科學規(guī)劃南沙新區(qū)建設生態(tài)海濱新城

屈家樹

科學規(guī)劃南沙新區(qū)建設生態(tài)海濱新城

屈家樹

背景和意義

城市既是人類文明進步的產物，又是讓人類生活更美好的聚落形態(tài)。不斷變遷演進的城市歷史，為城市規(guī)劃大師提供了展示才華、激發(fā)智慧的舞臺，使城市規(guī)劃對于城市建設發(fā)展的戰(zhàn)略引領作用日益凸顯。近年來，廣州以城市規(guī)劃引領城市建設發(fā)展，率先在國內研究城市發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃，逐步確立“山、水、城、田、海”的城市空間結構和“南拓、北優(yōu)、東進、西聯、中調”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。特別是抓住籌辦第16屆亞運會和首屆亞殘運會的重大契機，以增強城市功能為核心，不斷優(yōu)化城市布局和形態(tài)，大力開展城市水環(huán)境、空氣環(huán)境、交通環(huán)境和人居環(huán)境綜合整治，通過拆違建綠、拆圍透綠和規(guī)劃調整，在老城區(qū)增加了10.6平方千米的綠地，開展中心城區(qū)121條河涌的截污、清淤和沿岸景觀建設，開發(fā)白云湖、海珠湖共3.53平方千米的人工湖，建設38個污水處理廠，每天直排珠江的污水減少80萬噸，開啟了一條綠色、低碳、生態(tài)、高端的城市發(fā)展之路，實現了中共中央政治局常委李長春同志關于廣州城市環(huán)境面貌“到2010年一大變”的目標和中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋同志對廣州提出的“天更藍、水更清、路更暢、房更靚、城更美”的要求，推動城市建設大提速、城市形象大提升、城市功能大增強，城市發(fā)展理念和發(fā)展模式加快轉型升級，城市品質和競爭力實現了新跨越，在亞運會后已經得到了大多數到過廣州的人的認同。

在廣州“山、水、城、田、海”的城市空間結構五要素中，前四個顯而易見——白云山體現了“山”、珠江河網反映了“水”、廣州塔凸顯了“城”、北部城郊不難看到“田”，而“海”卻難以尋覓。在廣州到哪里去看“海”？答案是唯一的，就是位于廣州東南部的珠江河口海域——南沙。南沙總面積527.65平方千米，近26萬人，環(huán)境優(yōu)美，水網密布，湖塘眾多，其地形就像一片舒展的芭蕉葉平鋪在珠江的出海口，地理位置剛好位于珠江三角洲的幾何中心。然而遺憾的是，在擁有長達100多千米海岸線的廣州，休閑看海已經成為富人的專利、百姓的奢求；這種感覺對居住在主城區(qū)的市民來說尤為明顯，他們必須專程乘車或駕車南行一小時左右，方能享受到南沙僅有的那么一點陽光沙灘、椰風海韻。這充分說明，廣州盡管有海洋元素，但是缺乏海洋特色；盡管地處海邊，但是遠非濱海城市；盡管“海味不足”是環(huán)珠江河口海域范圍內城市的通病，在廣州更是短板和瓶頸。

近期，在廣東省委省政府召開的南沙工作現場會上，汪洋同志提出要求南沙開發(fā)堅持“科學開發(fā)，從容建設”的核心理念。筆者認為，之所以提出“從容建設”，是因為建設好南沙在目前有一種“摸著石頭過河”的感覺，而缺乏鮮明的海洋特色是其中的重要原因；解決這個問題必須從城市規(guī)劃著手，尤其是在正在進行的南沙規(guī)劃中，應當堅持科學規(guī)劃、突出海洋特色。

比較和定位

新加坡城市規(guī)劃的先進理念和成功經驗，給筆者留下了深刻印象，有許多地方值得學習和借鑒。

首先，城市定位要準、推進要穩(wěn)。城市發(fā)展定位是城市規(guī)劃建設的“總綱”，一個城市要規(guī)劃好、建設好、管理好，首要的任務就是準確定位。城市發(fā)展的目標既要務實，更要體現奮進性；既要有明確、具體的年度目標，更要有管方向、管長遠的總體定位。可以說，這是城市發(fā)展的靈魂所在。新加坡城市發(fā)展的成功經驗中很重要的一條，就是堅持從城市自身的特點出發(fā)，把建設“花園城市”這一目標始終貫穿于城市規(guī)劃、建設和管理的全過程，最終造就了一座舉世聞名的濱海花園城市。

