我國糧食流通政策演進探析

何琦　董穎　葉翀

摘要：文章以時間序列整理了我國建國以來的糧食流通政策，清晰地展示了糧食流通政策在我國走過的歷程，為完善我國的糧食流通政策提供了歷史借鑒。同時，在現行糧食流通政策評價的基礎上，對新時期完善我國糧食流通政策提出幾點建議。

關鍵詞：糧食流通；演進；政策建議

中圖分類號：F713文獻標識碼：A

正所謂“國以民為本，民以食為天”，糧食是人類賴以生存的基本生活資料。我國是一個擁有13億人口的大國，糧食作為一種具有戰略意義的特殊商品，直接關系到國民經濟的發展和社會的穩定。糧食流通是聯系城市與農村、農業與工業、生產與消費的紐帶，對促進糧食生產發展、調節消費需求、減少供求波動等具有重要作用。要充分發揮糧食流通的作用，必須有正確的糧食流通政策為導向，因此，糧食流通政策研究是十分必要的。目前糧食流通體制不夠健全，糧食流通政策不夠完善，政策在執行中存在較多的問題和偏差，因此，研究并完善我國的糧食流通政策，對進一步健全我國糧食流通體制，穩定糧食生產，維護糧食市場穩定，確保糧食安全都具有極其重要的意義。

1我國糧食流通政策的演進

1.1糧食自由購銷階段

新中國成立之初，由于經歷長期戰亂，糧食非常短缺，糧食短缺是新政權首要解決的問題之一。此時的糧食市場以私營糧商為主，存在部分糧商哄抬物價、擾亂糧食價格市場的現象。為了保證糧食供給并穩定物價，從1949至1952年，我國實行糧食自由購銷政策。具體來說，就是人們在糧食買賣、運輸、儲存、銷售方面不受太多的約束，可以自由地進出糧食收購、銷售等部門。國家在組織大規模糧食調運的同時，首次提出了“儲備糧”的概念，并開始著手在全國重要城市及地區建立糧倉。此時糧食購銷體制基本上是以市場主導為重點，政府只是糧食市場的主體之一，沒有糧食壟斷權和購銷優先權，國有糧食企業經營規模小，私營經濟在糧食流通中占有很大的比重。政府為了從宏觀上保持糧價穩定，對流通市場加以調控，主要采取了兩方面的政策：一是加強糧食流通市場交易準則的制定，防止出現市場失靈；二是政府通過利用自己手中儲備的糧食，選擇恰當的時機向市場拋售，以達到穩定糧食交易價格的作用。政府銷售糧食，既通過現行的批發市場，也通過自己建立的零售交易市場，銷售價格為平銷價，與市場價格基本持平。與此同時，針對私營糧商的兩面性，政府采取了“利用、限制、改造”的政策，對合法經營的糧商予以支持，對擾亂糧食市場秩序的糧商依法嚴懲。

1.2糧食統購統銷階段

1953年，中國開始實施國家第一個五年計劃，大規模的經濟建設如雨后春筍般在全國開展起來。但是此時我國糧食供應仍十分緊張，全國人均糧食產量仍然處在極低的水平，無法滿足經濟發展對糧食的巨大需求，糧食供給存在很大的缺口。鑒于此，中共中央于1953年10月發布了《關于實行糧食計劃收購和計劃供應的決議》。同年11月，政務院發布《關于實行糧食計劃收購和計劃供應的命令》，規定從當年12月起，在全國范圍內開始實行糧食統購統銷政策，由政府對全國糧食實行計劃收購和計劃銷售，規定嚴禁私營糧商對糧食進行自由流通買賣，在糧食價格方面由政府統一制定，實行統一管理。糧食統購統銷的主要內容是：對農村的余糧戶，在留足農戶的口糧、種子、飼料和繳納農業稅后，政府統購其絕大部分的余糧；對城鎮居民和缺糧的農民實行糧食統銷。

1.3從傳統糧食流通體制向市場化轉型階段

1978年12月，中共中央召開了十一屆三中全會，標志著中國體制改革開始啟動。在改革的大背景下，中國的糧食流通體制也開始了市場化轉型，可分為四個階段。

1.3.1初步開放

針對當時糧價過低以及嚴重的工農業產品價格“剪刀差”的情況，1978年，國家首先以提高糧食價格、調減糧食征購基數兩個方面為突破口，開始進行糧食流通體制改革，以解決糧食價格長期處于低谷，并因此影響農民種糧積極性的問題。打破了糧食價格完全由國家決定以及糧食購銷完全由國有糧食企業經營的統購統銷模式，初步放開了糧食貿易市場，允許農民在完成國家統購任務的前提下，對自家余糧進行出售，同時允許國有糧食部門按市場價格出售部分糧油產品。

