檔案行政執法中自由裁量權的控制

鄭州大學 第五附屬醫院 趙 杰

檔案行政執法中自由裁量權的控制

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依法行政是現代國家普遍遵循的法治原則，依法行政要求行政機關行使行政權必須有法律依據，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。這就要求檔案行政管理機關要依法嚴格執法。然而，由于社會的發展使得檔案行政管理的范圍日益擴大，有限的檔案法律法規只能作出比較原則、富有彈性的規定，不可能羅列窮盡，面面俱到。面對復雜的社會關系和檔案事務，檔案法賦予了檔案行政管理機關在檔案行政執法中一定的自由裁量權，可以在檔案法律允許的范圍內選擇處理的措施和幅度，這是提高檔案行政管理機關行政管理效率的重要手段，是檔案法律調整各種檔案事務的需要。但是，要實現檔案行政嚴格執法，就必須對檔案行政執法自由裁量權的使用給予一定的控制，以防濫用自由裁量權的違法現象的發生，最大程度地保護檔案行政管理相對人的合法權益。

一、檔案行政執法中自由裁量權的主要內容

所謂自由裁量權，是指行政機關在行政管理活動中，對于法律、行政法規和規章沒有明確規定或雖有明確規定但具有一定幅度的行政事項，以自己的意志主動作出決定和采取措施的權能。檔案行政執法自由裁量權是由檔案法律法規授予檔案行政執法機關的職權。按照檔案法律法規的規定，在檔案行政執法工作中，檔案行政執法自由裁量權有以下主要內容。

1.對行政處罰幅度的選擇。《中華人民共和國檔案法實施辦法》第28條規定：《中華人民共和國檔案法》第24條第2款、第3款規定的罰款數額，根據有關檔案的價值和數量，對單位為1萬元以上10萬元以下，對個人為500元以上5 000元以下。這里規定行政處罰的罰款數額具有一定的幅度。這就使檔案行政管理機關在檔案行政執法中對檔案行政相對人作出行政處時，處罰款數額可在一定幅度內選擇裁量。

2.對違法事實性質的認定。《中華人民共和國檔案法實施辦法》第29條規定：違反《中華人民共和國檔案法》和本辦法，造成檔案損失的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門根據損失檔案的價值，責令賠償損失。《河南省檔案管理條例》第34條規定：違反本條例造成檔案損失，能夠確定檔案損失價值的，按照檔案損失價值予以賠償；不能夠確定檔案損失價值的，由縣級以上檔案行政管理部門組織檔案專家、鑒定人員評估確定后予以賠償。這里規定了對違法行為性質或者被管理事項的性質認定的自由裁量權力。也就是說，檔案行政相對人的行為是否造成檔案損失，需要檔案行政管理機關自由裁量。由于對造成檔案損失要進行檔案相對人賠償的金額沒有標準，所以，如果造成檔案損失，需要賠償的金額也需要檔案行政管理機關自由裁量。

3.對違法情節輕重的認定。《河南省檔案管理條例》第35條規定：檔案行政管理部門工作人員有下列行為之一的，由其所在部門或者上級主管部門視情節輕重給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。這里沒有具體規定檔案行政管理部門工作人員違法情節輕重的標準，因而，需要有關檔案行政管理機關對檔案行政管理部門工作人員的違法情節輕重進行認定，而這種認定就是有關檔案行政管理機關的自由裁量權力。

二、行使檔案行政執法自由裁量權的原則

要對檔案行政執法自由裁量權進行控制，使其既符合立法的本意，又不使檔案行政執法自由裁量權濫用，必須遵循以下原則。

1.合法性原則。合法性原則指檔案行政管理機關的自由裁量的行政行為只能在法律法規規定的范圍內實施。檔案行政管理機關在檔案行政執法中行使自由裁量權時必須既要依照實體法，又要依照程序法。具體要求：一是檔案行政執法自由裁量權必須有法律法規的規定授權。二是檔案行政執法自由裁量權的實施要依照法律法規的規定。三是檔案行政執法自由裁量權的內容和程序必須符合法律法規的規定。

2.合理性原則。合理性是指檔案行政管理機關在法定的職權范圍內行使檔案行政執法自由裁量權應當合理適當，檔案行政管理機關在法律法規規定的條件、種類和幅度內作出的行政決定應當符合立法的本意和目的。

3.公正性原則。所謂公正，就是在行使檔案行政執法自由裁量權時要公平正義，一定要做到相同情況相同標準，不同情況不同標準。檔案行政管理機關在行使檔案行政執法自由裁量權時，必須從社會的公平正義出發，充分考慮檔案行政相對人的違法行為的性質、情節和后果。如果考慮了一些不該考慮的因素而忽略了一些應當考慮的因素和情況，就會影響行使檔案行政執法自由裁量權的公正性，同時也會影響檔案行政執法的合理性，也就弱化了國家法律的尊嚴。

三、檔案行政執法中自由裁量權的負面影響

檔案行政執法自由裁量權的存在與行使是一把“雙刃劍”。一方面，它可以提高檔案行政管理效率，在檔案法律法規沒有具體規定的地方通過檔案行政執法自由裁量權的行使以實現公正和效率；另一方面，它也為檔案行政執法自由裁量權力的行使者為自己的“私利”而改變自由裁量權設立的初衷提供了可能。具體來說，檔案行政執法自由裁量權在實際行使中的負面影響主要表現在以下方面。

