新疆生產建設兵團農墾團場的社會成本分析

韋統義　禹思恬　張靜　梁軍疆

摘要:新疆生產建設兵團是黨政軍企合一的二元組織,是新中國在特定的歷史條件下和特定的地區為實現特定職能而進行的組織制度創新。研究以結構功能主義為分析視角,分析了兵團農墾團場的組織屬性與組織功能、組織結構以及由功能結構變化引起的社會成本、表現形式以及對兵團農墾團場產生的負面影響,認為財稅體制改車、農墾團場組織功能變革與農墾團場組織結構變革的不同步,導致了農墾團場事權與財權的不匹配從而形成了農墾團場的社會成本。社會成本究其本質是政府職能缺位和公共財政缺位的外部化成本內部化給了農墾團場。沉重的社會成本嚴重地削弱了農墾團場的積累能力和擴大再生產能力,影響了農墾團場的可持續發展,消解這一困厄的根本舉措在于兵團農墾團場組織結構的改革,構建政府組織和公共財政以制度化的方式化解社會成本。

關鍵詞:兵團;二元組織;社會負擔;社會成本

中圖分類號:F324.6 文獻標識碼:A 文章編號:1009-9107(2012)03-0064-05

引論

結構功能主義是美國社會學家T,帕森斯在20世紀40年代提出的,其后為形成結構功能主義的系統性理論做出了重大貢獻,并成為結構功能分析學派的領袖人物。他的學生默頓發展了結構功能方法,認為系統功能有正負之分,對群體的整合與內聚有貢獻的是正功能,而推助群體破裂的則是負功能,社會系統中并非所有組成部分都發揮著正功能,當社會結構中的某一單位阻止了整個社會或其組成部分的需求滿足時,它則是反功能的。1960年美國政治學家G.A.阿爾蒙德在《發展中地區的政治》一書中首次將這種研究方法運用于政治學。此后,經過他和F,W,雷格斯、D,阿普特、W.米歇爾等政治學家的努力,結構一功能主義于1960年代中期開始成為西方政治學中風靡一時的分析方法之一。盡管他們的研究各有側重但政治結構和功能關系的基本內容主要體現為:(1)政治功能可以變化,政治結構總是存在;(2)同一種結構可以履行不同的功能;(3)特定的功能需要特定的組織結構;(4)政治組織的結構與功能應當協調適應。筆者認為結構功能主義的特定分框架對于解釋當前我國一些承擔特定社會職能的組織轉型具有重要的價值和意義,新疆生產建設兵團就是這種在特定地區承擔特定功能的特殊組織。

新疆生產建設兵團(以下簡稱兵團)是新中國成立后借鑒我國古代西域屯田的歷史經驗,在特定的歷史條件下和特定的地區為實現特定職能而進行的組織制度創新,基本職責是屯墾戍邊(具有國家安全屬性的公共產品)。為實現這一特殊職能兵團采用了黨政軍企合一、工農兵學商聯合的組織形式,形成了兵團、師、農墾團場和連的四級組織序列和上政下企的組織結構。其中兵團和師級組織是兵團的指揮決策和管理機構,具有政府的部分特性;農墾團場和連是兵團屯墾戍邊的基本載體和微觀基礎,是兵團的基本生產經營單位。按鄒家華同志的說法新疆生產建設兵團是處在特殊歷史條件下的特殊集團,既不是簡單的經濟實體,也不是正規的軍隊,兼有兩者的屬性,擔負著屯墾戍邊、保衛邊疆、增強民族團結的歷史重任。這是鞏固邊疆的需要,維護民族團結的需要,也是國家大局的需要。隨著國家市場化改革的深入,兵團農墾團場屯墾戍邊的職能從單純地強化屯墾戍邊進一步拓寬為屯墾戍邊與經濟戍邊、文化戍邊并重。功能結構的深化和國家財政體制分灶吃飯的改革在強化兵團農墾團場財務約束的同時,又使農墾團場以往承擔的大量社會成本和非生產性支出顯性化和內部化,形成了農墾團場沉重的財務壓力,嚴重地影響了兵團農墾團場的可持續發展。當前,兵團農墾團場在發展中出現的困難是由其功能結構和體制環境的變化引起的,這迫切需要農墾團場進行組織結構的改革以適應這一變化,實現其可持續發展,以履行其屯墾戍邊的功能。