1.3.2雙軌制

在初步放開糧食市場的基礎上，國家于1984年開始進一步縮小糧食統購統銷的范圍，加強了市場的調節作用，并于當年首先將工業、飼料用糧由市場進行調節，退出統銷范圍。國務院在《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中明確宣布取消糧食統購，改為合同定購，糧食統購統銷正式退出歷史舞臺。1989年，合同定購又進一步改為國家定購，從而形成了由國家定購價、國家統銷價與市場收購價、市場銷售價并存的糧食價格“雙軌制”。

1.3.3保量定價

國家開始嘗試逐步對糧食價格雙軌制進行改革。1991年5月和1992年4月，國家兩次提高城鎮居民定量口糧的銷售價格，不僅縮小了糧食價格的購銷倒掛，而且縮小了糧食牌市差價，即由國有商業執行的用掛牌方式公布的國家計劃價格與由市場供求變動形成的市場價格之差，基本實現了購銷同價，為糧價的放開創造了重要條件。1992年初，國務院同意采用以分區決策、分省推進的方式促進糧食購銷和價格體制改革，允許各地根據當地的實際情況決定其放開糧價的時機和方式。1993年11月發布的《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》指出：經過10多年的改革，糧食統購統銷體制已經結束，適應市場經濟的購銷體制正在形成，決定從1994年起，國家收購的糧食全部實行“保量定價”，即保留定購數量，收購價格隨行就市。

1.3.4低價供糧

1993年，糧食統銷體制放開，國家放松了對糧食價格的管理力度，加上各種因素導致的糧食供求出現的緊張形勢使得糧食價格持續上漲。政府采取了以低于市場價格的糧價向城市居民供應糧食，實行“米袋子”省長負責制，以確保一省糧食供應。后來由于客觀因素的影響，這一政策很快夭折。但是這些政策和措施的變化是朝著糧食流通市場化取向邁出的重要一步。

1.4糧食流通體制市場化初步確立階段

1.4.1深化改革

1998年5月，國家出臺了《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》，該決定的重點可以概括為“三項政策，一項改革”，即“敞開糧食收購，實行順價銷售，封閉運行，同時加快國有糧食企業的改革”。這一政策的實施，又使得國家在糧食購銷和價格控制方面進一步加強，縮小了市場機制在糧食價格制定過程中的作用。2000年，國務院又下發了《關于進一步完善糧食生產和流通有關政策措施的通知》，提出了大力推進農業和糧食生產結構的戰略性調整，促進生產和流通協調發展，認真落實按保護價敞開收購農民余糧的政策，適當增加糧食風險基金規模，擴大國家糧庫建設規模，進一步拓寬糧食購銷渠道，積極促進糧食銷售、加工轉化和出口等政策措施。

1.4.2循序漸進的市場化

2001年7月，國家出臺了《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，明確了糧食流通體制改革的根本目標，在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制對糧食購銷和價格制定的影響力，循序漸進，建立符合中國特色社會主義市場經濟發展要求的糧食流通體制。浙江、廣東、上海、福建等8個糧食主銷省（市、區）率先實行了糧食購銷市場化，進行了糧食購銷市場化改革的嘗試和探索。

1.4.3新一輪市場化

從2004年開始，我國根據新形勢，又進行了新一輪的市場化改革。同年5月，國家出臺了《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》。本次糧食流通體制市場化改革，遵循“放開購銷市場、直接補貼農民、轉換企業機制、維護市場秩序、加強宏觀調控”的原則，完成了我國糧食流通體制由計劃經濟向市場經濟的初步轉變。國家又相繼于2004年和2006年出臺了《糧食流通管理條例》、《關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，指出糧食流通體制的改革要以科學發展觀為統領，從推進國有糧食購銷企業改革，轉換企業經營機制入手，積極培育和規范糧食市場，加快建立全國統一開放、競爭有序的糧食市場體系。

2我國糧食流通政策的評價

通過對我國糧食流通政策演進的回顧，可以看出我國的糧食政策經歷了自由購銷—統購統銷—雙軌制—初步市場化—全面市場化的發展變化。特別是在改革開放30年以來，歷經數次糧食流通政策的修改及完善，目前已基本建立起適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情糧情，在國家宏觀調控下充分發揮市場機制配置糧食資源的基礎性作用，確保國家糧食安全的新的糧食流通體制。國家宏觀調控能力不斷加強，保證了糧食市場供應，維護了糧價基本穩定。糧油政策法規體系逐步健全，維護了正常糧食流通秩序。糧食流通體系建設逐步加強，確保了國家糧食安全。糧食流通對生產的引導作用逐步加強，促進了糧食生產的穩定發展。

