我國農村最低生活保障投入產出效率研究

□趙 寧

農村最低生活保障制度，是政府對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困家庭進行補助的制度，是一項面向全體農村貧困人口的社會救助制度。建立農村最低生活保障制度是調節收入分配、保障社會公平的必要措施，是維護社會穩定、實現社會和諧的重要保證，也是促進農村經濟又快又好發展的重要手段，具有巨大的社會和經濟影響。［1］客觀認識和科學評價這一制度的運行績效具有重要的理論意義和現實意義。基于此，本文試圖通過數據包絡分析方法，對我國各地區農村居民最低生活保障支出效率進行分析評價。

一、農村最低生活保障制度的發展以及效率評價綜述

1994年第十次全國民政工作會議確定了“在農村初步建立起與經濟水平相適應的層次不同、標準有別的社會保障制度”。此后農村最低生活保障不斷發展，2007年9月底，全國31個省(自知區、直轄市)，2777個涉農縣(市、區)已全部實施了農村最低生活保障制度。近幾年來，國家不斷加大農村最低生活保障支出，切實保障農村貧困群體的基本生活。

目前我國大多數有關最低生活保障制度的研究集中于理論性分析，實證分析主要是關于最低生活保障標準以及影響因素的分析。并且大部分集中于城市居民最低生活保障的分析，有關農村最低生活保障效率評價研究的文獻不多。何暉、鄧大松(2010)運用ATP方法對我國31個省區農村最低生活保障制度運行績效進行了評價。構建了制度內在指標、制度社會性指標、制度財務指標3個一級指標、6個二級指標以及17個三級指標，通過專家設定權重進行了績效分析。通過分析發現各省農村低保制度取得一定效果，各省之間差異較為明顯，并且運行績效與經濟發展程度沒有必然的聯系。［2］ATP分析方法涉及面廣但是需要人為設定權重，容易出現偏差，因此本文運用數據包絡分析方法(DEA)對我國農村最低生活保障制度運行效率進行評價。

二、DEA模型介紹

數據包絡分析(data envelopment analysis)簡稱DEA，是數學、運籌學、數理經濟學和管理科學的一個新的交叉領域。它是由A.Charnes和W.W.Cooper等人于1978年開始創建的，并被命名為DEA。DEA是用數學規劃模型進行評價具有多個輸入、特別是多個輸出的“部門”或“單位”間的相對有效性。［3］在 DEA的兩種模型C2R模型和BC2模型中，C2R模型假設規模報酬固定不變，BC2模型假設規模報酬可變。綜合考慮，采用BC2模型來分析我國農村居民最低生活保障支出效率。

1984 年 Banker，Charnes和 Cooper給出了BC2模型:

線性規劃(PBC2)

和對偶規劃(DBC2)

相應的生產可能性集為:

數據包絡分析方法是根據一組關于輸入－輸出的觀察值來估計有效生產前沿面的，與其他一些方法相比，DEA方法處理多輸入，特別是多輸出的問題的能力是具有絕對優勢的。我國各省市自治區保障情況各異，直接對某一指標進行比較較為片面，采用DEA方法可以從多個投入多個產出角度進行效率評價，同時不需要主觀上確定各變量的權重，適用于不同類型不同單位變量的分析。因此，用DEA方法對我國農村居民最低生活保障支出進行分析具有一定的可行性及優勢。

三、農村居民最低生活保障支出效率實證分析

(一)評價指標選取與數據來源

選取農村最低生活保障支出以及支出占財政支出比重為投入指標，衡量農村最低生活保障的財政投入水平。同時，由于農村最低生活保障支出金額的大小受農村人口的影響較大，為更好地顯示農村人口的差異，選取各省份農村人口數占全國農村人口數的比重為一項投入指標。［4］選取農村最低生活保障覆蓋的絕對水平和相對水平為產出指標，絕對覆蓋水平就是覆蓋的具體人數，而相對覆蓋水平即是相對覆蓋范圍，也是覆蓋比例，用最低生活保障人數占農村人口的比例來表示。

樣本數據來源于《中國民政統計年鑒2010》以及《中國統計年鑒2010》。為比較各省之間農村最低生活保障資金支出效率的差異，將全部樣本省份劃分為東、中、西部(指我國大陸三大經濟地帶，而非地理上的劃分)。東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省市;中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西12省區市。

