產業(yè)，農業(yè)生產是否穩(wěn)定直接影響著整個社會經濟的發(fā)展。農業(yè)同時也是一個弱質產業(yè)，農業(yè)保險作為農業(yè)發(fā)展的保護傘其重要性不言而喻。近年來，國家高度關注農業(yè)保險的發(fā)展，連續(xù)九年的中央一號文件都對政府支持的農業(yè)保險作出了重要戰(zhàn)略部署，各地農業(yè)保險試點工作也不斷深入開展著。我國農業(yè)生產的自然地理條件各異，對于各地區(qū)的農戶來說，其種植規(guī)模和種植結構差別較大，導致各地區(qū)農戶對農業(yè)保險的需求大有不同。此外，對于農業(yè)保險的供給方保險公司來說，我國已經形成了綜合性財險公司和專業(yè)農險公司兼有的農業(yè)保險經營網絡。由于業(yè)務結構和經營目的不同，二者呈現(xiàn)出不同的行為特征。本文將分別對農戶、保險公司、政府的行為特征作分析，以了解他們對農業(yè)保險的態(tài)度和行為特點，提出完善農業(yè)保險制度的相關政策建議。根據(jù)影響農業(yè)保險參與主體行為特征的主要因素，本文分別從種植規(guī)模、種植結構;專業(yè)性農險公司、綜合性財險公司;中央政府、地方政府等六個方面進行分析研究。

需要說明的是，農業(yè)保險的承保品種覆蓋了農、林、牧、副、漁業(yè)的各個方面，本文的討論僅限于種植業(yè)農業(yè)保險。

二、政策支持下的農業(yè)保險參與主體行為特征分析

(一)農戶行為特征分析

農民是農業(yè)保險的受益者，但從農業(yè)保險實踐情況來看，農民參與農業(yè)保險的熱情并不高。此外，雖然農民購買了農業(yè)保險，但對農業(yè)保險的關注度不夠，農戶對農業(yè)保險的保障內容、保險條款等知之甚少，農民對農業(yè)保險的低賠付率并沒有充分的認識。另外，為了降低交易成本，政府與保險公司成為農業(yè)保險經營過程的主導，農民參與度低。由于種植結構和種植規(guī)模影響農戶的保險行為特征，我們將分別從這兩個方面對農戶的行為特征進行分析。

1.不同種植規(guī)模農戶的保險行為特征分析

按照種植面積(生產規(guī)模)，可將農戶分為三類:面積小于5畝為小戶，面積5－10畝為一般戶，面積10－50畝及以上為大戶［1］。小戶與一般戶都屬于小規(guī)模農戶，而大戶則屬于大規(guī)模農戶，這兩大類農戶由于其行為特征不同，他們對農業(yè)保險的需求度也不同。

對于種植大戶來說，他們的收入絕大多數(shù)來自于農業(yè)收入。例如，王婷等人(2006)對江西貴溪、都昌、寧都部分農戶的調查研究中發(fā)現(xiàn)，農業(yè)大戶人均農業(yè)收入占其總收入的比例為72.41%，而人均非農收入占17.59%。因此，對于能夠轉移農業(yè)自然風險的農業(yè)保險來說，農業(yè)大戶最容易也最愿意接受。隨著政府財政補貼力度的不斷加大、政策環(huán)境的不斷完善，種植大戶參與農業(yè)保險的積極性越來越高。

我國有將近2.3億戶高度分散的小規(guī)模農戶，占據(jù)了農戶總數(shù)的98%，小規(guī)模、高度分散的經營特點直接決定了農戶較為低下的風險轉移能力。因此，對于小規(guī)模農戶而言，更加需要一種能夠轉移風險，分攤經濟損失的保險機制，以增強抵御風險和增加收益的能力［2］。然而，在實踐中，小型農戶參加農業(yè)保險的積極性并不高。究其原因，他們的收入除了農業(yè)收入外還包括其他非農業(yè)收入，如果農業(yè)的預期收益少于其他收益，農戶就會選擇其他收入途徑，有些農戶甚至將農地無償轉讓給他人，從而使農業(yè)生產收入在農戶總收入中的比重進一步減小，繼而對農業(yè)保險失去參保的興趣。

