轉型時期黨領導下的邊疆地區社會管理方式創新研究
——以廣西河池基層黨組織建設為例

□韓 勇

（⒈廣西行政學院，廣西南寧530021；⒉同濟大學，上海200092）

轉型時期黨領導下的邊疆地區社會管理方式創新研究
——以廣西河池基層黨組織建設為例

□韓 勇1，2

（⒈廣西行政學院，廣西南寧530021；⒉同濟大學，上海200092）

本文在對我國邊疆地區社會管理所面臨的無限增長的基層公共服務需求，不斷增加的流動人口和特殊群體數量，動態變化的社會管理新形勢、新情況，人民群眾深刻變化的思想觀念和相對欠缺的少數領導干部的能力和素質等問題進行分析的基礎上，對廣西河池依托基層黨組織建設探索出的轉型時期邊疆地區黨領導下的社會管理方式創新進行了深層次的解讀，旨在為邊疆地區新時期社會管理創新工作提供理論和實踐上的參考。

創新社會管理；領導方式；邊疆地區

當前，我國正處在經濟和社會轉型時期，各種社會矛盾和問題日益凸顯，構建和諧社會和加強社會管理已成為我國政府工作的重中之重。黨的十六大以來，我國明確把“社會管理”與經濟調節、市場監管和公共服務一起作為政府的基本職能。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話中指出：加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期，推進黨和國家事業發展的必然要求；是構建社會主義和諧社會的必然要求；是維護最廣大人民群眾根本利益的必然要求；是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求。因此，加強社會管理與創新是我國構建新型社會管理格局的應有之義。

我國邊疆地區多為少數民族聚居區，其穩定和發展，對于我國在新形勢下維護國家穩定和經濟發展具有重要意義。尤其目前我國正處于社會轉型、經濟轉軌的關鍵時期，利益關系的調整和沖突必將給社會各個方面帶來深刻的變化。由于邊疆地區是后發展地區，不僅有發展過程中長期積累的各種社會矛盾，也有伴隨社會發展產生的新的熱點問題，其社會管理相對于我國其它地區難度較大。

一、我國社會管理中存在的問題

在國外，廣義的社會管理是指政府及非政府組織對各類社會公共事務（包括政治的、經濟的、文化的和社會的）所實施的管理活動。狹義的社會管理所涉及的范圍一般也就是社會政策所作用的領域。［1］中國行政管理學會提出，“所謂社會管理，就是通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。”［2］《中國大百科全書》認為，在市場經濟條件下，社會管理就是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。［3］

（一）無限增長的基層公共服務需求與有限增長的公共服務供給之間的矛盾

首先，社會管理模式從“單位人”向“社會人”轉變，引發了公共服務需求量的激增。改革開放前，我國的社會管理是以國家——單位——個人構成的一元主體的社會管理體制，其特征是全能國家、一體化社會和去市場化（商品化）。這一階段，單位在社會管理中扮演著重要角色；改革開放后，我國充分釋放市場力量，人民群眾從“單位人”向“社會人”轉變，社會管理方式也從“單位管理”向“社會管理”轉變，從而引發了基層公共服務需求量的激增。其次，伴隨著全球性金融危機的一系列連鎖反應和我國快速的城鎮化發展過程，就業問題成了擺在我們面前的一項重要任務。進城農民工就業、高校畢業生就業、返鄉農民工就業、流轉土地農民就業等問題使社會管理日趨復雜且多元化。再次，地區之間、城鄉之間發展的不均衡造成了公共服務供給的不均衡。因此，如何在以人為本理念的指引下，依靠發展來解決社會管理問題，加強以保障和改善民生為重點的社會建設，加快覆蓋城鄉的勞資保障、公民教育和醫療衛生事業系統建設，合理調整分配結構，實現全體人民學有所教、勞有所得、老有所養、病有所醫、住有所居的科學、合理的公共服務供給制度就成為當務之急。