我們在看到新中國成立以來糧食流通政策演進所帶來的積極作用的同時，也要清醒地認識到當前的糧食流通政策還存在著一些不足之處。一是中央和地方之間糧食政策未能完全配套同步，仍然存在“谷賤傷農”和“米貴傷民”的情況；二是地方政府實施宏觀調控時缺乏一定的執行力，一些地區對于農民的直補政策沒有產生理想的效果，糧食保護政策有待進一步完善和加強；三是現代糧食市場的發展難以適應社會主義市場經濟發展的要求，在糧食物流體系建設方面嚴重滯后，糧食企業產業化經營水平低下，部分企業仍采用傳統、粗放型經營模式；四是現代糧食流通的體制機制需要進一步健全，糧食市場體系、糧食物流體系、糧食監管體系以及糧食法制建設都還需要進一步加強。伴隨著我國市場經濟體制的不斷發展和完善，糧食流通政策也應不斷完善和改進以適應新形勢的需要，以求發揮更大的政策指導作用。

3完善我國糧食流通政策的建議

3.1加強糧食宏觀調控

在嚴格落實耕地保護制度，加強農業基礎設施建設的同時，充分發揮國內國外兩種資源、兩個市場的作用，特別要大力推進糧食產銷協作，鞏固和發展糧食主產省與主銷區之間的長期穩定的糧食產銷協作關系。此外，要完善糧食直接補貼和最低收購價政策，制定新的農業法案，出臺“反周期補貼”和“保證價格”政策，出臺《主要糧食的供需及價格管理條例》，保護種糧農民積極性。積極鼓勵糧食產業化龍頭企業發展糧食訂單生產和收購，增加種糧農民收入，保證糧食供給和市場穩定。

3.2規范糧食市場秩序

進一步鼓勵各類具有資質的市場主體從事糧食收購和經營活動，讓更多的農民進入糧食流通領域。出臺《糧食批發市場法》，鼓勵各種投資主體投資糧食批發市場、糧食物流設施以及糧食產業化經營、糧食精深加工企業。健全糧食收購市場準入制度，按照規定繼續做好各類糧食企業和個體戶入市收購資格的審核和年審工作。同時，加強糧食市場監管執法力度，糧食、工商及其他行政管理部門要按照《糧食流通管理條例》規定及其賦予的執法職責，加強對糧食市場以及糧食經營者的監管，嚴厲打擊違法收購、違法經營等各種行為，保護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益。

3.3發展糧食現代物流

根據國家糧食流通基礎設施建設規劃，加快推進糧食現代物流體系建設，實現以糧食散裝、散卸、散儲、散運為標志的糧食流通方式的變革，提高糧食流通效率。依托大型深水港口和水路、公路、鐵路交通樞紐，建設糧食疏運通道，完善重要糧食物流節點。另外，在我國，即使是一些物流基礎設施較完備的地區，由于各地交通和運輸部門市場化程度低，壟斷經營嚴重，各地關卡林立，收費高，以至于降低了物流效能，增加了物流成本。因此，我國在進一步加快物流基礎設施建設的同時，出臺《中國現代物流業發展條例》，樹立現代化物流管理的大局觀，形成現代化的物流管理模式。

3.4轉變企業經營機制

加快國有企業產權制度改革和組織結構創新，構建新型國有糧食企業。現有的國有糧食購銷企業，可以通過改制重組，也可以進行資產重組，試行其他類型的股份制改革。鼓勵各種資本參與企業改組改造，以資產為紐帶，逐步培育若干個糧食企業集團，實現投資主體多元化。要著力培育有競爭力、帶動力強的龍頭企業，大力發展糧食產業化經營，加快以糧食購銷、加工企業為龍頭的糧食產業化體系建設，鼓勵和發展糧食訂單生產、訂單收購，支持國有糧食企業發展糧食精深加工，延長產業鏈，增加產品附加值。推進企業科技創新，增強企業自主創新能力，充分發揮國有糧食企業在技術創新中的主體地位，建立以企業為主體、市場為導向的技術創新體系。解決糧食物流技術以及糧食流通信息技術等方面的問題，并加快科技成果在企業中的轉化和應用，促進企業產品優化升級，提高企業競爭能力。

4結論

進入21世紀以來，中國糧食流通領域的發展始終處在一個深刻的變革當中。當前，糧食供求基本形勢在變化，糧食的流通體制在變化，糧食的生產和流通的外部環境，包括國際和國內的環境都在變化。在發展我國糧食流通的過程中，需要政策的扶持和引導。要改革不適應形勢的糧食流通政策，充分發揮兩個市場和兩種資源的作用，提升我國糧食流通企業的市場競爭力，進一步促進我國社會主義市場經濟體制下糧食流通的發展，實現從糧食流通大國向糧食流通強國的轉變。

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