據(jù)張文武(2010)等人統(tǒng)計，在當前農業(yè)保險補償水平不超過當?shù)厍皫啄昶骄a量的70%的情況下，一些農戶沒有參保的熱情，對于那些不大的風險，更多的農戶愿意自留方式。另外，受年齡、教育水平、社會閱歷等因素的影響，小規(guī)模農戶還未形成強烈的風險意識，無法科學有效地評估保險成本和期望收益，沒有意識到農業(yè)保險有效抵御風險和穩(wěn)定收益的功能，間接導致小規(guī)模農戶在參保行為上的“羊群心理”，形成趨同的參保行為。

2.不同種植結構農戶的保險行為特征分析

隨著農業(yè)現(xiàn)代化進程及商品經濟的發(fā)展，種植業(yè)的糧食作物、經濟作物及飼料作物三元結構逐步確立并趨勢于完善。相應的社會化、專業(yè)化程度不斷提高，傳統(tǒng)農業(yè)是典型的“小而全”生產結構。由于飼料作物生產還未獨立出來，本文只對糧食作物和經濟作物分析研究。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2010)》統(tǒng)計，糧食作物、經濟作物及其他農作物的總播種面積分別占農作物總播種面積的 68.38%、31.61%、1%，這說明我國農作物種植結構是以糧食作物為主，經濟作物為輔，其他農作物作為補充的格局。對于經營不同農作物的農戶來說，由于其農作物的抗風險能力及所帶來的經濟收益不同，導致不同農作物農戶的不同行為特征，進而引起對農業(yè)保險的態(tài)度也不同。因此，分析不同種植結構農戶的保險行為特征對于發(fā)展我國農業(yè)保險具有重要的意義。

經濟作物同糧食作物相比，其商品性往往大于自給性，對于種植經濟作物的農戶來說，其家庭收入高度依賴經濟作物。此外，雖然經濟作物的經濟效益要比糧食作物明顯，但其經營成本也高，如果遇到農業(yè)風險，加之農業(yè)風險的多發(fā)性和廣泛性特點，導致因災致貧的可能性比較大。因此，種植經濟作物的農戶較之種植糧食作物的農戶購買農業(yè)保險的傾向性更大，積極性更高。對于這些農戶來說，農業(yè)保險的保費并不構成他們參保的障礙，只要保險公司如實履行自己的權利義務，當農業(yè)風險發(fā)生時合理厘定、及時賠付，他們參與農業(yè)保險的積極性會很高。

對于糧食作物生產的農戶來說，其參保的積極性并不是很高。根據(jù)中國農村統(tǒng)計年鑒(2010)的數(shù)據(jù)，我國稻谷、小麥、玉米三種糧食的平均產量為423.50千克畝，產值合計899.84元，其中總成本為672.68元，凈利潤只有227.16元。從單種糧食種植來看，小麥的產值合計為750.80元畝，凈利潤為132.17 元畝，玉米產值合計872.28元畝，凈利潤只有239.69元畝。如此低的凈收益以及農村居民的主要收入并不來自糧食作物，致使糧食種植戶對農業(yè)保險沒有熱情，參保的積極性不高。

(二)農業(yè)保險經營主體行為特征分析

作為農業(yè)保險業(yè)務的重要參與主體，保險公司經營管理的好壞直接關系到農業(yè)保險能否健康和可持續(xù)發(fā)展。目前，我國共有22家保險公司經營農業(yè)保險，這些保險公司從總體上可分為兩大類，一類是專業(yè)性農險公司，一類是綜合性財險公司。其中，專業(yè)性農險公司是以安信、安華、國元公司和黑龍江陽光相互保險公司為代表，而綜合性財險公司主要有中國人民財產保險股份有限公司和中華聯(lián)合財產保險股份有限公司經營農險業(yè)務。

1.專業(yè)性農險公司行為特征分析

專業(yè)性農險公司是在國家重視“三農”發(fā)展，提出健全農業(yè)風險保障體系，探索建立政策性農業(yè)保險制度的大背景下，由中國保監(jiān)會批準成立的。自2004年起，我國在上海、四川、吉林等9個省市開始農業(yè)保險的新試點，并相繼批準成立了上海安信農業(yè)保險股份有限公司、安華農業(yè)保險股份有限公司、法國安盟保險公司成都分公司、黑龍江陽光農業(yè)相互保險公司。我們將從經營目的、業(yè)務結構、經營效果三個方面探析專業(yè)性農險公司的行為特征。