（二）不斷增加的流動人口、特殊群體數量與相對單一的流動人口、特殊群體管理和服務方式、方法之間的矛盾

首先，流動人口的管理任務繁重。我國對流動人口和特殊群體采取“公平對待、服務至上、合理引導、完善管理”的原則，在實踐中收到了很好的效果。但由于流動人口數量大，在實行“以證管人、以房管人、以業管人”制度的同時，實行“一證通”將流動人口的勞動就業、社會保險、義務教育、疾病預防控制、幼婦保健、計劃生育、法律服務和治安管理融合在一起的服務機制尚有待進一步完善。隨著流動人口數量的急劇增加，其中，少數人文化素質低，法制意識淡薄，經濟狀況差，把違法犯罪作為生存致富的手段，導致違法犯罪總量中流動人口作案比例偏高。特別是在市場經濟條件下，農民工、中等教育程度以下青年成為流動人口的主體，而其素質參差不齊，缺少必要的科學文化知識，也增加了社會綜合治理的難度。［4］其次，對特殊需關愛人群如精神病人、吸毒人員、艾滋病人及其感染者、未成年犯罪人員、勞改釋放人員的法制教育、社會幫扶、心理矯正、職業技能培訓等服務機制尚需進一步完善。

（三）動態變化的社會管理新形勢、新情況與相對靜止的社會管理老經驗、老辦法之間的矛盾

由于社會環境發生了變化，以往的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已不適應或不完全適應如今社會的需要，我們還以老經驗、老辦法來處理新問題，在新形勢、新情況下有時顯得束手無策。例如：我們對新興社會事務的管理在某些環節上就顯得比較薄弱，特別是對新興經濟組織、新興社會組織和新興媒體的管理和服務能力還有待進一步增強和提高，“權責不對稱矛盾十分突出，社會管理和公共服務方式與手段有時呈無序性、簡單化的趨勢，缺乏有效性、規范性、系統性和統一性”。［5］

（四）人民群眾深刻變化的思想觀念與相對滯后的思想教育、人文關懷和心理疏導機制之間的矛盾

隨著社會結構發生深刻變動，社會流動性和開放性日益增強，我國的城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構等都發生了重大變化；人民群眾的思想觀念也發生了深刻變化，其思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性日漸凸顯，公平、民主、權利、法治、監督意識明顯增強，而我們的思想教育、人文關懷和心理疏導工作卻沒有跟上，沒有形成運轉協調的管理和服務工作合力。

（五）相對欠缺的少數領導干部的能力和素質與不斷發展的社會管理勝任能力之間的矛盾

首先，一些地方、部門和領導干部以人為本、服務為先、寓管理于服務之中的理念還沒有牢固樹立起來。基本社會管理和公共服務沒有抓實抓好，重經濟發展，輕社會管理。其次，部分政策落實不到位，一些政策措施不配套。某些地方的政策措施缺乏充分的科學論證，致使相互之間不銜接、不配套，甚至存在政策相矛盾、相沖突現象，造成按下葫蘆浮起瓢，舊的矛盾沒處理好，又出現新的矛盾的后果。第三，部分干部不善于運用綜合手段進行社會管理，做好基層群眾工作的能力比較弱。由于社會訴求保障機制運行不暢，社會矛盾調處機制不健全，在涉及拆遷矛盾、勞資糾紛、交通安全、城市建設、消防安全等問題上，重治標輕治本，重事后處置輕源頭預防的現象比較突出。

二、黨在創新社會管理方式實踐中的積極探索

根據現有的資料，通過研究我們發現，十六大以來，黨在創新社會管理方式的實踐中積累的經驗綜合起來包括：

（一）管理主體創新

加強基層黨組織建設（園區、樓宇、市場、院落黨建；樞紐型組織；社區黨建）；社會組織（政府購買、政府與社會組織合作、社會志愿者提供的公共服務）、企業、高校參與的多元治理；公眾參與的多元治理（北京海淀社區服務公約、“政府——居委會、人大代表工作站、業主委員會”的二元體制，深圳桃源的“六位一體”、寧波的“委員代議制＋社工職業化”等）。［6］

