營造更健康的公共管理環境——中國重卡業怎樣實現由“大”到“強”的歷史性轉折系列談之五

特約撰稿 柳獻初

如果說，市場是促進技術進步的一只看不見的手，公共管理就是促進技術進步的一只看得見的手，而且是不可缺少的一只手。市場這只手可以促使企業在提高獲利能力上革新技術，但推動企業通過技術進步來保障公共利益卻顯然乏力。這就需要公共管理部門代表公眾與利益集團博弈，達成保障公共利益的基本要求，這些要求表述在法律、行政規章和標準中，成為管理的依據。

汽車的公共管理就是公共管理部門依法代表公眾，對造車、用車中進入公共領域的行為實施的管理，涉及汽車的品性、交通秩序、交易、金融、汽車回收，貫穿汽車的整個生命周期。汽車的公共管理和汽車如影相隨，一同走過了從低級向高級進化的歷史。汽車的公共管理映射出汽車與人、社會的相關性。

美國、歐洲、日本和中國推進汽車公共管理的進程和現狀都說明，推進汽車公共管理的現代化也是汽車現代化的一個必不可少的環節。沒有健康的公共管理環境，就不會有健康的汽車社會。推進中國重卡業的進步，必須推動重卡公共管理的進步。

中國的重卡公共管理現狀

中國政府通過對生產準入、車輛品性、使用能耗、運營登記、交通規則，以及貿易、信貸、報廢回收、再制造環節等對重卡涉及公共領域的事務實施管理，建立起了基本覆蓋重卡生命周期的管理規則體系。中國汽車產業的行政管理權被分配到多個部委，其中重要的有：工信部主管行業準入和常態管理，環保總局管理涉及環保的事務，商務部管理汽車交易，質監局管理產品質量，公安部管理汽車的運行安全，交通部管理公路路政，科技部管理汽車行業的科研事務，央行管理金融事務。這些部門擁有汽車政策的制定權，分別從各自的職能角度或聯合制定有關汽車的政策和規章。在特殊情況下，國務院也制定有關汽車的政策或條例。

政府部門依據法律、行政法規、部門規章、標準等對重卡實施公共管理。目前，涉及汽車的法律共7部，涉及重卡的強制性安全和環保標準40多項，還有許多以行政法規、部門規章等形式規定的重卡管理規則。

中國重卡的產量已居世界第一，它當年顯得瘦小的身軀也已長成公路上山丘般的龐然大物；但大并不一定意味著健康，健康的重卡應該在給主人帶來財富的同時，不損害周圍四鄰，它的品性應該可持續發展，守法是重卡健康的底線。以超載為特色的中國重卡早已突破了守法的底線，壓壞公路路面已不成其新聞。自從媒體公開報道突發事件以來，我們就不斷看到總質量100多t至200 t重卡損壞、壓塌大橋的視頻和報道。2011年4月9日，2輛總質量300余t的重卡壓斷了鄭州中州大道跨越京廣鐵路的橋梁中的2根承重梁，列車被迫限速從橋下通過。2011年7月19日懷柔白河大橋被160 t重卡壓塌。2011年7月14日武夷山公館大橋、2011年7月15日杭州錢塘江三橋垮塌都被認定與超載重卡的累積損傷

壓斷的承重梁有關。此外，還時而可見超載工程車側翻壓人、壓車的報道。這一連串怵目驚心的事實還只是中國重卡不健康的表象，表象之后，以超載能力主導的競爭一直在分散中國重卡業對可持續發展主題的關注，一直在暗中掣肘著健康發展能力的建設。以輕量化為例，中國重卡質量(mass)參數的設計輸入已經難以從理性上說清楚，為滿足不斷升級的超載訴求，使企業難以集中精力在輕量化這個技術進步課題上下工夫，甚至分散了它們對技術創新的注意力。