(1)專業(yè)性農險公司的經營目的

作為商業(yè)化運作的專業(yè)性農險公司，其經營目的是獲得最大化的利潤，但農險公司卻很難盈利，如遇到大災之年，巨大的事故賠付甚至造成保險公司難以正常運營。專業(yè)性農險公司經營農業(yè)保險看重的是長期利益。一方面，保險公司希望通過經營農業(yè)保險獲得“溢出”效應，借助農業(yè)保險試點的推廣，逐步擴大其在農村地區(qū)的影響力，并由此推動諸如車險、人身險等商業(yè)性險種市場。另一方面，保險公司以農業(yè)保險試點為契機，增強地方政府對保險公司的了解和認可，樹立良好社會形象，加強與政府部門的溝通與交流。2007年以來，在政府財政大比例補貼下，農業(yè)保費有了大幅度的提升，保險公司實現(xiàn)年度盈利的情況已不再少見。

(2)專業(yè)性農險公司的業(yè)務結構

專業(yè)性農險公司秉承商業(yè)化運作、綜合性經營的發(fā)展模式，按照保監(jiān)會“先農險、后商險，先局部、后放大”的原則，積極開展農業(yè)保險業(yè)務。專業(yè)農險公司以服務“三農”為重點，實行農業(yè)保險業(yè)務和財產保險業(yè)務并存發(fā)展的模式，其經營范圍不僅包括農業(yè)保險，還涉及意外傷害險、貨物運輸險、機動車輛險、財產保險、責任保險等。不過，中國保險會要求專業(yè)性農業(yè)保險公司的農險業(yè)務比例不低于公司總業(yè)務的60%。

(3)專業(yè)性農險公司的經營效果

我國專業(yè)性農險公司以安信、安華、國元、陽光相互公司為代表，隨著農業(yè)保險的深入開展，這四家農險公司的保費收入迅速攀升。2011年，四家農險公司的保費總收入約41.4億元。此外，在政府對農業(yè)保費實施高比例財政補貼及地方政府的行政推動下，專業(yè)農險公司的運行成本不斷降低、保費收入迅速攀升，盈利空間越來越大。另外，大數(shù)法則也使得農險賠付率有所降低。2007、2008年的農業(yè)賠付率更是與同期財險賠付率(51.2%、60.7%)基本持平，這改變了歷史上農險賠付率長期高于財險賠付率的局面。表1為四家專業(yè)性農險公司2008－2011年保費收入、支出及賠付率情況。

表1 四家專業(yè)性農險公司經營情況 (單位:百萬元)

從表1可以看出，四家專業(yè)性保險公司的保費收入都在大幅度的上升，增幅最大的是陽光農業(yè)保險公司，由2008年的3.21億元上升至2011年的12.78億元，增加了3.98倍。從賠付率來看，總體上呈下降趨勢。表現(xiàn)最平穩(wěn)的是安信農業(yè)保險公司，2008－2011年，賠付率分別為 81.96%、66.88%、62.06%、51.11%。從表1可以看得出，在諸多有利因素促使下，農業(yè)保險業(yè)務改變了以前“大干大賠、小干小賠、不干不賠”的局面，甚至出現(xiàn)了年度盈利。

2.綜合性財險公司行為特征分析

(1)綜合性財險公司的經營目的

綜合性財險公司與專業(yè)性農險公司同為商業(yè)保險公司，其經營農業(yè)保險的根本目的都是為了獲得利潤。與專業(yè)性保險公司不同的是，中國人民財產保險股份有限公司作為目前國內最大的非壽險公司，其農業(yè)保險的市場份額正在降低，例如2009年中國人保財險公司的農業(yè)保費收入占全國農業(yè)保費收入比例為55%，2011年下降為51.9%。中華聯(lián)合財產保險股份有限公司的市場份額也在逐步下降，其下降份額幅度更為顯著。例如2009年中華聯(lián)合的農業(yè)保費收入占全國農業(yè)保費收入比例為20.67%，2011年下降為14.20%。農業(yè)保險作為國家惠農政策的重要組成部分，在推行實施過程中會遇到很多難題，需要中國人民財產保險股份有限公司和中華聯(lián)合財產保險股份有限公司的積極參與，使這一惠農政策健康運行下去。

