農村公共物品供給模式及對策研究

■李 武 胡振鵬

農村公共物品供給模式及對策研究

■李 武 胡振鵬

農村公共物品;供給模式;對策;治理

農村公共物品能夠改善農業生產條件、提高農民生活水平、促進農村經濟社會發展。雖然中央在歷年一號文件中都要重點強調農村公共物品的供給，但是，我國農村不同地區發展極其不平衡，即使在一個行政村這樣的小范圍，自然條件、經濟社會狀況等各方面差異都很大，政府難以因地制宜提供所有的農民急需的公共物品。如何破解這一困境?本文擬從公共物品理論和治理理論的視角進行探討。

一、農村公共物品供給失衡現狀及原因分析

(一)公共物品理論

薩繆爾森認為:“公共品是指這樣一類商品，將該商品的效用擴展于他人的成本為零，無法排除他人參與共享。”[1]根據薩繆爾森的經典定義，可以區分公共物品的三個基本特征:效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。依據競爭性和排他性維度，可以將其分為四類，如表1所示。其中，我們將包括俱樂部物品和公共資源在內的，不能同時滿足排他性和競爭性的物品統稱為準公共物品。公共物品的特征決定公共物品的需求與價格無法通過市場準確反映，消費者偏好程度也各不相同。因此，公共物品供給不能由市場上的個人決策來全部完成，政府必須承擔起公共物品供給的任務。

表1 公共物品分類

(二)農村公共物品供給失衡現狀

農村公共物品是公共物品向農村領域的延伸，能夠改善農業生產條件、提高農民生活水平、促進農村經濟社會發展。改革開放之前，我國農村公共物品主要由政府供給。實行家庭聯產承包責任制后，在單一的政府供給基礎上，我國農村公共物品的供給逐漸呈現出多元化趨勢。但是，由于新中國成立以來我國農村公共物品供給初始的路徑選擇，造成了一種既得利益格局，供給失衡的矛盾突出[2][3]，大部分農村公共物品供給依舊“鎖定”在低效狀態，主要表現在:

1．農村純公共物品、準公共物品供給不足。具體表現在:包括農田水利建設在內的農業基礎設施供給嚴重不足，農村科技、農業信息遠不能滿足農民的需要;農村飲水、農村公路、農村電網等關系到農民生活的公共物品供給不足;農村教育、農村醫療保健、農村法律政策服務等公共物品也是嚴重短缺。

2．某些涉及政治利益的農村公共物品供給過剩。具體表現為:政績工程過多;政府職能部門機構重疊、財政供養人口過多;干預政策過多等。

3．供給的不平衡。主要表現為城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平。

(三)農村公共物品供給失衡的原因

農村公共物品供給失衡的原因有許多，主要集中體現在:

1．農村公共物品供給主體結構失衡。公共產品的非競爭性和非排他性特征，決定企業(個人)很難進行排他性收費，企業缺乏進入農村公共物品領域的激勵，而農村非營利組織發展滯后，又無法滿足農民的多樣化需求。因此，公共產品主要由政府來負責供給，企業(個人)和農村非營利組織的作用遠遠沒有得到充分發揮。

2．政府無法觀察并滿足農民多樣化的對公共物品的需求。隨著經濟社會的發展，農民對公共產品的需求越來越多。我國農村發展極其不平衡，政府無法觀察到所有農民日益增長的需求。同時，政府財力、物力有限，無法因地制宜合理供給多樣化的農村公共物品。

3．公共選擇理論認為，政治領域中的人也是“經濟人”，以追求自身利益最大化為目標。因此，自上而下的官員任命體制、基層政府對政績和利益的渴求，使政府工作人員圍繞自身的利益供給公共產品，造成了供給不足和供給過剩并存的狀況。

4．由于地理位置和資源廩賦的差異，經濟發達的東部沿海地區，政府的財政收入充足，政府能夠提供較多的公共產品，而財政收入不足的西部地區，農村公共物品供給就呈現短缺的狀況。

二、農村公共物品供給模式分析

(一)治理理論

“治理”原意是控制、引導和操縱，與“統治”一詞同義。20世紀90年代，西方學者賦予其新的含義。治理理論創始人羅西瑙將“治理”定義為一系列活動領域里的管理機制，與“統治”不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無需靠政府的力量來實現。[4]全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理有共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。治理理論認為，治理是一個持續互動的過程，治理過程的基礎是協調，而不是控制，治理既涉及公共部門，也包括私人部門。[5]