一、新疆生產建設兵團的組織屬性

與社會成本產生的原因

新疆生產建設兵團是為實現屯墾戍邊職能而進行的組織制度創新,沿襲了其前身新疆軍區生產部隊的組織形式,保留了兵、師、團、連的組織序列。農墾團場作為基本生產單位,形成了黨政軍企合一、工農兵學商聯合,集政治、經濟、軍事、社會為一體的組織系統。在當時的歷史條件下,這種組織結構有利于利用軍事組織機制集中生產快速積累,同時又能迅速動員解決突發的邊界和區內安全問題。然而黨政軍企合一意味著農墾團場作為企業,要承擔轄區內必需的經濟功能、政治功能、文化功能、社會功能等,亦即政府的基本職能,滿足轄區內基礎設施、公共產品和公共服務的需要。可以說,成立之初兵團農墾團場就已有了政府缺位和企業越位的基因,政企不分、政社不分的二元組織特性就是其外在表現。這種從市場經濟的視角來看既非政府,也非企業的組織在當時收到了良好的國家安全和社會發展效果,不僅穩定了邊疆,而且為邊疆的經濟社會發展和工業化提供了基本的物質積累,使新疆第一次有了較為現代的工業體系。兵團早期的這些成功,主要原因在于計劃經濟背景下,國家采用大一統的統收統支的財政體制隱性化和內部化了作為“車間的農墾團場的組織成本和過多的社會負擔。此外,兵團當時充盈的人口紅利以及兵團干部群眾對組織認同形成的體制紅利,共同克服了組織規模過大和社會負擔過多的問題。但是這種體制弊病最終會在從計劃經濟向市場經濟轉型以及兵團人口紅利消失的過程中爆發出來。

隨著國家市場化經濟體制改革的深入,尤其是中央地方財稅分灶吃飯后,團場的財政體制環境出現了重大的轉變,進而對農墾團場的財務結構產生了深遠的影響。市場化改革使農墾團場的職能從以往單純地強化“種政治田,放政治牧”,深化為屯墾戍邊和經濟戍邊并重,農墾團場的經濟功能開始被強化;財政體制改革使農墾團場從吃國家財政的大鍋飯到分灶吃飯,財務約束得到了強化。組織功能的調整和財政體制環境的改變,要求農墾團場也應相應地進行組織結構變革以適應這種變化,解決農墾團場政企不分和政社不分的社會負擔。然而,這一變革的實現對兵團來說顯然是滯后的和局部的。直到2004年,兵團也僅在石河子、五家渠、阿拉爾和圖木舒克等地建立了師市合一的政府組織以及公共財政體制,其他兵團廣大地區并沒有建立相同體制。改革措施的不同步和不配套,雖然強化了農墾團場經濟發展的動力,卻沒有形成全面和制度化解農墾團場社會負擔的制度安排。兵團不是政府也沒有公共財政(大部分地區),卻要承擔轄區社政事業和公共產品及公共服務的責任,事權與財權的結構失衡,最終形成了政府功能缺位和公共財政缺位的外部化成本。兵團現有的運行體制決定了這種由于政府職能缺位和公共財政缺位的外部化成本只能卸責給農墾團場,農墾團場則以職能越位的形式將其內部化,形成了農墾團場沉重的社會負擔。

對于農墾團場的社會負擔按照國有企業的財務規定統一冠之以“社會負擔”的名稱,但筆者認為“社會負擔”既不能準確地反映農墾團場社會負擔的本質,也不能制度化地解決農墾團場的社會負擔。“社會負擔”的應用不僅混淆了政府和企業的責任,消解了政府應該而未盡的責任,而且會進一步扭曲農墾團場財務制度科學規范的努力,使國家和兵團為解決農墾團場的貧困和農工負擔過重的努力大打折扣。筆者認為對于農墾團場的社會負擔應用“社會成本”來加以反映。

社會成本的討論在我國主要是隨著市場競爭的加劇,企業辦社會在嚴酷地市場競爭中愈發難以為繼以及國家對企業主體地位要求的回應而逐步深人的。我國學者主要從社會負擔的視角來定義社會成本。其中有代表性的是謝志華、李培林、李強等。謝志華認為社會成本是指一種不可控制成本,它與企業收入大多無直接關系。主要包括(1)國家資本金不足而引起的融資成本;(2)非正常拖欠帶來的成本;(3)企業辦社會發生的支出;(4)公共設施支出;(5)各種攤派。這種成本從類型上說是企業與政府之間發生的社會成本,是由于政企關系不明確或政企不分所致,它實際上是把一部分應由政府承擔的責任轉化為企業承擔的責任,并以社會成本的形式體現。李培林在《國有企業社會成本分析——對中國10個大城市508家企業的調查》一文中則較為詳盡地對國有企業辦社會所承擔的社會負擔進行了研究,指出國有企業存在功能框架與目標的矛盾沖突,政績與業績的糾結以及定位與轉型的交織,提出要對國有企業進行分門別類地組織創新。這種思想對1998年國有企業的戰略重組具有重要啟示意義。李強、洪大用的《社會重組與國有企業改革一國有企業改革的社會學視角》則在李培林的思想基礎上分析了國有企業承擔社會負擔的歷史原因,提出了社會重組的思想,指出了社會重組的方向與基本原則。以上學者的研究不僅清晰地指出了社會成本產生的深層次原因,而且明確了這種支出的社會屬性(某些具有公共產品的屬性)以及政府與企業的錯位。兵團農墾團場承擔的這些所謂“社會負擔”,本質上就是社會成本。