自1997年《公路法》規定軸載質量起，中國公路上就開展了治超行動，但當時缺少權威的限值規定。2000年2月交通部長簽發2號令《超限運輸車輛行駛公路管理規定》，規定了超限運輸車輛的界定，這樣，路政部門才有了可稱量的車輛質量限值。2004年，在治超的風口浪尖上出臺的GB 1589《道路車輛外廓尺寸、軸荷及質量限值》，車輛管理部門才有了管理車輛質量參數的依據。從1997年算起，治理超限的行動已經持續了14年。14年來，多少次多部委、多省區聯手發起整治公路車輛超限超載的集中行動，社會為之投入的各種資源無以數計。盡管付出了如此沉重的代價，但每次集中整治之后，都是超限超載變本加厲的反彈，非常雙超的重卡成為了中國重卡的常態。中國治超何其艱難！

管理的結果何以背離目標如此遙遠？不夠健康的重卡說明我們的重卡公共管理也已不夠健康，面對頻發的垮橋等惡性事故(有媒體稱為“橋梁高危期”)，真到了該反思現行的汽車公共管理的時候了。結果與目標背馳的事實說明，我們的汽車公共管理和其他行業的公共管理一樣，已暴露出管理能力的嚴重不足，公信力已被嚴重銷蝕。

我國汽車在公路上行駛的總質量有2套限值：一套是路政部門依據公路承載能力核定的，用于路政管理的限值，超過此限值稱為“超限”；另一套GB 1589是質監局與標準化管理委員會共同發布的，用于限制汽車出廠合格證標定的車輛總質量的限值，道路車輛主管部門據此核定運營允許總質量，超過此限值稱為“超載”。 GB 1589規定，2軸車的GVMmax=16 t，3軸車的GVMmax=25 t，4軸車的GVMmax=31 t，6軸牽引列車的GVMmax=49 t等。如果按照這些限值裝載，多數經營者都會血本無歸(牽引列車可能有些盈利)，這已為記者跟車調查證實，正因如此，才有了后來的執行中的修正。由于存在這一矛盾，治超就是一直在“春天發現路壞了，夏天發現價漲了，冬天發現煤少了”的悖論中尷尬徘徊。如果按照規定的限值裝載，不要說由于公路車輛的單位運輸量燃料消耗率、污染排放率的增高而加劇油耗和污染，只說由此引起的物價全面上漲和交通擁堵，百姓也不能接受。這樣一些欠缺全局思考的限值怎么可能取信于民呢？

調動大量資源治超使汽車的公共管理部門有了大量公權與私利交換的機會，私利尋租隨即侵入使用公權的環節。無須列舉尋租的事實，只要環視那些總質量100 t、200 t的龐然大物堂而皇之地奔來馳往，就知道那些以公共管理部門的名義發布的管理信息有多少公信可言。當管理對象失去對管理規則的敬畏，就會采用一切手段謀利，就會產生潘多拉魔盒般的破壞力。中國治超失敗帶來了多方面負面后果，影響至深，波及甚遠的是敬畏管理規則的心理消失，即公信力的嚴重銷蝕。

公信力被銷蝕的事例并非僅此一樁，按GB 17691—2005確定的車用壓燃式、氣體燃料點燃式發動機與汽車排放污染物限值執行日期路線圖流產也是一例；但僅此一例，則足以窺見中國重卡公共管理之病況。連產出的產品都不夠健康，如何贏得他人的尊敬！更何談被人承認為汽車強國呢？

塑造公信力，開創誠信管理新時代

公眾的憑信是公共管理部門存在的理由，是“金不換”的生存根基，同時，公共管理部門也擔負著增強公信力的天職。失去了公信力，公共管理部門則令不能行，禁不能止，言不被信，公共管理的社會功能就大打折扣。公眾憑何信任你？靠公正，靠誠實。因為公共管理提供的是公共物品，所以你在提供公共物品的同時，

也把你的人品彰露在公眾的視線之下了。進軍強盛的重卡業呼喚健康的公共管理，建設健康的公共管理必須從塑造公信力開始，塑造公信力必須從改革體制著力。有鑒于中國重卡公共管理不夠健康的局面，愚以為，塑造公信力應從以下各方面給力。