（二）管理內容創新

主要是完善黨委和政府領導的群眾利益保障和權益維護機制（例如住房保障體系、公共就業服務網絡等）；化解矛盾機制（大調解協調中心、拆遷保險、民警和法院參與的司法調解、醫患糾紛第三方協調）；信訪機制（三級聯動視頻接訪、網絡問政、信訪代理機制）；社會穩定風險評估預警機制；流動人口和特殊人群管理和服務機制（嘉興市新居民事務局；暫住證變居住證；奉化“力邦模式”，浙江刑滿釋放人員、艾滋病人、吸毒人員、未成年人犯罪的社區矯正與社會融合；黔東南關愛留守兒童長效機制）；公共安全體系建設（重慶的警務改革，臺州市“傳統＋科技、民警＋群眾、執法＋服務”）；食品藥品安全生產監管體制；突發事件的應急處置機制（楓橋三級聯動維穩機制）；新興媒體和網絡的管理機制（畢節、廈門、福州）；社會誠信制度（浙江、順德）；社區建設（資金保障；公益資產管理保障；義工一卡式管理、義工服務“時間銀行”、居委會成員與政府雇員選聘合一制；社區學習型組織建設；社會組織獎勵機制；“江漢模式”的民主評議制度、社區服務第三方評估等評估機制）。［7］

（三）管理環節和管理手段創新

在管理環節上，從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理，使關口前移（深圳桃園四整合、衢州“三民工程”、楓橋三級聯動維穩機制）。［8］在管理手段上，網格化、精細化管理（北京東城、南京仙林、深圳桃園、舟山）；整體性、無縫隙治理（北京東城“7＋X”工作機制、深圳龍崗大綜管體制、深圳桃源四整合）；城鎮化過程中的社會融合（北京大興區“社區化”、石景山“新居民”互助自律、深圳桃源的文化治理與精神家園建設）；信息化數字化治理（天網工程、電子政務、北京東城信息化數字化治理、北京朝陽的“全模式”、寧波公交車裝視頻與110指揮中心聯網、建甌市的“QQ警務室”）。［9］

然而，縱觀現有的社會管理理論和實踐我們發現，其對邊疆地區的社會管理缺乏相應的關注。因此，本研究就新時期西南邊疆地區河池以基層黨組織建設為突破口，創新社會管理方式的積極探索為研究對象，以期為豐富邊疆地區黨領導下的社會管理方式創新的理論和實踐探索提供參考。

三、黨領導下的社會管理方式創新：河池基層黨組織建設

河池市地處廣西西北邊陲、云貴高原南麓，東連柳州，南界南寧，西接百色市，北鄰貴州省黔南布依族苗族自治州，全市總人口為409萬人。近年來，河池市立足于市情和社情，就基層社會管理面臨的經濟欠發達、基礎設施不完善、信息不暢通、農村三大糾紛、庫區移民等一系列問題，始終堅持以服務群眾、凝聚人心為突破口，以黨建工作為主導，整合社會管理各類資源和力量，積極探索符合河池實際的基層社會管理創新模式，本文從管理機制和管理手段上進行了分析。

（一）基層黨組織社會管理機制創新

表1整理了河池基層黨組織創新社會管理的干部選拔機制（“領頭雁”工程）、學習培訓機制（“素質提升”工程）和激勵保障機制（高標準發放村組干部待遇），這些創新機制增強了社會管理創新的針對性。

表1：河池基層黨組織建設與社會管理機制創新

（二）基層黨組織社會管理手段創新

⒈建設網格化、精細化管理的基層黨組織，創新社會管理。所謂網格化社會管理，就是將行政地區劃分為一個個的“網格”，使這些網格成為黨委、政府管理基層社會的單元。網格化社會管理的第一個特點是將過去傳統、被動應對問題和分散的管理模式轉變為主動發現問題和解決問題。河池市創新社會管理的具體方式是將基層黨組織設置由黨政機關、企事業單位向重大項目、自然屯、產業鏈、專業協會、新經濟組織和新社會組織等領域延伸，使黨組織聯系和服務群眾的網絡延伸到社會各個領域。“在少數民族聚居村寨、民族旅游區、民族文化團隊建立黨支部547個，黨組織在少數民族聚居地實現全覆蓋。在矛盾糾紛較多的龍灘、巖灘水電站庫區移民點，建立黨支部和黨小組83個。在‘兩新’組織建立黨組織151個，應建組建率達到100%。”［10］