二、兵團農墾團場承擔社會

成本的主要形式

第一,轄區內基礎設施建設。由于新疆深居內陸,也使174個呈插花狀分布的以綠洲為單元的農牧業團場,進一步形成了相對孤立、點狀的社區。綠洲經濟的封閉性、分散性致使每個團場的生產經營活動大多數是在各自所在的綠洲內進行,不僅經濟社會發展受到資源、技術交流的制約。而且兵團與地方的條塊分割也使得兵團農墾團場難以獲得地方政府提供的基礎設施和公共產品(當前在我國財政分灶吃飯,地方政府府際競爭的壓力下,地方政府也缺乏這種動力),只能自辦基礎設施和公共產品。綠洲農業的命脈是灌溉水源,兵團屯墾要在這些荒無人煙的地方立足就必須解決水源問題。因而,還是新疆軍區生產部隊時,兵團就開始了大規模的水利建設,開挖引水干渠,修建灌溉渠系,這些基礎設施建設一直到現在也沒有停止過。兵團開挖的灌渠不僅解決了墾區內部的灌溉水源,而且許多是“兩利”工程方便自己也為地方群眾的灌溉提供了水源,促進了地方農業的生產發展。如2008年兵團投資14.7億元,貸款1.07億元進行塔里木河流域近期綜合治理、病險水庫加固和農村飲用水安全等水利工程建設。兵團農墾團場在興修水利的同時還要自建墾區內的生產生活道路,修建聯系各墾區的生產和戰備道路,聯系兵團與地方的道路,方便兵團和地方軍民的政治經濟交流;負責附屬中小學校舍、居民用水工程、醫院等建設(近幾年有國家財政固定撥款)。這以兵團長期開展的“十件實事”為代表。如2008年兵團共投資237455萬元,其中中央實際下達投資69974萬元,占29.47%;兵團實際下達投資9355萬元;其余為師、農墾團場和農工自籌,建設職工解危解困住房14463戶、通連公路1650千米,解決32,92萬人安全飲水,實現兵團電視臺節目全覆蓋和廣播電視空白點建設等。

第二,轄區內社會管理費用和社區建設費用。為了不與民爭利兵團174個農墾團場呈插花狀地分布在全疆各地,風頭水尾、沙漠邊緣和高寒邊境構成了農墾團場的轄區環境。兵團與地方的條塊分割和綠洲的封閉性,使農墾團場形成了一個個獨立封閉的社區。社區建設由于公共財政的缺位,導致社區建設和服務的費用、財務費用和相關人員經費沒有制度化的資金來源,很大一部分最終都要依靠團場去解決。以142團為例,2007年計劃生育費用實際支出80萬元,此項財政撥款為58萬元;民兵訓練支出費用74萬元,財政撥款僅為8萬元;優撫經費支出490萬元,財政撥款為227萬元;中小學經費支出1448萬元,財政撥款1269萬元。這些費用支出在團場經濟效益較好時,有能力解決,而當團場經營困難時這些支出就很難找到出處。

第三,轄區內的文教科衛社會保障支出。兵團通過中央政府和新疆自治區政府授權在轄區內管理當地的政治、經濟、文化、司法和行政事務,形成了各墾區獨立的封閉的社區系統。在社區范圍內,團場內部舉辦的中小學校、幼兒園、醫院、職工退休等所需的部分費用也由團場負擔。為了應付日益沉重的職工醫療費用和養老等費用的支出兵團農墾團場不斷地提高農工承包土地的費用和利費水平,加重了農工的經濟負擔。據統計,在兵團實施農村稅費改革的2006年,兵團邊境團場和南疆團場負擔養老保險金支出、中小學經費支出、邊防民兵及政法人員經費、繳納各種稅收及利息支出合計達73842萬元,平均每個職工負擔4554元。2006年農村稅費改革在兵團實施,兵團取消了類似農村三提五統及義務工費用的收取,這是農墾團場農工減負的重要舉措。但團場減負并沒有減支,中小學經費補貼、醫院經費補貼、計劃生育經費、普法教育經費、廣播電視經費、民兵訓練經費、預備役經費、軍烈屬、五保戶、困難戶經費、綜合治理經費、育林費用等社會負擔隨著農工的減負也失去了經費來源。一方面是農墾團場社政經費收入項目減少,另一方面是兵團農墾團場自九十年代開始遭遇兵團成立以來最大規模的離退休高潮,一大批50-60年代參加工作的職工開始陸續進人退休養老階段,農墾團場的醫療、養老費用的繳納和支付難度不斷加大,壓力不斷增加。目前,農墾團場一般團場直接從事農業承包職工和退休職工的比例為1.5:1。按國家規定,企業繳納基本養老保險費的比例,一般不得超過企業工資總額的20%,而兵團團場繳納基本養老保險費的比率(不計個人負擔部分)一般在20%的水平上,還有相當部分團場超過了20%的比率。據農八師石河子總場資料顯示,應收養老保險統籌占應收畝均利費的23.2%,實收養老保險統籌占實收畝均利費的34.42%。這些問題的產生,是由農墾團場財務收支配比結構嚴重失衡造成的,而根本原因則在于農墾團場文教科衛和社會保障支出等社會公共事業沒有公共財政作支撐,不能制度化地解決上述支出的資金來源,只能單純依靠增加農王承包利費的做法。這種減而降不來的做法最終會動搖兵團存在的基礎和農工隊伍的穩定。