1.廣納群言定規則，實事求是定限值

縱觀中國重卡的公共管理可見，幾乎凡是在施行中碰壁的管理其規則本身就存在缺陷，并且這些規則的立規過程往往都缺失吸納不同意見和訴求的環節。仍以車輛在公路上的載荷限值為例，1990年，中汽研中心、當時的重汽聯、北奔聯合組成“公路車輛軸荷及總重限值研究”課題組提出過13 t、10 t雙軌制限值方案，即在全國三級以上等級公路上實施13 t軸荷限值，其余公路上實施10 t限值，課題組曾與交通部有關部門發生過橋荷限值之爭。2004年頒布的GB 1589基本上按照主車2胎軸軸荷7 t，4胎橋橋荷9 t的基準計算汽車的軸荷限值。這些限值脫胎于當初交通部提出的方案，主要基于當時(20世紀80年代末，90年代初)對公路、橋梁的承載能力提出的，并未綜合考慮運輸業的盈利能力以及單位運量的能耗、排放等國計民生的因素。僅就路、橋的承載能力而言，經20年不斷升級的超載大試驗證明，中國路、橋的實際承載能力不下于10 t橋荷，造成路損橋塌的罪魁不是13 t橋荷，而是得不到制約的私利。

良治的公共管理的建立必須建立在一個前提的基礎之上，那就是公共管理必須讓守規者獲利，使違規者喪利。制訂公共管理規則一定要遵循這條公共管理的黃金原則，這就是判斷是不是“實事求是定限值”的準繩，中國現行的某些重卡管理規則做到了嗎？1990年，由于后來影響軸荷管理的因素還沒有顯現，僅從保障路、橋安全的角度出發制訂管理規則是可以理解的。2004年，經過幾輪治超博弈，造成治超失敗的深層原因已經顯現，卻沒有借GB 1589出臺之機，統籌協調，把軸荷限值調整到讓守規者獲利的軌道上來，用以遏制超限的進一步升級，就令人扼腕了。在查處的實際執行中早已突破了2號令和GB 1589規定的限值，卻沒有適時明文調整正式規章的限值，讓公信力受辱，就令人不好理解了。這種情況除了說明有的管理部門對公共管理的基本原則還缺少認識外，是不是也說明，有的管理部門珍愛公信力的意識還有待增強呢？公信力被銷蝕并不是最可怕的，最可怕的是，珍愛公信力意識的消失。

追根溯源，出臺這樣不合實際的公共管理規則的主要原因在于制訂過程處于部門的壟斷之下，這是計劃經濟遺留的積弊。需要清楚地區分企業的商業標準和公共管理規則的區別。企業的商業標準只是用于交易往來，在不違反適用法律的前提下，企業可以盡可能包容自身的利益，交易的對方可以根據判斷決定接受或不接受這些標準。公共管理規則用公權強制管理對象遵行，所以一定要代表廣大公眾的利益，防止有人以制訂商業標準的心態謀取利益集團的利益。制訂限值必須講究科學性，所謂“科學性”就是要綜合平衡公眾安全、健康的需要與經濟、技術的可行性，避免拍腦袋定限值。確保規則真正代表公眾的利益，防止徇私的最好辦法莫過于公開立規的程序，建立常設性制度渠道，廣納群言定規則，這也是防止拍腦袋定限值的好辦法。我們不僅要讓利益的各方、學者、熱心公眾有機會表達訴求和意見，還要給他們搭建評析規則和規則實施情況的平臺，也要讓他們明了立規的計劃，提出立規的項目和修改規則的建議。這項工作做好了，就建成了一個錢學森提倡的綜合集成研討廳，經年之后，我們制定的公共管理規則就真能做到實事求是了。

2.與時俱進，提升管理的強制力

近20年來，尤其是進入21世紀以來，無論是國情還是重卡對中國社會的影響力都在發生巨大的變化。2010年，中國的公路通車里程達398.4萬km，比2001年增長了1.3倍，公路貨運量達242.5億t，增長了1.3倍，公路貨物周轉量達4萬3005.4億t·km，增長了6.8倍。這組數據說明，公路貨運已經成為中國陸地貨運的主力軍。貨物周轉量的增量大大高于貨運量的增量說明，以重載、長途運輸為特色的重卡運輸已成為主力軍中的主力，同時也說明，重卡消耗的戰略資源——石油也在猛增。