其次，規(guī)劃編制要精、執(zhí)行要嚴。城市建設要出品位、有風格、上檔次、顯特色，必須要有超前和遠景意識。一要從“面”上入手，抓好城市總體規(guī)劃。順應城市發(fā)展的新形勢，舍得投入，聘請知名設計院所，高水平、高標準地制定出城市總體規(guī)劃及綠地系統(tǒng)規(guī)劃、市政設施規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等專項子規(guī)劃。二要從“塊”上切題，抓好局部詳規(guī)設計。根據城市總規(guī)劃確定的區(qū)域功能，細化功能分區(qū)，把城市各功能區(qū)規(guī)劃設計成為風格迥異、主題突出、特色鮮明、高雅大氣的建筑群帶。三要從“點”上把關，抓好景點工程規(guī)劃。在抓好城市總體規(guī)劃和城市局部規(guī)劃編制的同時，規(guī)劃主管部門要從建筑材料、外觀造型、色彩協(xié)調和綠地建設等方面入手，高標準、嚴要求地把好每一條道路、每一處景觀、每一座建筑的規(guī)劃設計關，最大限度地彰顯景點和建筑的個性魅力、營造現代氣息，充分體現時代特征和海洋特色。如，新加坡河出海口廣場的設計，就既凸顯了海洋特色、又提供了活動空間。為確保規(guī)劃成果,規(guī)劃一經批準實施就具有法律效力，任何組織和個人都無權隨意變更；建設商得到土地經營權后，必須按照功能區(qū)詳規(guī)建設，不得擅自調整或改變規(guī)劃。

再次，建設標準要高、特色要明。結合生態(tài)海濱城市的發(fā)展理念，一是注重內涵，提升品位。從點和線的局部突破加快轉向面和塊的整體提升，從拉框架、打基礎加快轉向抓功能、提品位。二是環(huán)境先行，生態(tài)優(yōu)先。環(huán)境建設是城市發(fā)展的邏輯起點，環(huán)保優(yōu)先是城市發(fā)展的基本原則。三是打造精品，重點突破。最美的城市是由一個個精品工程有機組合而成的，是不斷加大投入、一步步精心打造而成的。

最后，管理制度要全、效能要高。城市要出精品，重點在建設、最終要管好。從某種意義上講，管理比建設更重要。

南沙作為廣州走向海洋的唯一行政區(qū)，其發(fā)展定位在歷史上有過搖擺——從“小南沙”時代的旅游休閑，到“大南沙”時代的重化工、裝備與造船基地，再到后來定位為歐洲式的濱海新城，這些定位基本上是從經濟區(qū)位和生產要素配置角度進行考量的。2008年12月，國務院批準實施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出要規(guī)劃建設廣州南沙新區(qū)，作為加強與港澳服務業(yè)、高新技術產業(yè)等方面合作的載體；2010年4月，廣東省與香港特別行政區(qū)簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》將南沙列為“粵港合作的三大重點區(qū)域之一”；2010年6月，廣東省政府正式批準設立廣州南沙實施CEPA先行先試綜合示范區(qū)。國家“十二五”規(guī)劃明確要求南沙“打造服務內地、連接香港的商業(yè)服務中心、科技創(chuàng)新中心和教育培訓基地，建設臨港產業(yè)配套服務合作區(qū)”。此后，廣州市公布南沙的功能定位是“粵港澳全面合作的綜合試驗區(qū)，珠三角世界級城市群的新樞紐，全球性城市廣州的重要中心，以生態(tài)、智慧和休閑為特色的國際化濱海新城”；再之后，其功能具體定位為“共建粵港澳優(yōu)質生活圈的示范區(qū)、探索新型城市化模式的先行區(qū)、創(chuàng)新社會管理的試驗區(qū)、率先形成與港澳營商環(huán)境接軌的融合區(qū)、建設珠三角城市群綜合服務的共享區(qū)”，較前略有調整，更顯務實。因此，建設以生態(tài)、智慧和休閑為特色的國際化海濱新城成為一個嶄新的課題。