網格化社會管理的第二個特點是制定了一整套規范、統一的管理標準和流程。河池市結合多年來自然災害和公共突發事件多發、頻發的實際和災害特點，在反復實踐和廣泛征求意見的基礎上，于2007年至2008年建立了河池市《基層黨組織應對公共突發事件應急機制》，為了確保基層黨組織應急機制扎實有效的運行，專門研究下發了關于進一步加強基層黨組織應急機制建設的意見，提出了“六有兩規范”的推進措施：

表2：河池“六有”措施

兩規范為：“⑴規范臺賬管理。把應急工作制度、工作職責、處置流程圖、應急處置分工一覽表等重要的制度性文件材料上墻，同時設立以“五簿三冊兩卡”（“五簿”即應急培訓演練記錄簿、應急隊員履責記錄簿、應急物資管理使用登記簿、應急機構值班記錄簿、應急事件處置記錄簿；“三冊”即應急機構名冊、應急裝備登記冊、災害隱患排查整改登記冊；“兩卡”即黨員“三定”責任卡、日常應急工作記實卡）為主要內容的應急工作臺賬制度。⑵規范考核評價。把基層黨組織應急機制建設納入基層黨組織書記黨建述職評議的重要內容，作為評先評優與選拔任用的重要依據。”［11］

⒉建設整體性、無縫隙治理的基層黨組織，創新社會管理。整體性、無縫隙治理是由公共管理和服務“碎片化”這個概念而產生的解決問題之道，“碎片化”主要是用來描述政府機構數量龐大、相互分割的狀況。Dagger認為，碎片化是“在城市地區，由于政府職權的劃分和政府管轄權限與邊界的增值而產生的復雜狀況。”［12］“為了滿足社會公眾日益增長的公共服務需求，許多西方國家都開展了聲勢浩大的新公共管理運動以應對管理模式碎片化所帶來的問題”。1997年，英國開啟了“整體政府”改革的先河，首相布萊爾在《公民服務會議》上首先提出了“協同政府”的施政理念，英國的“一站式”服務中心、美國的無縫隙政府、韓國的親切服務大廳等，都是各國政府在公共服務方面的一種創新，這種治理模式后來被稱為“整體性治理”，也被稱為“整體政府”、“全面政府”。其四個基本目標包括：“通過消除不同政策之間的矛盾和張力，直接有效地增加公共政策的效能；通過消除不同項目方案的重疊和沖突而充分利用資源；在政策部門的不同利益主體之間加強合作、傳遞優秀理念，形成一種協同的工作方式；以公民需要為導向，提供一套無縫隙的服務而不是碎片化的服務”。［13］

以此為指導，河池市天峨縣整合資源，創立了“云榜模式”：天峨縣云榜村以村黨支部為核心，以村組干部為骨干，組建了一支有治安信息員、法制宣傳員、人民調解員、森林消防員、交通安全員、搶險救災突擊員的集公共服務和社會管理功能于一身的覆蓋整個村屯的巡防隊伍、人民調解隊伍和民兵搶險救災應急突擊隊伍，并整合資源在移民安置點建立了5個工作聯系點，逐步形成了“村干部＋警務室民警——聯防隊員＋警務室民警－——隊干＋警務室民警——各屯黨員、群眾＋警務室民警”環環相扣的“云榜治安防范網絡警務模式”。［14］

東蘭庫區將“農事村辦”延伸到“農事船辦”：即組織民政、海事等部門上門服務。“農事船辦”是讓移民和漁民業務船上辦、證件船上拿、有苦船上訴、技能船上學。東蘭庫區和諧穩定，“農事船辦”功不可沒——2010年以來，接待庫區群眾800多人次，調解矛盾糾紛202件。［15］