雖然我們已處于道路交通傷害的下降期，但中國仍是交通傷害的高發國，每年數萬條生命消失在車輪之下(2010年道路交通死亡6萬5225人，25萬4075人受傷)，這對一個人本社會不啻是一筆極其沉重的人道負擔。100～200 t重的重卡極大地威脅著公路交通和公路沿線的公共安全，已經成為人本社會的突出矛盾。它們以非常載荷的累積疲勞損傷損壞路基，壓斷橋梁，直接或間接造成群死群傷事故；它們因超高的重心，造成側翻壓人砸車事故；它們因質量(mass)遠超公路設計規范，使公路安全護欄成為虛設；它們因在系統安全的臨界工作，一遇緊急情況，容易因制動和轉向失效而引起重大事故；它們因巨大的質量而增大的沖擊動量，加劇了碰撞事故的傷害。

重卡雖然闖入了國計民生的命門，但公共管理對其實施的強制力卻未能隨新情況跟進。中國目前施行的法律中，一些關鍵條文的可操作性差，弱化了管理的強制力。例如：《公路法》第49條規定“在公路上行駛的車輛的軸載質量應當符合公路工程技術標準要求”；但交通部頒布的《公路工程技術標準》規定的卻是設計的理論限值，不能用于對車輛實施稱量，實際用于稱量的依據只能是部門的規定，這就大大降低了《公路法》第49條的強制力。這種情況降低了違法成本，不足以威懾危害公共安全的行為。再如，再嚴重的超限也只能接受行政處罰，造成罰款損失超限補的心態。2011年2月通過的刑法修正案八將醉駕和飆車寫入刑法，開創了醉駕以行為定罪的先例，而不像修訂前的刑法第133條界定交通肇事罪那樣，以致人死傷或財產重大損失的后果為定罪的要件。隨即修訂的《道路交通安全法》加重了對酒駕和醉駕的處罰。修正案一出，迅即遏制了醉駕、酒駕和飆車犯罪。

刑法修正案八對超限入刑有沒有參照性呢？如果有參照性，超限可不可以以行為定罪，按危險駕駛罪論處呢？超限者的主觀動機與醉駕同出一轍，都是明知可能發生危害公共安全的后果，為了追求私利不顧他人安全鋌而走險，就行為人的主觀動機而言，并無二致；但超限行為入刑的先決條件卻不那么簡單。我們至今還沒有找到一個讓守規者獲利與保障公共安全的汽車質量限值的平衡點，尋找這個限值需要綜合平衡道路和橋梁承載能力、汽車的安全保障、運輸成本等因素，還要考慮單位運量的燃料消耗等因素。破解這道難題的關鍵在于降低公路通行費，放水養魚，但讓利益集團放棄既得利益談何容易。理性地界定一組重卡的質量限值再不易也不難，難的是讓利益集團為公共利益放棄不當既得利益。

如果具有理性權威的汽車質量限值能夠確立，不僅可以通過超限入刑威懾超限行為，還可為開發重卡產品和技術提供準確的輸入邊界，通過規范需求和供給，讓公路運輸和重卡開發雙雙進入依靠科技發展的陽關大道。

重卡的油耗、排放等限值也有提升強制力的必要，甚至可以探索制訂《汽車法》，全面規范汽車的品性和涉及公共利益的造車和用車行為的可能性。

3.協調一致，避免重復管理

重卡受到多頭管理一直備受詬病，重復申報的工作量和費用分散了企業謀求發展的精力和財力，更增加了人民的無謂負擔，使政府為民的宗旨受到質疑。多頭管理體制本身并不一定造成不良的后果，管理部門的職責交疊也并非一定加重人民的負擔；但重復管理一定導致浪費資源，浪費資源一定加重人民的負擔。面對質疑，幾個中央部委各自依據對自己的授權聲稱自己擁有管理權，但它們都忘記了《憲法》第27條作出的國家機關應“努力為人民服務”的規定。努力為人民服務自然包含努力減輕人民的負擔。憲法是統領一切法律、規章的根本大法，有什么理由不遵行呢？避免重復管理不難，難在分配利益蛋糕。

