珠江口采砂海域使用權掛牌管理實踐及建議＊

趙明利，王 平，謝 健，施 平

（1.中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300；3.中國科學院研究生院 北京 100049）

珠江口采砂海域使用權掛牌管理實踐及建議＊

趙明利1，2，3，王 平2，謝 健2，施 平1

（1.中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環境研究院 廣州 510300；3.中國科學院研究生院 北京 100049）

國家積極鼓勵海域使用權通過招標、拍賣或掛牌的方式取得，在珠江口海域使用管理實踐中，廣東省海洋行政主管部門針對地區實際，對采砂區海域使用權掛牌出讓工作進行了有益的實踐和探索，為國家海域使用權招拍掛工作的開展積累了一定的經驗。文章在對珠江口采砂區海域使用權掛牌出讓過程進行簡要介紹的基礎上，對存在的問題進行探討并提出了改進的建議，以期推動該項工作的進一步完善，為海洋管理工作服務。

珠江口；采砂；海域使用權；掛牌

1 珠江口采砂海域使用管理面臨的形勢

近年來，隨著珠江三角洲經濟的迅速發展，海砂的需求量有增無減。近期橫琴新區填海、澳門新城區建設以及港珠澳大橋工程建設等一批大型項目即將開工建設，需要大量的海砂作為填料。據所掌握的資料統計，珠江口地區2010年需砂量約為4 000萬m3，采砂總量只有2 500萬m3左右，缺口達1 500萬m3，預計2011—2013年珠江三角洲海砂年需求量將達6 000萬m3以上，海砂市場總體供求關系仍然緊張。

珠江三角地區海砂的需求量大，海砂開采利潤率高。珠江三角洲海砂價格主要隨市場供求關系而波動。根據近年調查資料分析統計，由于需求量巨大，珠江口海砂價格呈逐漸上升趨勢。從2001年珠江口海上供砂價5～6元/m2逐年上漲到2010年約20元/m2，其中深圳某公司2005年曾創下日收益140萬元的記錄，2007年珠江口平均每家采砂公司扣除油價上升因素外，每天純利潤收益均在20萬～30萬元，2010年10月廣州某公司海砂收益達1 000萬元，海砂開采經濟效益非常顯著。

珠江口海砂以流域來砂為主［1］，屬于不可再生的海洋礦產資源。據相關資料估算，珠江口共有20個海砂分布區，總儲量約為12.5億m3，隨著采砂公司的不斷增多，經過多年的開采，珠江口海砂儲量逐年下降。鑒于這種情況，從維護國家海洋資源權益，保護海洋生態環境，建立規范的采砂海域使用權市場秩序出發［2］，2010年，經國家海洋局授權，廣東省在海砂開采使用權掛牌出讓工作方面做出了有益的探索和實踐，為我國提高海洋管理水平，推動海域使用權市場化提供了很好的經驗，具有一定的借鑒意義。

2 珠江口采砂海域使用權掛牌情況

2.1 掛牌工作總體思路

針對珠江口海砂開采管理的實際情況，結合海砂資源供求現狀，在調查研究的基礎上，廣東省海洋行政主管部門制訂了海砂開采海域使用權掛牌出讓方案的總體思路，即由海洋行政主管部門負責編制某一區塊海砂開采海域使用權的掛牌方案，在征求國土、海事、漁業、水利以及軍事等主管部門的意見后，將該掛牌方案上報具有批準權的人民政府進行審批，批準后該方案作為正式的掛牌文件，實施掛牌工作；通過掛牌確定海域使用權人后，依照相關的法律程序，向買受人頒發海域使用權證書。

2.2 具體實施步驟

在具體操作上，海砂開采海域使用權掛牌出讓具體的實施步驟如下。

2.2.1 海砂開采區預選

根據廣東省海域海砂開采可采區的海域開發現狀、周邊工程項目的砂源需求情況，在珠江口初步選定1～2塊海砂開采區塊，在征求相關主管部門意見后，確定區塊范圍和位置。

2.2.2 海砂儲量勘查

委托具有勘探資質的單位在選定的海砂開采區范圍內進行海砂儲量勘查，形成報告書，并將勘查報告書報國土資源部審核認定。

2.2.3 海砂開采海域使用論證

省海洋行政主管部門委托具有海砂開采海域使用論證資質的技術單位，按照《中華人民共和國海域使用管理法》等法律法規和技術要求進行海砂開采使用海域可行性論證（包含采砂區塊明確、掛牌出讓參考底價估算工作），并由國家海洋局組織專家對可行性報告進行評審，形成專家評審意見。