首先，生態(tài)海濱新城的戰(zhàn)略定位要體現整體性和區(qū)域性，以合作橋梁拓發(fā)展通道。所謂整體性，就是不僅追求環(huán)境優(yōu)美或自身繁榮，而且兼顧社會、經濟和環(huán)境三者效益的統(tǒng)一，在整體協(xié)調的新秩序下尋求發(fā)展；所謂區(qū)域性，就是不僅要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調，而且要求區(qū)域內城市之間互相聯系、相互制約。不僅要從廣州的角度、從珠三角的角度，而且應該把南沙新區(qū)的戰(zhàn)略定位放在國家戰(zhàn)略整體布局中來研究，要有利于促進粵港澳合作，有利于提升珠三角城市群的綜合實力，有利于構建中華民族共同家園，有利于創(chuàng)建國家主體功能區(qū)劃示范區(qū)。

其次，生態(tài)海濱新城的功能定位要體現高效性和持續(xù)性，以硬件搭臺、靠軟件唱戲。所謂高效性，就是摒棄現代工業(yè)城市高能耗、非循環(huán)的運行機制，力求物盡其用、地盡其利，人盡其才、各施其能，物質多層次利用，物流暢通有序、住宅出行便捷，廢棄物循環(huán)再生，各行業(yè)各部門之間關系協(xié)調；所謂持續(xù)性，就是以可持續(xù)發(fā)展思想為指導，兼顧不同時期和空間合理配置資源，公平地滿足現代人及后代人在發(fā)展和環(huán)境方面的需要，不因眼前的利益而采用掠奪方式促進城市繁榮，實現經濟社會健康、持續(xù)、協(xié)調發(fā)展。要根據《珠三角城市發(fā)展規(guī)劃綱要》和國家“十二五”規(guī)劃綱要，提升對南沙新區(qū)的功能定位和功能優(yōu)勢的認識，明確南沙新區(qū)作為粵港澳創(chuàng)新合作的示范區(qū)、國家實施主體功能區(qū)的先行區(qū)、珠三角轉型升級的示范區(qū)、珠三角城市群的核心區(qū)和國際化現代濱海新城區(qū)的功能定位。

最后，生態(tài)海濱新城的創(chuàng)新定位要體現和諧性和合理性，以生活為基壘生產之塔。所謂和諧性，不僅反映在人與自然的關系上，即人與自然共生共榮，人回歸自然、自然融于城市；更重要的是體現在人與人的關系上，城市讓生活更美好，能營造促進人類自身進化的環(huán)境，群體互幫互助，文化氣息濃郁，富有生機活力。所謂合理性，就是一個符合生態(tài)規(guī)律的生態(tài)濱海城市應該是結構合理的，即合理的土地利用、良好的生態(tài)環(huán)境、充足的綠地系統(tǒng)、完整的基礎設施和有效的自然保護。推動南沙新區(qū)開發(fā)建設，關鍵是要創(chuàng)新，包括政策創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和開發(fā)模式創(chuàng)新。要根據南沙新區(qū)的戰(zhàn)略定位、功能定位和下一步發(fā)展路徑，具體在金融、財稅、口岸、產業(yè)、人才等方面體現政策創(chuàng)新；同時，南沙新區(qū)要立足于國家關于加強社會管理創(chuàng)新的部署，當好社會管理創(chuàng)新的先行區(qū)，在深化研究創(chuàng)新社會管理方面大有可為；南沙新區(qū)要和已有的新城新區(qū)開發(fā)模式作比較，根據實際進行創(chuàng)新。

意見和建議

為拓展發(fā)展空間和提高承載能力，廣州市擬調整南沙新區(qū)現有規(guī)劃范圍。第一方案規(guī)劃總面積為803平方千米，其中陸域面積570平方千米、水域面積233平方千米；第二方案介于第一、三方案之間；第三方案在未來40年內南沙新區(qū)將“吞下”番禺，擴容近3倍，達到1314平方千米，進而將東莞的虎門和長安、中山的黃圃和三角及惠州的龍門等地納入范圍。這一區(qū)劃調整尚需按程序待國務院批準。

南沙新區(qū)規(guī)劃調整方案

不論是近期規(guī)劃建設還是長遠規(guī)劃建設，南沙新區(qū)必須嚴格按照“科學開發(fā)、從容建設”的核心理念，以突出海洋特色、建設生態(tài)海濱城市為目標，借鑒歐、美、日、澳特別是新加坡等發(fā)達地區(qū)的沿海發(fā)展經驗，從陸地思維轉向海洋思維，在傳承本土先進海洋生活方式的同時，引進與珠三角經濟社會發(fā)展水平相適應的沿海先進生活方式，把海洋生產的發(fā)展與海洋景觀的維護開發(fā)以及海洋文化的傳承發(fā)展結合起來，將沿海地區(qū)打造成為在國際上有一定知名度的濱海旅游和生活目的地。尤其是要重點突出生態(tài)規(guī)劃，在進行“灰色”基礎設施建設中，注重“綠色”和“藍色”生態(tài)基礎設施建設。筆者認為，南沙新區(qū)規(guī)劃建設體現“科學開發(fā)、從容建設”的核心理念必須抓住三點。

