補上人大工作的“短板”

/潘利軍 孔令泉

補上人大工作的“短板”

/潘利軍 孔令泉

缺乏具體操作規范是制約重大事項決定權行使的一大要素。近年來，我省麗水、杭州等地人大，相繼出臺規定，明確了討論、決定重大事項的適用對象、具體程序等內容，使常委會行使這一職權走上制度化軌道。

在當地人大的助推下，坐擁豐富景觀資源的麗水步入旅游業發展快速路。盧朝升攝

“秀山麗水，養生福地”，2011年7月1日臨近上午7點，一段“淘金遂昌、畬鄉景寧、童話云和”的15秒麗水旅游形象宣傳片與觀眾見面，向全國人民展示了麗水的秀美山川。

2009年1月召開的麗水市二屆人大五次會議上，闕莉莉等11名代表聯名提出的“關于促進我市旅游產業發展的議案”被主席團列為大會議案，交由市人大常委會辦理。不到4個月后的“五一”前夕，市人大常委會審議通過關于促進麗水市旅游產業發展的決議。自此，發展旅游業成為全市上下共識，坐擁青山綠水的麗水步入了旅游業發展的快速道。

而這，只是麗水市人大常委會圍繞對區域發展具有全局性、長遠性的重大問題行使重大事項決定權的一個方面。

近年來，麗水市人大常委會先后作出甌江流域綜合治理、促進旅游產業發展等多個決議，并在這些探索實踐的基礎上，于2009年12月底醞釀出臺了《麗水市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的暫行規定》。

人大工作的“短板”

立法權、監督權、選舉任免權和重大事項決定權是人大的四項基本職權。不過，重大事項決定權一直被認為是人大工作的“短板”。

“實際工作中普遍存在‘重監督權，輕決定權’問題，重大事項決定權的行使仍是人大工作的一個薄弱環節。”麗水市人大常委會原主任焦光華分析，原因有三：

一是思想認識不到位。長期以來，人們對重大事項習慣于“黨委決定→政府執行→人大監督”模式，許多人把人大僅僅看作是“一府兩院”的監督機關，而不是權力機關。每遇重大事項，多采用黨委決定、政府執行的習慣做法，規避了人大作為，從而使人大陷入被動地位。

“同時，人大本身也往往多有顧忌，認為在決定重大事項上太主動，會產生與黨委‘爭權’現象。因而對黨委已經作出決策的重大問題，人大一般不會再作決定；對黨委沒有決策的重大問題，也很少決定。”焦光華說。

二是有關法律還不夠完善。“地方組織法對地方人大及其常委會的決定權采取列舉和概括的方式進行了規定，并且規定得過于原則，沒有從法律上對重大事項決定權的概念與外延進行界定，缺乏操作性和規范性。”

三是行使重大事項決定權的質量不高。“由于常委會組成人員和機關工作人員數量不足，結構不合理，專業知識、議政能力有限，導致人大依法決定的重大事項，程序性的多，實質性的少，而且內容、質量方面都存在一定的問題，一些決議、決定缺乏可操作性，難以產生實際效果。”

2005年，杭州市實施的“一縱三橫”道路綜合整治工程被譽為“民心工程”，投資概算約3.5億元，完成后市內四條主干道通行能力可提高30%。與道路改造工程同步實施的還有沿街兩側的建筑立面、城市家居、綠化等人居環境的改善，和道路沿線文化碎片的挖掘。

但這個上下叫好的工程卻受到人大代表的質疑：“投資這么大的市政項目為什么不提交人代會審議決定？這里面是不是存在程序缺位問題？必要的法律程序是依法行政的保證，程序合法是政府行政合法性的前提，哪怕是好事也不能例外。”

類似事件也給人大和政府工作提出了新的課題：當政府的規劃發生變化，如何保證法律程序到位？在人民代表大會閉會期間，人大常委會如何有效行使重大事項決定權？

“在常委會‘四權’中，決定權是處于基礎性地位的最根本的權力，其他權力都是決定權的派生或延伸。規范行使決定權一直以來就是常委會工作的薄弱環節，明確和規范重大事項的范圍、討論決定的操作程序以及決議決定的落實措施，對重大事項決定權的行使作出規范，將有力保障和規范常委會行使重大事項決定權。”麗水市人大常委會副主任宋永平說。

“26票贊成，0票反對。通過。”2009年12月29日，麗水市二屆人大常委會第三十四次會議審議通過《麗水市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的暫行規定》。

2010年10月，杭州市人大常委會也通過了《杭州市人民代表大會及其常委會討論決定重大事項的規定》。

哪些可作為重大事項？

何為重大事項？法律沒有明確規定，理論界也沒有清晰定論，全國各地人大的做法也不盡一致。

在制定暫行規定的過程中，麗水市人大常委會對全市范圍內行使討論、決定重大事項現狀進行了調研，發現全市人大常委會作出的決定還存在著“二多二少”現象，即批準性的例行公事的決議、決定多，特別是項目建設貸款決議多，實質性的有重要影響的決議、決定少；審議的事項多，決議、決定的事項少。

“常規性以外的決議決定只占20.8%，決定權的行使大量為程序性的格局仍未改變。”參與調研的麗水市人大常委會有關工作人員說。

為扭轉這一局面，使決定權的行使更加注重針對經濟發展、社會建設中與百姓生活相關的重大事項，麗水市人大常委會的暫行規定將重大事項分為3類：第一類是議而必決的，第二類是議而可決的，第三類是報告備案的事項；并一一進行了列舉：

一是暫行規定明確，實施憲法、法律、法規和貫徹執行上級人民代表大會及其常委會以及本級人民代表大會的決議、決定的重大措施，推進依法治市，加強社會主義民主法制建設的重要決策，決定授予或撤銷地方的榮譽稱號等10項重大事項應當提請麗水市人大常委會討論，由市人大常委會作出決議、決定。