時而可聞不同管理部門的不同聲音，它們甚至在媒體上打起了口水仗，使公信陷于難堪。對同一事物持有不同意見本是正常現象；但由于缺少溝通的機制，使本可通過溝通達成一致的分歧公開化，既無助于解決問題，還可能導致分歧情緒化，更重要的是，暴露了政府部門間缺乏溝通的機制，有損政府的形象。我們急需建立關于重卡的公共管理部門聯席會議機制，以此為平臺，統一看法，協調各方力量，形成管理的合力。

4.科學管理，智慧管理，勤奮管理，開創誠信管理的新時代

管理的公信力需要科學的支撐，智慧的點化，勤奮的澆灌。公眾信賴科學的管理，折服智慧的管理，欽佩勤奮的管理，期盼誠信的管理。

提升橋因可降低燃料消耗，減少輪胎磨損，在歐洲重卡上甚為流行。帶提升橋的重卡也曾一度風行于中國市場；但很快因為路政部門發現用戶為了獲利，在行駛中將提升橋提起，稱量時將其放下而被斥為“假橋”，一種有利于節能環保的重卡型式因此而遭封殺。這是公共管理違背科學，缺少智慧，疏于勤奮的一例。節能是我國的基本國策，提升橋符合這一國策本應受到鼓勵，公共管理部門怎么可以放棄規范異化使用的職責，一斥而拒之呢？其實，提升橋的異化使用并非不可規范，例如，可利用管理導向引導企業開發隨軸荷自動提放橋系統，并制訂相應的管理規則，則可制止異化使用。許多公共管理的難題并非無法可解，而在于管理部門能不能站在公共利益的立場上動腦筋，想不想站在勤奮管理的立場上挖潛能。

智慧在重卡的公共管理上閃光不乏事例，日本的超限“連坐”就是一例。日本的管理規則規定，駕駛員超限連帶處罰汽車的老板、貨主和裝貨的單位。其“連坐”的理由很充足：如果汽車的老板、貨主和裝貨單位不指使、縱容超限，超限就不會發生。“連坐”將汽車的老板、貨主和裝載貨單位連成一條制止駕駛員超限運輸的內部防線，雖然清查“連坐”關系增加了一些管理部門的工作量，卻在總體上收到了比外部監管低耗而有效的效果。

美國在公司平均燃料消耗率管理上體現出來的誠信管理理念代表了公共管理的高級境界。這種管理除了主抓制定和適時修訂限值、誠信考核、實施處罰之外，向企業開放了許多中間的管理環節。它們把管理的立足點從審批移向誠信，把考核誠信的判據放在對銷售車輛的檢測上，把考核限值的目標放在確保規定時間段內的平均燃料消耗率不低于規定的限值(以英里/加侖計)上，允許一些車型超限，允許在一段時間內的高平均值彌補前、后時段的低平均值。由于牽住了信譽這根致命的神經(審批管理只抓了管理的表皮)，給企業留足了自由經營的空間，所以能做到處罰過硬(總計7億美元的罰款可見不可兒戲)；因為檢測過硬，處罰過硬，所以能保障管理的實效過硬。誠信管理的設計剛柔相濟，剛柔得當，剛柔皆置于陽光之下，故能以四兩管理資源消耗，達成審批管理調用千鈞之力也達不到的目標。

跳出審批管理的窠臼，就不乏科學管理、智慧管理、勤奮管理、誠信管理的思路。

5.監管也須受監管

任何不受制約的權利都可能無度膨脹而侵蝕公共利益，這是由人逐利的本性決定的。我們的重卡公共管理從立規到實施到績效評價都缺乏有效的監管應是不爭的事實。因為缺乏有效監管，所以立規不夠科學、嚴謹，所以管理的效率不高，所以維護公信力的意識淡薄，所以管理不能透明。缺失監管機制，即使建立起了良治的管理體系，也會被異化或廢弛。為了從根本上改革我們的重卡公共管理，為了重卡公共管理能夠長治久安，我們在建立以誠信管理為目標的現代化公共管理體制時，切勿忘建立監管管理的體制。