因此，治理就是多元主體對公共事務或共同事務進行協同管理的體制、過程和效果。針對治理主體而言，治理是國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共的或私人的個人和機構的合作，是強制與自愿的合作。

(二)農村公共物品供給模式

根據治理理論，農村公共物品供給從政府供給的單一模式向多元化供給模式的演進過程中，不存在一種唯一的、最優的供給制度安排，各種制度安排都有其效率和空間，只有包括政府公共部門、非政府組織、個人、機構等在內的多元主體的協調合作，才能實現合理的多元化供給模式的均衡，實現農村公共物品的供給效率和可持續發展。

1．政府供給模式

指政府根據公民投票或接受公民委托進行決策，通過稅收籌集資金，財政預算安排政府支出，提供農村公共物品。[6]政府供給模式的實質是基于社會福利最大化，統一供給公共物品。設公共物品供給量為S，簡單起見，只考慮一個時間段內N個農民對公共物品的需求，xi為第i個農民使用的公共物品，fi(xi)為第i個農民的效用函數，C(S)為公共物品供給成本，則公共物品S的最大社會福利供給問題可表示為以下數學模型:

其中為政府供給公共物品的社會效益，即一定成本下的社會福利最大化表示農民使用公共物品的數量不能超過供給總量。

在公共物品的供給與使用問題上，要實現社會福利最大化，必須建立在這樣一個假設的基礎上，即政府能夠擁有農民真實的效用函數。實際上，作為供給者的政府與使用者的農民，屬于不同的利益主體，政府只能通過一定的途徑獲得農民對公共物品的需求信息。由于我國農村發展不平衡，政府無法全面獲得農民的公共需求，故而難以因地制宜地提供所有的農村公共物品和服務。

2．市場供給模式

指企業(個人)等市場主體根據市場實際需求，從自身利益最大化出發，通過有償服務籌集資金，提供私人物品及農村準公共物品。市場供給模式的實質是通過價格的調節來實現公共物品的供需平衡。只考慮一個時間段內N個農民對公共物品的需求，在一定價格p條件下，xi為第i個農民使用的公共物品，fi(p，xi)為第i個農民的效用函數。根據廠商理論，企業等市場主體提供公共物品是以追求利潤為目的，設公共物品的提供數量為Q，其總成本函數為f(Q)，那么利潤π=p×Q－f(Q)。則市場供給機制的數學模型為:

在這里，農民需按照市場價格p來決定對公共物品的需求。然而，受農民支付能力及排他性收費的限制，農村公共物品市場難以滿足企業的利益最大化目標，也就難以吸引資本的進入，市場往往失靈。雖然價格機制的效率最高，但農民多樣化的需求無法形成規模效應，市場不愿提供。只有產權明晰的公共物品，市場供給機制才能起作用，企業才能有利可圖。

3．合作的非營利組織供給模式

指農民通過合作，自發組建的非營利組織，根據平等、非營利的原則，以組織的形式合作供給農村準公共物品的運作方式。假設某時間段，N個農民合作提供農村準公共物品，xi為第i個農民以價格p自愿參與非營利組織合作供給的公共物品，則公共產品總供給量S=∑xi。fi(p，xi)為第i個農民自愿供給的效用函數，成本為Ci(p，xi)，則凈收益為[fi(p，xi)－ Ci(p，xi)]。那么，基于合作的非營利組織供給模式的數學模型為:

顯然，合作的非營利組織供給模式，價格p反映的是合作供給公共物品的成本，市場供給模式下的企業利潤轉化為農民的合作收益。同時，農民比政府更清楚自己多樣化的公共物品需求。因此，合作的非營利組織供給模式在一定程度上能夠解決政府“統”不了 (政府失靈)、市場“辦”不了(市場失靈)的農村準公共物品供給問題。

三、實現農村公共物品多元化供給的對策

基于公共物品理論和治理理論的分析，我們可以知道，政府不應該也不可能成為唯一的供給主體。農業是弱質產業，涉及農村民生問題和可持續發展的農村公共物品的供給遠不能滿足農民的需求。因此，建立農村公共物品多元化供給模式的對策體現為:

(一)政府是農村公共物品的主要供給者，必須清晰界定各級政府的職責

一般來說，全國性的公共產品、純公共產品應由中央政府提供，而區域性的公共產品、準公共產品，根據受益范圍的大小，由不同層次的地方政府提供。具體來說，農業基礎科學研究、大江大河的治理等由中央政府提供;農村義務教育、農民合作醫療等外溢性較強的農村公共物品，由中央政府和省級政府共同提供;地區性衛生防疫、農業技術推廣等由市縣級政府負責;鄉村規劃、農村小型水利設施、鄉村道路等基礎設施建設等以鄉鎮級政府供給為主，由上級政府給予財政支持。