(2)綜合性財險公司的業(yè)務結構

在經營農業(yè)保險方面，綜合性財險公司與專業(yè)性農險公司的業(yè)務結構有很大的不同。專業(yè)性農險公司雖涉及到意外傷害險、貨物運輸險、機動車輛險、財產保險、責任保險等，但主要業(yè)務還是農業(yè)保險，在保險保費收入中，農業(yè)保費占據(jù)很大的比例。而綜合性財險公司的農業(yè)保險業(yè)務只占很少的一部分，基本上是作為補充險種出現(xiàn)的。例如，2011年中國人保財險農業(yè)保費收入占其保費總收入的4.59%，中華聯(lián)合農業(yè)保費收入占其保費總收入的9.98%，二者均不超過10%。

(3)綜合性財險公司的經營效果

據(jù)《中國保險年鑒》統(tǒng)計，中國人民財產保險股份有限公司的農業(yè)保費收入由2007年的2.21億元增長到2011年的70.58億元，增長了三十多倍。農業(yè)保險保費占總保費比重由2007年的0.31%上升到2011年的4.59%，這說明農業(yè)保險業(yè)務有了實質性的擴展。2007－2011年人保財險的農業(yè)保險賠付率分別為73.72%、32.54%、52.97%、76.40%、74.81%，雖然總體上沒有太大的變化趨勢，但已打破農業(yè)保險過百的高賠付率。據(jù)《中國保險年鑒》統(tǒng)計，2011年中華聯(lián)合保費總收入193.36億元，較2009年上漲了1.83億元;但農業(yè)保費收入為19.31億元，較2009年下降了3.10億元，表明其經營農業(yè)保險的環(huán)境趨于不利。

(三)農業(yè)保險中的政府行為特征分析

1.國家、省級政府行為特征分析

農業(yè)保險的“準公共物品”屬性決定了其實施必須借助國家和省兩級政府的參與。政府推動農業(yè)保險的目的在于建立農業(yè)風險防范機制，增強農業(yè)抗風險能力，穩(wěn)定和鞏固農業(yè)基礎地位，確保農村經濟持續(xù)發(fā)展。國家和省兩級政府推動實施農業(yè)保險業(yè)務主要體現(xiàn)在以下三個方面:

一是從財政上支持農業(yè)保險的發(fā)展。政府主要從提供保費補貼和管理費補貼兩個方面扶持農業(yè)保險的發(fā)展。自2004年實施政策性農業(yè)保險以來，政府對農業(yè)保險的保費補貼力度不斷加大，主要體現(xiàn)在加大補貼比例、增加保費補貼品種、擴大保費補貼區(qū)域等。例如2008年保險公司全部農業(yè)保險原保費收入110.7億元，其中來自中央財政農業(yè)保費補貼60.5億元，也就是說，農業(yè)保險原保費收入的54.7%來自于中央財政的補貼。如今中央財政補貼加上省市縣補貼，合計財政補貼保費比例在80%，農戶自行承擔20%左右。國家和省財政的管理費用補貼在10%左右。本文認為政府財政補貼保費力度應以啟動政策性農業(yè)保險市場并維持市場平衡為宜，補貼比例過低或過高都會影響保險市場的健康運行。

二是從行政上推動農業(yè)保險的發(fā)展。農業(yè)保險制度的運行不僅需要政府在財政上給予補貼，也需要在行政上予以推動。例如，中央和省級財政的保費補貼能否落實到位，縣鄉(xiāng)政府、保險公司是否按照有關規(guī)定履行自己的職責等都需要政府行政上的干預。不僅要對農業(yè)保險政策的執(zhí)行情況和管理全過程進行監(jiān)督檢查，而且還要對農業(yè)保險基金使用、管理、運營情況進行監(jiān)督。中央和省級政府應加強對農業(yè)保險機構的領導，督促農業(yè)保險機構履行好職責、發(fā)揮好作用。