二是社會主義新農村建設的重要情況及重大涉農政策的貫徹實施情況，甌江流域的污染防治規劃的執行情況，確定和變更市樹、市花等代表城市的標志物等17項，應當向麗水市人大常委會報告，聽取意見和建議；必要時，市人大常委會可以作出決議、決定。

三是而行政區域的調整方案和行政區域名稱變更、政府駐地的遷移，市人民政府工作部門的設立、增加、減少或者合并方案，以及同外國地方政府締結友好關系等3項，應當征求市人大常委會意見后，再按照審批權限報請批準，并將批準情況報市人大常委會備案。

甌江流域污染防治規劃的執行情況被列為麗水市人大常委會“議而可決”的重大事項。盧朝升攝

“這樣分類更加科學，包括議而必決的、議而可決的、報告備案的，清楚明晰。”組織參與了暫行規定制訂全過程的麗水市人大常委會副秘書長盧朝升表示，“通過暫行規定的明確，今后行使重大事項決定權將更有底氣，同時也將有力促進決策的科學化、民主化、制度化。”根據該暫行規定，麗水市人大常委會還于2010年10月27日表決通過了推進生態文明建設的決定。

雖然早在1996年杭州市就制定了《杭州市人大常委會決定重大事項規定》，但由于內容不夠明確，將重大事項定義為帶有根本性、全局性和長期性的工作，“定義不夠精細、主觀意識太濃”，加之執行不力、落實不到位，一些本應由人大決定的重大事項往往由其他部門直接行使。

為此，2010年10月杭州市人大常委會對重大事項作了重新界定，是指“本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、人口、環境和資源保護、社會保障、民政、民族等工作中，關系改革發展穩定大局和群眾切身利益，須經人代會或常委會討論、決定或備案的事項”。

根據該規定，今后，撤銷市人民政府的不適當決定和命令，確定本市永久性節慶日，確定市樹、市花、市標、市歌等，授予或者撤銷杭州市榮譽市民等榮譽稱號等14項重大事項，要提請人代會或者常務委員會審議，由人代會、常務委員會作出相應的決議、決定。

讓決定權更具操作性

“在一個天氣晴好的下午，明媚的陽光恣意揮灑在麗水市蓮都區碧湖鎮上趙村外的甌江兩岸。此時的江面上，偶有水鳥棲息，稍作停留后，又翩翩翻飛，去留隨意，無人驚擾。”這是當地記者筆下如今的甌江。

可在幾年前，這里曾被數十家采砂場挖得千瘡百孔，不僅見不著水鳥，一江秀水更是被攪成了渾濁不堪的黃水，秀美甌江變成了一條滿目瘡痍的“千島河”。

2006年初的麗水市二屆人大一次會議上，廖永平等10位代表聯名提出了“關于加強甌江流域綜合治理的議案”，充分表達了全市人民綜合治理甌江流域，實現人與自然和諧共處的共同意愿。

會后，以處理“關于加強甌江流域綜合治理的議案”為契機，麗水市人大常委會將甌江流域的綜合治理，列為新一屆人大常委會的重要監督議題。麗水市人大常委會組織常委會組成人員和部分人大代表，足足花了兩個月時間，分別趕赴市水利、環保、農業、林業等有關部門，以及轄區內的9個縣（市、區），對麗水境內的甌江流域治理進行了一次全面的摸底調研。

在充分調研和廣泛聽取人大代表、基層群眾意見的基礎上，2006年12月，麗水市人大常委會作出了《關于加強甌江流域綜合治理的決議》，要求加強河道采砂的治理和監督工作，堅決制止非法、無序采砂和破壞河道生態行為。

從報告、議案到人大專門委員會調研，再由人大常委會審議決定是否作為重大事項，這條被實踐證明了的行之有效的經驗，被吸納到麗水市人大常委會討論決定重大事項的暫行規定中。

暫行規定明確，提請市人大常委會討論、決定的重大事項，應當以議案或者建議書、報告的形式提出；市人大常委會主任會議，市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院，市人大常委會組成人員5人以上聯名，可以依法向市人大常委會提出有關重大事項的議案或者建議書、報告。

議案或者建議書、報告應當包括以下主要內容：（一）關于該重大事項的基本情況；（二）與該重大事項有關的法律、法規、規章、政策依據；（三）該重大事項的決策方案及其可行性說明等資料。

同時，暫行規定對有關重大事項的議案或者建議書、報告的提請程序，重大事項不需要作出決議的怎么辦，也做了明確規定。

杭州市人大出臺的規定還特別指出，對應當報請人代會、常委會討論、決定的重大事項不報告或者越權作出決定，以及對人代會、常委會作出決議、決定不執行，對提出的審議意見不研究處理的，人代會、常委會可依法提出詢問、質詢，組織特定問題調查，并根據具體情況依法撤銷有關機關越權作出的決定，或依照法律、法規規定的其他方式實施監督。

“這就從制度層面上，增強了決定重大事項的剛性，確保決定權行使的經常化、程序化和規范化，確保人大作出的各項決議、決定真正落到實處。”組織參與了規定立法全過程的時任杭州市人大常委會副秘書長、研究室主任張勇說。

此外，杭州的規定還強調了過程透明。人代會、常委會審議的重大事項議案、報告，作出的決議、決定及審議意見書，市政府、市中級法院、市檢察院執行決議、決定情況或者對審議意見研究處理情況的報告，要向市人大代表通報并按有關規定向社會公布。

“我們規定是5個工作日內向社會公布，包括全部上網。”杭州市人大常委會的有關工作人員說。