第四,農墾團場國防和軍事訓練支出。兵團平戰結合、勞武結合屯墾戍邊的性質,決定兵團必須要保持必要的戰斗能力,維護國家統一和社會安定。這種能力在中蘇關系緊張時期、特別是在民族分裂勢力、極端宗教勢力危害國家統一和安全時更顯得尤為可貴。進入20世紀90年代,蘇聯的解體雖然在一定程度上緩解了國家的外部政治軍事壓力,但新疆地區的“三股勢力”以及西方國家鼓噪的敵對勢力卻開始蠢蠢欲動,威脅國家的內部穩定和統一,兵團保持一支政治過硬、軍事素質良好的平戰結合的民兵隊伍,非常必要也非常有效。為此,兵團各農墾團場每年都耗費一定的資金進行人員的訓練和裝備更新,以保證需要時拉得上去,打得贏。如在北京奧運會前的5-9月,兵團各師重點民兵應急營共組織出動民兵3.1萬人進行緊急出動、封控、搜捕、警戒、救援等反恐處突演練,組織重點目標防衛演練4000多次。在北京奧運會安保期間,兵團每天出動民兵1.1萬余人配合公安武警執行安全警戒、設卡執勤和邊境布控任務。

第五,轄區內的非生產性支出。農墾團場企業的性質要求每年必須投入大量的生產性開支,維持和提高農場的社會再生產能力;作為企業法人還必須履行依法納稅的義務,每年要向國家繳納各種稅費;作為國有農場還必須向國有資產的代理人兵師兩級組織繳納利潤。農場封閉獨立的社區屬性決定農場要興辦各種社會福利事業、醫療費,離退休人員的養老金、補助國家對教育經費撥款的不足等。隨著農工對社會公共服務需求的增加和提高、離退休職工的大量增加以及科技文化教育事業投入的逐步增大,這些非生產性支出呈逐年上升趨勢,不僅擠占了生產性資金的投入而且對農墾團場形成了巨大的財務壓力和企業負債,嚴重地影響著農墾團場的經營安全。如142團2005年至2007年農林水等支出分別為108萬元、48萬元和52萬元,呈逐年下降的態勢。農田水利建設長期投入的嚴重不足,必將對以水利為生命的綠洲農業產生致命的打擊。社會公共事業建設的長期欠賬和農墾團場以農為主的產業結構,決定了農墾團場的農業剩余不足于支撐農墾團場的可持續發展。至2008年農牧團場的平均資產負債率達到91.7%,部分團場負債率超過100%,已經資不抵債。

三、結語

兵團農墾團場是老一輩無產階級革命家對于中國農業的發展道路以及新疆特定地區的現實進行的實現特定功能的制度創新和組織創新,承載著他們對于中國農業現代化和國家安全的歷史期望。在計劃經濟條件下兵團農墾團場較好地實現了其歷史使命。隨著從計劃經濟到市場經濟的轉型,從只算政治賬到政治賬、經濟帳一起算,從吃國家的大鍋飯到獨立核算的財務轉型,意味著農墾團場的功能結構深化和財政體制環境發生了重大地變化,農墾團場的組織結構應進行必要的改革以適應這種變化。然而,兵團農墾團場并沒有實現政企分開、政社分開和公共財政的建立,導致了農墾團場事權和財權的不匹配,形成了農墾團場沉重的社會成本。社會成本的存在究其本質是政府公共職能缺位和公共財政缺位的外部化成本。高昂的社會成本不僅不斷吞噬著農墾團場的利潤,還不斷地侵蝕著農墾團場擴大再生產的能力,更影響著農工隊伍的穩定和兵團農墾團場可持續發展。兵團農墾團場的社會成本已到了需要制度化解決的歷史時刻,兵團組織結構改革構建政府組織和公共財政刻不容緩。

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