⒊建設文化治理的基層黨組織，創新社會管理。文化是“民族凝聚力和創造力的重要源泉，文化是推動社會發展進步的重要力量。文化是引導社會進步的羅盤，是張揚真善美的旗幟，文化對思想解放起著引領作用，對經濟發展起著主導作用，對社會和諧起著滋潤作用，對人類的進步起著催化作用”。［16］黨的十七屆六中全會提出了文化大發展、大繁榮的口號，“河池每年舉辦文藝演出300多場，觀眾70萬人次。通過歌謠、銅鼓藝術等群眾喜聞樂見的民族文化形式，激活基層黨組織活力，使黨的政策能通過群眾聽得懂的聲音、看得懂的方式，滲透到生產生活當中”，［17］不僅拉近了干群關系，而且增強了基層黨組織的凝聚力和創造力。

總之，本文以廣西河池依托基層黨組織建設領導社會管理創新為例，探討了轉型時期邊疆地區黨組織探索領導創新社會管理的方式。十六大以來，黨在邊疆地區領導社會管理創新進行了積極的探索，取得了輝煌的成績。面對新形勢下社會管理出現的新問題，我們要按照胡錦濤總書記的要求：以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

［1］李程偉．社會管理體制創新：公共管理學視角的解讀［J］．中國行政管理，2005．

［2］［4］王郅強．政府社會管理和公共服務職能仍面臨諸多突出問題［N］．人民日報，2004－08－09．

［3］中國大百科全書社會學卷［M］．中國大百科出版社，1991．

［5］龔建華．對不穩定性的穩定管理——從深圳市桃源街道辦事處社會管理體系看城市社區的公共管理［A］．基層行政管理創新暨‘桃源模式’解析學術研討會論文集［C］．中國行政管理學會、深圳行政學院和深圳市南山區人民政府，2010．

［6－9］韓勇．泛北部灣地區基層黨政干部領導力模式研究［M］．廣西人民出版社，2011．

［10］貝為超．以創新理念務實態度做好社會管理創新大文章——訪河池市委書記藍天立［N］．廣西日報，2011－03－29．

［11］秦斌，河池市基層黨組織應急機制的創新實踐［M］．廣西人民出版社，2010．

［12］羅思東．美國地方政府體制的“碎片化”評析［J］．經濟社會體制比較，2005，（04）．

［13］雷尚清．桃源街區社會管理碎片化的整理——“整體性治理”理論的視角［A］．基層行政管理創新暨‘桃源模式’解析學術研討會論文集［C］．中國行政管理學會、深圳行政學院和深圳市南山區人民政府，2010．

［14］［15］［17］韋鵬雁，陸耀華，鄧明甫．黨旗引領和諧路——河池市以黨建促進基層社會管理［N］．廣西日報，2011－07－26．

［16］中宣部．2008理論熱點面對面［M］．北京學習出版社，2008．

（責任編輯：高靜）

On the Innovation of Social Management under the Leadership of Party Leader of Border Areas in the Transition Period——Makes the Innovation Grassroots Organizations of Hechi in Guangxi Province as an Example

Han Yong

In this paper，based on the analysis of a series of difficulties faced by China＇s border areas in social management，such as unlimited growth of the grass－roots demand for public services，Increasing floating population and the number of special groups，dynamically changes of the social management of the new situation and new situation，the profound changes in the ideas of the masses and the relative lack of ability to a few leading cadres qualities，ect，deep－seated interprets that innovation of social management of border areas in transition period in Hechi which relied on the construction of grass－roots party organizations，designed to provide a reference on the theory and practice of border areas，the new era of social management innovation．

innovative social management；leadership style；frontier areas

C916．1

A

1007－8207（2012）09－0040－05

2012－07－20

韓勇（1979—），男，遼寧大連人，廣西行政學院副教授，碩士研究生導師，戰略與決策實驗室副主任，留英博士，同濟大學在讀博士后，研究方向為領導科學、公共管理、組織和人力資源管理。

本文系2012年國家哲學社會科學課題“十六大以來黨在民族地區創新社會管理實踐與經驗研究”的階段性成果，項目編號：12XDJ011；2012年廣西行政學院校級課題“廣西社會管理及創新的實踐探索和優化對策研究”的階段性成果。