三是從法律上保障農業(yè)保險的發(fā)展。在財政補貼和行政推動下，農業(yè)保險事業(yè)雖然有了重大進展，但原有的一些問題并沒有根本解決。例如，農業(yè)保險市場的經營環(huán)境不夠完善，缺乏分散巨災風險的有效機制，農業(yè)保險的經營方式、保障范圍、保障程度、政府的作用、稅收規(guī)定、資金運用、財政補貼方式等方面，應以法律的形式進行明確規(guī)定，為發(fā)展農業(yè)保險提供完備的法律、制度保證。

2.縣、鄉(xiāng)政府行為特征分析

農險業(yè)務的開展離不開地方政府的協(xié)助(宣傳、展業(yè)、定損、理賠等)，但事實上，由于農險保費需要地方政府按比例配套和農業(yè)保險的高運行成本，地方政府參與農業(yè)保險的積極性并不高，只是迫于上級政府的行政性壓力，縣鄉(xiāng)政府不得不涉入農業(yè)保險工作。隨著農業(yè)保險業(yè)務規(guī)模的擴大，行政直接推動農業(yè)保險的負面效應不斷凸顯。

(1)一是地方財政補貼農險保費面臨困難。我國地方經濟實力差距大，有的地方經濟總量小，地方政府財政吃緊，地方財政補貼農險保費難以真正落實，甚至會出現(xiàn)套取國家財政補貼資金的情況。

(2)二是不少地方直接依靠行政力量來開展農業(yè)保險業(yè)務。一些地方非常重視農業(yè)保險，并將其列為政府的“民生工程”，甚至將農業(yè)保險承保面作為考核地、市、縣、鄉(xiāng)各級政府的重要手段。依靠行政推動開展農險業(yè)務其實是一把“雙刃劍”，雖然有助于農業(yè)保險業(yè)務的快速拓展，但也使得保險公司的經營面臨政府不當干預的風險。

(3)三是有的地方政府和有關部門直接干預保險機構的經營管理。有的地方政府不允許農業(yè)保險保費上劃到上一級公司或總公司;有些地方政府制定了相應的費用政策和考核辦法對保險企業(yè)進行考核，保險企業(yè)的自主經營權不完整;在巨災風險準備金提取政策上，不同地區(qū)的地方政府出現(xiàn)了不同理解，并提出不同的提取政策要求保險機構執(zhí)行，打亂了保險企業(yè)既有的財務核算體系。甚至還出現(xiàn)了地方政府禁止保險企業(yè)對農業(yè)保險進行分保和其他正常分散風險手段的行為。

(4)四是地方政府在建立農業(yè)再保險機制方面作用有限。除了少數(shù)經濟發(fā)達、財力雄厚的省市之外，絕大多數(shù)試點省市都沒有有效措施建立農業(yè)再保險機制，各地保險經辦機構只能分頭與國內外再保險企業(yè)談判。由于不能形成合力以及風險比較集中，各省保險機構處于不利的談判地位，導致開展農險再保險業(yè)務非常困難，保險公司不得不承受明顯偏高的再保險費率和苛刻的分保條件，或者干脆不購買再保險，期盼“老天爺幫忙”。

三、推動農業(yè)保險發(fā)展的對策建議

(一)基于農戶行為特征分析的對策建議

(1)建立農民專業(yè)合作社，以解決分散種植給保險公司帶來的經營管理難題。高度分散的小規(guī)模農戶占據(jù)著我國農戶總數(shù)的98%，是我國農業(yè)保險的主要需求者，但高度分散的經營方式給保險公司的經營管理帶來了很大的難題。為此，建立農民專業(yè)合作社，統(tǒng)一組織投保，以降低保險公司經營農業(yè)保險的展業(yè)、理賠成本。

(2)針對小規(guī)模農戶加大農業(yè)保險的宣傳力度，使政策性農業(yè)保險知識深入人心。由于小規(guī)模農戶受年齡、教育水平、社會閱歷等因素的影響還未形成強烈的風險意識，沒有意識到農業(yè)保險有效抵御風險和帶來長期收益的功能。農業(yè)保險管理機構應通過加強宣傳，讓更多的農戶認識到政策性農業(yè)保險是國家的重要支農惠農政策，同時也是分散農業(yè)風險、保障農民收入的有效措施，不斷增強廣大農戶參與保險和擴大消費的主動性和自覺性。