2.2.4 實施掛牌

省海洋行政主管部門編制掛牌方案，并由經具有批準權的人民政府進行審批后，廣東省海洋行政主管部門在海域使用權審批權限內直接組織開展掛牌工作，確定海砂開采海域使用權的競得人，頒發海域使用權證書（圖1）。

圖1 海砂開采海域使用權掛牌工作流程

2.3 實際的效果

在順利完成一系列準備工作后，經國家海洋局同意，廣東省海洋與漁業局首次開展了珠江口采砂海域使用權掛牌出讓試點工作。為做到“公平、公正、公開”，2010年6月18日廣東省海洋與漁業局在《南方日報》、國家海洋局和省局公眾網站上發布珠江河口海域海砂開采海域使用權掛牌出讓公告，并建立海域使用權網上競價系統，聘請了廣州公證處兩位公證員進行現場公證。此次掛牌出讓區塊的海域面積為49.583 2 hm2，掛牌起始價為450萬元，網上競價從2010年6月26日上午9：00時至2010年6月30日下午15：00時，共有8家公司通過海域使用權網上競價系統參加了此次競買。經過多輪激烈競價，截至6月30日下午15：00，廣東某商貿發展有限公司最終以2 640萬元的價格成交，遠遠高于以通過申請審批方式取得海域使用權所支付的海域使用金數目。

此次海砂開采海域使用權掛牌出讓，為推動海域使用權市場化積累了實踐經驗，為進一步規范珠江口采砂用海秩序［3］，實現國家海洋資源權益，推動海域使用管理透明化、市場化奠定了堅實的基礎。

3 完善采砂海域使用權掛牌出讓的建議

3.1 加強海域使用權出讓底價估算方法研究

由于本項工作屬于創新性工作，沒有先例可循，加之時間緊促，本次掛牌出讓海域使用權底價估算方法較為簡單，更注重了海域使用金計算的可操作性。在海域使用權底價估算過程中，僅從采砂區塊需要繳納的海域使用金、采砂用海的前期技術論證費用以及采砂對底棲生物的補償金額3個方面考慮對擬出讓采砂區域海域使用權底價進行估算。以本次出讓的采砂區為例，其海域使用金的計算方法為：以4.5萬元/hm2（海域使用金征收標準），每個區塊征收2年；采砂項目的海域使用前期技術論證工作費用20.5萬元（此處僅考慮海域使用論證和海洋環境影響評價，與其他區塊技術論證費用進行了平均）；底棲生物的補償費用的計算方法為：采砂區塊面積乘以底棲生物的平均生物量，再按3年進行補償（即采砂區塊面積×底棲生物平均生物量×3）。以此為依據計算出的掛牌出讓區塊海域使用金參考底價為470萬元。從實際的出讓結果來看，成交價遠遠高于估算的參考底價。

在下一步的海域使用權掛牌出讓工作當中，應當加強海域使用金掛牌出讓底價估算方法研究工作。海域使用金出讓底價估算既應考慮海砂開采行業的特點，如，在價格估算當中綜合考慮砂源含沙量（質量和數量）、采砂區遠近和采砂工藝水平，又要兼顧海洋生態環境保護的需要，如，考慮采砂區底棲生物密度、采砂生態環境影響以及采砂對其他海洋功能區的影響等方面。總之，應對估算方法和估算依據的確定，估算指標的選取等方面進行廣泛的、全面的、科學有效的思考和探討，通過不斷的實踐進行完善并進行逐步推廣，并在此基礎上逐步建立海砂開采用海價值評估隊伍和評估、管理體系，以使海域使用權掛牌出讓底價的估算結果更加科學合理。

3.2 進一步完善和規范相關制度

應進一步完善市場準入方式。通過拍賣或者掛牌出讓等市場競爭機制選擇經營者，其好處是有利于防止腐敗和不正當競爭行為，實現海砂資源經濟效益的最大化［4］，有利于創造公平競爭的市場環境，有利于資源和資金的合理使用［5］。但“海砂開采海域使用權”的拍賣與其他拍賣有所不同，拍賣方式中單純以“高價中標”則有可能影響到拍賣價格的合理性。存在由于“僧多粥少”，導致采砂區拍賣拍出天價，違背市場規律，加大社會風險，給政府及相關行政主管部門造成巨大壓力的可能。如，有的采砂區許可期限已到，但采砂量未達到盈利水平，出現采砂業主不能收回成本，進而與管理部門產生矛盾的問題。因此，拍賣價格是否符合價值規律，會影響采砂管理能否從根本上得以規范，畢竟防洪、通航、堤防安全以及生態環境等公共安全因素也是采砂管理的重要目標之一，決不能單純地把拍賣收入放在第一位，而應對市場準入方式進一步加以完善。