1.濫用檔案行政執法自由裁量權。濫用檔案行政執法自由裁量權是指檔案行政管理機關的執法者不按照檔案法律法規規定的自由裁量權限制而行使的違法行政行為。濫用檔案行政執法自由裁量權是最典型的不正確實施自由裁量權的表現。如在檔案行政執法中執法者為了達到某種目的，或以權謀私或公報私仇，致使對一些已經違反檔案法律法規的現象不糾正，也不處罰。或者在處罰中，考慮了不相關的因素，從而非法使用自己手中的檔案行政執法自由裁量權，在認定事實、判定標準、處罰幅度上嚴重偏離公平正義等。

2.容易產生檔案行政執法腐敗。由于檔案行政管理機關及執法者在行使檔案行政執法自由裁量權時或多或少地都有一定的主觀性。因而，檔案法律法規對檔案行政執法自由裁量權規定的自由裁量的范圍越大，檔案行政執法者利用行政自由裁量權以權謀私的概率和可能性也就越大，在檔案行政執法工作中就越容易出現濫用檔案行政執法自由裁量權假公濟私、以權謀私等腐敗現象。另外，由于檔案行政執法自由裁量權是在法律法規規定的范圍內行使的。因此，在檔案行政執法過程中有些執法者就有可能鉆法律的空子，冠冕堂皇地謀取私利，從而可能使形式上合法的檔案行政執法腐敗現象愈來愈多地發生。

3.侵害檔案行政相對人的合法權益。由于檔案法律法規對檔案行政執法自由裁量權只規定了一定的范圍和幅度。因而，在行使檔案行政執法自由裁量權的行政行為時，很大程度上就必須依賴于檔案行政執法者對檔案法律法規和政策的理解與把握，具體實施則具有較強的主觀性和較大的靈活性，這導致在行使檔案行政執法自由裁量權的過程中由于執法者的個人主觀因素而使檔案行政執法的結果有很大差異，極易造成不同情況相同對待或相同情況不同對待，從而構成對檔案行政相對人合法權益的侵害。

四、檔案行政執法中自由裁量權的控制措施

為防止檔案行政執法中自由裁量權的濫用，加快檔案法制建設，保障檔案事業的健康發展，必須對其進行嚴格的法律監控，建立完整的法律監控體系，力求使行政自由裁量權做到公正、合理運行。具體來說，有以下控制措施。

1.完善檔案立法體系。一是健全檔案法律法規體系，將應由檔案法律法規調整的比較穩定的社會關系和檔案事務及時納入檔案法律法規的調整范圍，使檔案行政管理的各個方面都有法可依，減少無法可依的“空白地”，以制約自由裁量權的濫用。二是各級檔案行政管理機關要根據《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《河南省檔案管理條例》規定的行政權限和自由裁量權權限等制定相應的實施細則，實施細則要盡量減小自由裁量的幅度，使其更具可操作性。

2.加強制度建設。為合理地行使自由裁量權，確保具體的檔案行政執法行為符合法律目的，防止不當的動機的出現，保證權力的公正、公平使用，必須對檔案行政執法中權力行使的方式進行制度規范。一是行政公開制度。這里的行政公開包括依據公開與程序公開兩個方面。二是指明事實依據制度。檔案行政管理機關行使自由裁量權時必須對作出決定的事實依據予以說明，以防止檔案行政管理權力超越管理范圍，督促檔案行政執法部門慎重考慮問題。三是行政執法責任制度。行政執法責任是在檔案行政管理機關內部采取的相應的保證措施，行政執法責任制度的確立是通過行政內部責任的落實，促進檔案行政管理機關及其工作人員更好地履行職責，避免爭功諉過現象的發生。四是行政執法回避制度。檔案行政管理機關在檔案行政執法中行使自由裁量權時，如果執法活動與執法者存在利害關系，那么該執法者應實行回避。行政執法回避制度可以防止偏私，保障檔案行政執法實體結果的公正和程序形式的公正。

3.加強檔案行政執法隊伍建設。檔案行政執法人員素質的高低直接關系到自由裁量權行使的準確程度，關系到檔案法律的正確運用及執法目的的實現。加強檔案行政執法隊伍建設，提高檔案行政執法人員的政治素質和業務素質是改善檔案行政執法環境，防止行政自由裁量權濫用的重要環節。為此，一要加強檔案行政執法人員的思想政治教育，使其樹立全心全意為人民服務的思想，增強公仆意識。這是控制主觀濫用自由裁量權的保證。二要加強對檔案行政執法人員的培訓，使檔案行政執法人員熟練掌握檔案法律法規和與檔案行政執法相關的法律法規，切實提高檔案行政執法人員的法律素養，為履行好自己的職責奠定堅實的基礎。三要實行檔案行政執法人員考核制度，對檔案行政執法人員的考核做到常規化、制度化。

4.加強檔案行政執法監督。檔案行政執法中自由裁量權的“自由”是相對的，如果失去了控制，也就失去了設置自由裁量權的意義。因而，加強檔案行政執法監督，規范檔案行政執法行為，積極開展檔案行政執法監督工作，對于有效地控制檔案行政執法自由裁量權的行使是十分必要的。一是內部監督。必須接受來自國家行政機關系統內部的監督。檔案行政執法行為要受到監察、審計等行政監督部門的監督，也要受到檔案行政管理機關內監察部門的監督，更要受到上級管理機關，同級行政機關的監督。二是外部監督。主要有立法監督、司法監督、輿論監督和群眾監督等。

綜上，在檔案行政執法中合理公正地使用自由裁量權，把自由裁量權控制在合理的范圍內，將會提高檔案行政管理機關的行政執法效率，有利于促進我國檔案事業的健康發展。