(二)實證結果及分析

采用DEAP2.1軟件，實證結果如表1所示。

表1 各省區DEA評價結果

1.純技術效率分析

純技術效率是評估農村最低生活保障支出資金投入的利用效率是否有利于擴大最低生活保障的人數比例。當以最小的低保投入能夠獲得盡可能多的產出時，最低生活保障支出是技術有效的;如果投入不變時產出仍有提高的空間，或者能夠通過更少的低保投入獲得同樣水平的產出，則存在技術效率損失。在DEA分析結果中表現為:效率為“1”表示“有效”，即這種利用是合理的;效率低于“1”則表示“無效”，仍有改進的空間。

從表1中DEA效率分析結果來看，東部地區上海、浙江、廣東達到純技術效率最優，不存在投入過多或者產出不足的情況。遼寧省最差，純技術效率得分僅為0.511;中部地區沒有省份投入產出達到最佳，表現最好的為河南0.964，最差為黑龍江省0.399。西部地區，四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海6個省區純技術效率值達到最優有效值1，投入產出達到最佳，而重慶最差為0.559。

從三大劃分區域整體來看，純技術效率最高的為西部地區，分值為0.864，其次為東部地區，再次為中部地區，純技術效率分值分別為0.748與0.542。我們可以發現這個結果與各區域的經濟發展程度沒有必然的聯系。三大區域中經濟水平最差的西部地區純技術效率最高，達到最優有效值的省份也最多。西部地區因為受到扶持西部發展、改善民生的政策影響，國家對其專項財政資金支持較大，各項公共服務的投入較多，效率值因此也最高。中部地區經濟發展水平次于東部地區，財政投入力度不足，同時中部地區貧困人口較多，需要得到最低生活保障的農村人口相對于其它兩個區域也較多，因此純技術效率最差。

2.規模效率分析

當農村居民最低生活保障支出變化時，如果產出增加的比例大于其支出增加的比例，那么該地區的最低生活保障支出處于規模報酬遞增階段，反之則處于規模報酬遞減階段。只有最低生活保障支出與產出同比例增長時，才是規模有效的。在DEA分析結果中，效率為“1”，表示“有效”，即該地區的規模效率達到最優;效率低于“1”，則表示“無效”，即該地區的農村最低生活保障支出存有規模效率損失。

從表1中2009年我國農村居民最低生活保障支出的規模效率結果來看:東部地區只有廣東省規模效率值為1，表示其規模效率達到最有效狀態，天津市分值最低為0.293。中部地區沒有省份達到最優，規模效率最高為湖南0.991，最低為河南0.832。西部地區中貴州和甘肅兩省處于規模最有效狀態，其他省份處于規模非有效狀態，最低為青海省0.866。

在三大區域中，西部地區的規模效率最高，平均效率得分為0.966，其次為中部地區0.940，最后為東部地區，分值為0.745。西部地區一些省份人口較少，同時受到國家政策扶持，各項投入較大，使其規模效率較高。中部地區多為人口大省，農業比較發達，因此政府對于農村人口的救助投入較多，因此規模效率值高于東部地區。東部地區經濟發達，同時貧富差距較大，其他各項財政支出數額較多，因此可能導致農村財政最低生活保障支出比例較小，使其規模效率值偏低。

通過表中規模效益狀況結果，可以看出山東、河南、四川、云南和青海五個省份的規模效益是遞減的，廣東、貴州、西藏和甘肅四個省份的規模效益不變，其他省份的規模收益遞增。這說明北京、山西、內蒙古等大部分省市區應該加大農村居民最低生活保障投入力度，來提高支出效率，擴大農村低保覆蓋范圍;山東、河南等五個省份的農村低保支出已經出現邊際遞減趨勢，財政資金利用效率不高，應該加強管理，制定科學合理有效的資金運行模式，以提高資金的利用效率。