第一，堅持以人為本。城市的主體是人，城市規(guī)劃必須圍繞人來做文章——人的精神就是城市的精神，人的需求就是城市規(guī)劃的需求。要根據人的需求、期望和發(fā)展趨勢來謀劃城市發(fā)展，要處理好城市長遠發(fā)展和近期改善市民群眾生活的關系，保障居民利益。

第二，堅持生態(tài)優(yōu)先。城市發(fā)展的前景取決于城市生態(tài)支持系統(tǒng)的承載能力。要處理好經濟發(fā)展與環(huán)境建設的關系，繼續(xù)實行適度生態(tài)控制，通過生態(tài)控制線立法，科學劃定重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，尤其要嚴格劃定各類自然生態(tài)資源保護區(qū)，保障城市生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。要加強生態(tài)建設，高標準高水平建設好城市森林體系、園林綠地體系、潔凈水系、田園景觀體系、生態(tài)旅游體系。要合理確定經濟規(guī)模和產業(yè)布局，轉變拼資源、拼能耗、拼速度的發(fā)展模式，為城市長遠發(fā)展多留空間。

第三，堅持文化傳承。要處理好城市規(guī)劃繼承與創(chuàng)新的關系，彰顯歷史傳統(tǒng)文化，加強歷史文化古跡的整治修復，傳承舊城歷史文脈，確保舊城空間肌理和整體格局得到最大維護。要塑造“嶺南水鄉(xiāng)”風貌，對市內河涌、湖泊及周邊環(huán)境進行改造，再現“六脈通渠”的文化特色。要建設花城，大力實施綠化美化，營造主要道路、廣場、公園呈現百道花廊、處處花境的景象。

廣州南沙新區(qū)突出海洋特色、建設生態(tài)海濱新城，應當在現有規(guī)劃的東、西、南、北四個組團的基礎上，優(yōu)化海洋資源、景觀配置，分別建設沿海立體的藍色景觀帶、濱海特色的藍色城鎮(zhèn)帶和低碳環(huán)保的藍色產業(yè)帶，探索出建設以綠色和藍色為標志的生態(tài)基礎設施，融生態(tài)、生活、生產為一體的海洋生態(tài)文明發(fā)展模式。

一是沿海立體的藍色景觀帶。主要涉及建設“沿海綠道”，美化濱海岸線，實行沿海生態(tài)修復工程，構建海洋藍色生態(tài)新屏障。盡快制定南沙新區(qū)江、海岸線景觀保護規(guī)劃，對公共綠地、生物多樣性區(qū)域、生態(tài)保護區(qū)劃定“綠線”和“藍線”。

二是濱海特色的藍色城鎮(zhèn)帶。主要依托“沿海綠道”，優(yōu)化沿海生活岸線，把珠江河口海域的中心城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村(社區(qū))連接在一起，并與沿海立體藍色景觀帶建設相結合，建設具有濃厚嶺南沿海文化特色的和諧濱海生活帶。制定南沙新區(qū)歷史街區(qū)、文物保護區(qū)規(guī)劃，并劃以虛實“紫線”，進行空間管制。結合節(jié)能減排政策設計城市空間、公園、交通，深入研究傳統(tǒng)歷史建筑園林、城市文化的美學因素，創(chuàng)造獨特的南沙新區(qū)城市形象。

三是低碳環(huán)保的藍色產業(yè)帶。重點是改造提升沿海生產岸線，合理布局海洋產業(yè)空間結構。根據國家和省以廣州、深圳、珠海三個核心城市為主載體，以南沙、前海和橫琴新區(qū)為重點的海洋經濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，以粵港澳合作為途徑，調整優(yōu)化南沙新區(qū)海洋產業(yè)空間結構，使其成為廣東的大港口、大交通、大造船基地。禁止在可能造成生態(tài)嚴重失衡的地方進行圍填海活動，加強入海河流污染治理與入海排污口監(jiān)督管理，重點改善珠江河口海域生態(tài)環(huán)境質量。