(二)引導市場機制進入農村公共物品領域

從我國農村一些公共產品供給的實際情況來看，企業(個人)已成為鄉村公共產品供給的一個重要來源。為解決農村公共物品的資金短缺問題，政府可以通過合理的制度設計，明晰產權關系、規范市場秩序，本著“誰投資，誰收費、誰受益”的原則，引進企業(個人)投資或直接由企業(個人)生產，然后政府購買，或者采取政府補貼和企業(個人)投資相結合的混合供給模式。

(三)促進農村非營利組織的發展，增加農村準公共物品的供給

表2 農村公共物品供給模式比較

農村非營利組織是指農民合作組建的組織，如用水戶協會、瓜果協會等，不以營利為目的，服務農村公共利益。在村落范圍內，農民更清楚自己的需求，能夠因地制宜提供“政府統不了、市場解決不了、單家獨戶辦不了”的農村公共物品。如鄉村道路、文化娛樂、公共廁所等產品，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產品的范疇，對于這類產品，政府提供顯然不合理，而對農民個人來說，由于外部性的存在，企業(個人)提供容易造成效率損失，理想的方式是將農民組織起來，合作供給，將外部性內在化，提高供給效率。政府可以通過制定優惠政策，以“公辦民助”、“以獎代補”等方式，吸收和鼓勵農村非營利組織生產和提供此類準公共物品。

(四)建立“自上而下”和“自下而上”相結合的農村公共產品供給決策機制

“自上而下”政府決策機制體現的是效率，“自下而上”決策機制能夠切實體現農民的需求，體現的是公平，二者不能偏頗。通過“自下而上”決策機制讓農民參與到決策中來，防止政府的“越位”。在此基礎上，通過“自上而下”的決策，調動人力和物力，及時有效地提供農民所需的公共物品，滿足農民日益增長的多樣化的公共物品需求。

(五)構建農村公共物品多元化合作供給平臺

農村公共物品的供給主體可以分為政府、企業 (個人)和非營利組織，每個主體都存在失靈的問題，都有可以發揮作用的領域，三者是相互補充的合作關系，而非競爭關系，見表2所示。

這里，政府主導作用不再體現為強制性的權力使用，而是要制定相關政策，致力于打造多元化合作供給平臺，建立長效機制，實現農村公共物品多元化供給，共同解決農村公共物品供給不足和效率低下的問題，滿足農民多樣化的公共需求。

[1](美)保羅·薩繆爾森．宏觀經濟學(17版)[M]．北京:人民郵電出版社，2004．

[2]王友成．新農村建設中的農村公共物品供給研究[J]．安徽農業科學，2010，(19)．

[3]睢黨臣．農村公共產品供給結構研究 [M]．北京:中國社會科學出版社，2009．

[4](美)羅西瑙．沒有政府的治理[M]．張勝軍，譯．南昌:江西人民出版社，2001．

[5]俞可平．治理與善治[M]．北京:社會科學文獻出版社，2000．

[6]李武．農村社會化服務組織合作機制研究[M]．北京:線裝書局，2011．

農村公共物品能夠改善農業生產條件、提高農民生活水平、促進農村經濟社會發展。本文基于公共物品理論及治理理論，分析了農村公共物品供給失衡的現狀以及不同供給模式的優劣。為解決農村公共物品供給不足和效率低下的問題，滿足農民多樣化的公共需求，政府作為主要供給者，不僅要承擔起相應的責任，同時還要引導企業(個人)進入農村公共物品領域，支持農村非營利組織的發展，建立“自上而下”和“自下而上”相結合的農村公共產品供給決策機制，構建多元化合作供給平臺，實現農村公共物品多元化供給機制。

F323．9

]A

]1004－518X(2012)03－0058－04

李 武(1970—)，男，南昌航空大學講師，博士，主要研究方向為農村經濟;胡振鵬(1948—)，男，浙江大學、武漢大學、南昌大學兼職教授、博士生導師，主要研究方向為資源與環境管理。(江西南昌 330063)

本文系江西省社科規劃項目“基于博弈理論農民參與小型農田水利治理的模式研究”(項目批準號:11GL11)和南昌航空大學博士基金“農民合作組織的運行機制研究”(項目批準號:EA201009056)的階段性成果。

【責任編輯:陳保林】