3.綜合效率(技術效率)分析

綜合效率是純技術效率與規模效率值的乘積，一個省市的綜合效率要同時考慮到純技術效率與規模效率。從DEA分析結果來看，東部地區廣東省以及西部地區貴州、西藏、甘肅省一共四個省區農村最低生活保障支出是有效的，綜合效率值為1，技術效率與規模效率同時達到最佳狀態，其他省份則處于低效率狀態，其中天津、北京綜合效率值最低，農村最低生活保障投入產出存在著很大的問題，需要盡快采取相應措施改善。上海、浙江、四川、云南和青海五省雖然純技術效率達到最優，但是規模效率并沒有達到最優狀態，因此綜合效率處于低效率狀態。

四、研究結論與啟示

本文運用DEA分析方法，對我國31個省市區農村居民最低生活保障支出效率進行評價，并將其劃分為三大區域進行比較分析，通過分析發現:

1.2009年我國共有4個省份農村居民最低生活保障支出是有效率的，其中包括東部地區的廣東省以及西部地區的貴州、西藏和甘肅，中部地區沒有省份達到支出效率最優。從劃分的三大區域來看，西部地區的綜合效率最高，東部地區其次，中部地區最低，分值分別為0.835，0.547 以及0.503。

2.農村最低生活保障支出效率的高低與經濟發展水平與財政支出水平之間的相關關系并不是很明顯。從三大區域來看，西部地區經濟發展水平落后于其他兩個區域但各效率得分最高。從各省份來看，北京、天津、浙江等省份經濟發展水平與財政支出水平處于全國前列但是農村最低生活保障支出效率是非有效的。這說明不能僅僅從經濟發展水平與財政最低生活保障支出的絕對數額值來判斷一個地區最低生活保障水平的高低，經濟發展水平高財政支出數額高并不代表最低生活保障支出是有效率的。

3.絕大部分省區的農村最低生活保障投入規模并不能滿足實際需求。僅僅廣東、貴州、西藏和甘肅四個省份的規模效益有效。北京、山西、內蒙古等大部分省市區應該加大農村居民最低生活保障投入力度，來提高支出效率，擴大農村低保覆蓋范圍;而山東、河南等五個省份的農村低保財政支出資金利用效率不高，應該加強管理，制定科學合理有效的資金運行模式，以提高資金的利用效率。

根據以上分析，我國農村居民最低生活保障績效水平需要進一步提高，可以從以下幾個方面提高投入產出效率:

(1)增加財政對農村最低生活保障的投入力度。通過以上分析，大多數地區處于規模效益遞增狀態，增加投入能夠顯著提高最低生活保障效率。目前財政對低保支出的增長速度落后于低保需求的增長速度，財政低保支出無法滿足當地農村貧困群體的需求，因此，需要繼續增加財政對于最低生活保障的投入力度。

(2)不斷提高最低生活保障資金的利用效率。通過上文分析可以看出，很多地區的低保投入總量不少，但是并不能擴大低保覆蓋范圍。不排除是因為低保資金利用不當，造成資金的閑置與浪費。應該加強管理，制定科學合理有效的資金運行模式，以提高資金的利用效率。

(3)科學制定合理的、動態的最低生活保障線。我國不同省區的經濟發展水平是不同的，許多地方的低保線缺乏必要的論證和科學的測算，僅僅簡單的依照全國平均低保水平標準或者扶貧標準來制定低保標準，是很難能夠反映居民真實的基本生活需求的;或者沒能根據各地區經濟發展水平、財政的承受能力以及各項生活必需品價格的變化和各地人民生活水平的改變而及時的調整該地區的低保標準，這些都會影響低保制度的實施效果以及對困難群體基本生活的保障力度，不利于最低生活保障支出效率的提高。因此，必須制定科學合理動態的最低生活保障線，實現社會公平穩定。

(4)對于經濟欠發達地區以及農村最低生活保障壓力較大的地區，僅靠省內地方財政投入難以滿足農村低保需求，需要國家予以扶持，設立專項救助資金，調節財政資金投入，切實提高農村最低生活保障效率。

［1］李學舉.民政30年［M］.北京:中國社會出版社，2008，(10):71.

［2］何暉，鄧大松.中國農村最低生活保障制度運行績效評價——基于中國31個省區的AHP法研究［J］.江西社會科學.2010，(11).

［3］魏權齡.數據包絡分析［M］.北京:科學出版社，2004.

［4］仇曉潔，溫振華.中國農村社會保障財政支出效率分析［J］.經濟問題.2012，(3).