(3)政府可通過“以惠促保”手段干預農業(yè)保險市場，提高農戶的參保積極性。種植業(yè)主要承保品種是糧食作物，而糧食作物種植農戶的參保積極性并不是很高，可以參照在部分地區(qū)已經試行的“以惠促保”措施提高農戶的參保積極性。如寧波鄞州區(qū)規(guī)定，“參保農戶憑保單可優(yōu)先享受農業(yè)信用貸款，小額擔保;優(yōu)先提供優(yōu)質種子種苗、栽培、飼養(yǎng)新技術等農技服務;凡屬于政策性農業(yè)保險范圍但沒有參保的農戶，一旦遇到自然災害、病疫等影響農業(yè)生產，不能享受政府的救災補助。

(二)基于保險公司行為特征分析的對策建議

(1)減少政府部門不合理的干預，為農業(yè)保險公司的規(guī)范經營創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。當前最重要的是要明晰政府與公司的行為邊界，明確界定農業(yè)保險管理機構的職責或職能以及商業(yè)保險公司在農業(yè)保險中的角色，這是農業(yè)保險公司規(guī)范和可持續(xù)經營的條件之一。

(2)支持專業(yè)農險公司發(fā)展，增加農業(yè)保險有效供給。從試點情況看，農業(yè)保險的產品種類供給偏少，難以滿足農民的需求。相對于綜合性財險公司而言，專業(yè)農險公司在服務的專業(yè)化和創(chuàng)新性方面更有優(yōu)勢，而互助保險模式對于防范逆向選擇和道德風險方面更為有效，建議監(jiān)管部門在提高準入門檻和監(jiān)管要求的條件下，允許有條件的省份新設專業(yè)農險公司，支持現(xiàn)有經營狀況較好的專業(yè)農險公司跨省設立分支機構，開展業(yè)務。

(3)對財政資金吃緊的農業(yè)大省加大財政支持和監(jiān)管力度，以防止政府的不正當作為導致農業(yè)保險公司的不規(guī)范經營。農業(yè)大省是我國開展農險業(yè)務的重要客戶，有的農業(yè)大省一方面財政資金特別緊缺，另一方面又特別需要農業(yè)保險為農戶轉移農業(yè)風險，保障農戶農業(yè)收入的穩(wěn)定性。為此，中央和省政府可以不同程度的加大財政補貼力度及行政監(jiān)管力度，為保險公司的正常運營掃清障礙。

(三)基于政府行為特征分析的對策建議

(1)改善政策環(huán)境，為農業(yè)保險公司的正常運營提供保障。在各級政府的積極推動下，農業(yè)保險工作已經在全國大范圍鋪開，然而在運營和管理過程中出現(xiàn)了很多的違規(guī)現(xiàn)象，使農業(yè)保險公司運營不規(guī)范。建議在總結經驗的基礎上，盡快落實和細化《農業(yè)保險條例》及《政策性農業(yè)保險實施細則》，用于規(guī)范、指導和推廣制度化的農業(yè)保險體系。

(2)進一步改進中央財政補貼辦法，實施差異化補貼政策。對農業(yè)大省、農業(yè)大縣、財政吃緊的地區(qū)要加大政策支持力度。由于各地區(qū)經濟發(fā)展狀況不同，種植、養(yǎng)殖結構不同以及災害發(fā)生情況不同，發(fā)展農業(yè)保險需要因地制宜，實施不同的財政政策。

(3)建立農業(yè)巨災風險準備機制，盡快解決農業(yè)保險的再保險問題。發(fā)展國內再保險市場，包括讓中再公司更多地承擔農險的再保險功能，或者成立農業(yè)再保險公司;通過再保險費率補貼等政策，支持承保公司積極向再保險企業(yè)分保;建立起中央政府、地方政府、保險企業(yè)共同參與的巨災風險準備機制。從國際成功經驗看，設立巨災風險基金是一個較好的辦法。

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