同時，還應加強掛牌出讓后的跟蹤監測管理。在掛牌出讓海域使用權前，通過加強對擬采區水深地形測量和海洋環境質量調查工作，建立跟蹤監視監測基礎數據資料。在掛牌出讓后，加強海砂開采動態監測及巡查監管，根據跟蹤結果進行總量控制，防止超采、亂采，并通過加強執法監管工作，打擊非法偷采盜采行為，保障具有合法海砂開采權人的利益和權益。

3.3 編制珠江口海砂開采總體規劃

由于珠江口至今尚未制定海砂開采總體規劃，資源家底不清，對海砂的分布、儲量以及每年允許的可采量等數據一直沒有一個權威發布。在本次的采砂區選劃過程中，海洋行政主管部門依靠自身經驗進行了初選，再委托有資質的單位對目標選劃區開展海砂儲量勘查，并在此基礎上對有限的幾個備選區開展海域使用比選論證。這種工作思路的不足就是在于海域使用論證單位只能局限在有限的幾個備選區開展工作，缺乏對整個珠江口海砂開采管理工作的宏觀認識和把握，對于采砂區選劃工作的科學性、合理性還有待進一步改進。

建議國家海洋行政主管部門組織力量對珠江口及廣東省地區的海砂資源分布、儲量、質量、開采和運輸現狀等方面開展調查研究工作［6］，并在此基礎上編制《珠江口海砂資源調查年度報告》和《珠江口海砂開發總體規劃》。采砂規劃中應對可采區、禁采區、禁采期、可采深度、采砂總量、砂場布局、采砂場數量以及采砂船數量等方面的進行明確的規定；同時加強對海砂行業的發展規劃，合理規劃整個行業的發展思路和發展方向，明確鼓勵、限制和逐步淘汰類的采砂工藝和設備，引導海砂產業實現可持續發展。

3.4 加強引導力度，提高資源綜合利用水平

目前，珠江口的海砂資源的開采多屬中、小型規模，開采粗放，經營分散，基本以私營、個體開采經營為主，而且開采手段相對落后，采砂工藝水平低、設備差，缺乏綜合利用能力，使得海砂資源利用率低，只能作為填海物料，用途單一，造成海洋礦產資源的極大浪費。要從政策層面支持依靠科技進步提高資源利用水平，在掛牌出讓的具體操作過程當中，可以通過提高參與競標條件門檻，支持和鼓勵使用新技術、新工藝進行采砂活動的采砂企業，鼓勵采砂效率高，環境污染少的開采方式，引導企業逐步由近岸海域開采向外海轉移。同時通過逐步加強水文、地質、化學、生物生態以及遙感等相關學科的綜合研究和國內外先進海砂開采與洗砂技術的研究［7］，發展適合珠江口海砂開發環境影響評價和資源綜合利用技術體系，以促進和保障海砂資源綜合利用、海洋環境保護和海洋經濟的協調發展。

4 結束語

海砂開采海域使用權掛牌出讓可以充分發揮市場在配置海域資源中的作用，提高海域國有資產價值。從廣東省本次掛牌出讓實踐來看，還存在著一定的缺點和不足，有待在下一步的實踐工作中不斷的總結經驗，發現問題，改革完善，從而推動我國的海域使用管理工作向一個更好的層次發展。

［1］ 趙煥庭，張喬民，宋朝景，等.華南海岸和南海諸島地貌與環境［M］.北京：科學出版社，1999：64－75.

［2］ 于青松.努力開創海域管理工作的新局面［J］.海洋開發與管理，2005，22（2）：18－20.

［3］ VALLEGA A.海洋管理的理論和方法［M］.楊秀，譯.北京：國家海洋局發展戰略研究所，1997：64－75.

［4］ 黃本勝.談廣東省主要河道采砂控制規劃的必要性與緊迫性［J］.廣東水利水電，2006（2）：5－6.

［5］ 張景秋.海岸帶可持續發展與綜合管理［J］.人文地理，1998，13（3）：41－44.

［6］ 陳堅，胡毅.我國海砂資源的開發與對策［J］.海洋地質動態，2005，21（7）：4－8.

［7］ 蘇東甫，王桂全.我國海砂資源開發現狀與管理對策探討［J］.海洋開發與管理，2010，27（4）：49－53.

國家海洋局青年基金項目（2009701）.