聯合國可持續發展行動的回顧與展望

孫新章

(中國21世紀議程管理中心，北京100038)

聯合國可持續發展行動的回顧與展望

孫新章

(中國21世紀議程管理中心，北京100038)

該文以時間先后為順序，系統總結了1972年人類環境會議以來，聯合國為推進全球可持續發展所采取的重要行動，對取得的進展和存在的差距進行了評述。認為，人類環境會議特別是環發大會以來，聯合國為實現全球經濟社會可持續發展付出了巨大的努力，在許多領域推動形成了重要的共識和多邊國際公約，促進了可持續發展伙伴關系的形成與發展，加快了許多國家和地區的可持續發展行動。但是，從目前來看，所取得的進展遠低于需要達到的水平，突出地體現在千年發展目標進展緩慢、環發領域談判舉步維艱、國際履約明顯不足、可持續發展伙伴關系的效果并不理想等。基于這一現實，本文認為“里約+20”大會應努力在如下四個方面取得進展:一是重振里約精神，加快已有政治承諾的落實;二是在堅持里約原則的前提下，圍繞氣候變化等重大全球性挑戰做出新的政治承諾;三是在堅持里約原則的前提下，勾畫出人類綠色發展的未來藍圖;四是促進以南南合作為重點的國家合作。

聯合國;可持續發展;回顧與展望;里約+20

1972年斯德哥爾摩人類環境會議(以下簡稱“人類環境會議”)在全球范圍內掀起了關注環境的熱潮，1992年里約熱內盧聯合國環境與發展大會(以下簡稱“環發大會”)開啟了人類合作實現可持續發展的征程，2002年約翰內斯堡地球峰會(以下簡稱“地球峰會”)促進了國際社會將可持續發展承諾轉化為行動。40年來，聯合國為保護環境、實現可持續發展付出了巨大的努力，取得了積極的進展。在2012年里約熱內盧聯合國可持續發展大會(以下簡稱“里約+20”大會)到來之際，本文基于對大量相關文獻資料分析，系列總結了人類環境會議以來聯合國為推進全球可持續發展所采取的重要行動、取得的進展和存在的差距，對即將召開的“里約+20”大會進行了展望。

1 人類環境會議:可持續發展理念的開端

20世紀60年代，人類在經歷了一系列重大環境公害事件之后，開始積極反思和總結傳統經濟發展模式的弊端。1961年聯合國通過了關于“發展”問題的第一個決議——《聯合國發展十年》。該決議提出［1］，單純的經濟增長不等于發展，發展本身除了“量”的增長要求以外，更重要的是要在總體“質”的方面有所提高和改善。1972年召開的聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》指出［1］:“為了在自然界里取得自由，人類必須利用知識在同自然合作的情況下建設一個較好的環境。”人類環境會議開創了環境保護事業的新紀元。此后，一系列類似會議相繼召開，并促進了聯合國環境規劃署等多個全球性機構的建立。

1980年，世界自然保護聯盟、聯合國環境規劃署和世界野生動物基金會共同發表的《世界自然保護大綱》提出“沒有使千百萬人得以脫貧的發展，自然保護的目標難以實現;發展與自然保護相互依存，發展需要以呵護地球為前提［2］。”1982年，在聯大第48次全會上通過了《世界自然憲章》，提出“人類是自然的一部分，生命有賴于自然系統的功能維持不斷［2］。”1983年世界環境與發展委員會成立，并在1987年發表了《我們共同的未來》，該報告提出“環境與人類活動密不可分。環境是人類生存之所，發展是人類在此寓所內改善生存狀況的行為［2］。”該報告還提出了可持續發展的定義“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”，這一定義隨之得到廣泛認可。

為了切實保護資源環境，從二戰結束至1992年環發大會召開前，國際社會相繼簽署了一系列重要的多邊環境國際公約。其中，以保護海洋資源和生態環境為主要目的的有:《國際管制捕鯨公約》(1946年)、《養護大西洋金槍魚國際公約》(1966年)、《國際干預公海油污事故公約》《1969年》、《防止傾倒廢物和其他物質污染海洋的公約》(1972年)、《干預公海非油類物質污染議定書》(1973年)、《1973年國際防止船舶造成污染公約1978年議定書》、《南極海洋生物資源養護公約》(1980年)、《聯合國海洋法公約》(1982年)等。以保護陸地資源、生態環境和大氣為主要目的的有:《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(1971年)、《保護世界文化和自然遺產公約》(1972年)、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(1973年)、《瀕危野生動植物種國際貿易公約第二十一條的修正案》(1983年)、《國際熱帶木材協定》(1983年)、《維也納保護臭氧層公約》(1985年)、《蒙特利爾破壞臭氧層物質管制議定書》(1987年)、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》(1989年)、《經修正的關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》(1990年)、《關于環境保護的南極條約議定書》(1991年)、《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》(1992年)等。

2 環發大會:開啟全球可持續發展的征程

1992年6月3日至14日，聯合國在巴西里約熱內盧召開了環境與發展大會，這是繼人類環境會議之后，環境與發展領域中規模最大、級別最高的一次國際會議。環發大會通過并簽署了五個重要文件:《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》(簡稱《里約宣言》)、《21世紀議程》、《關于森林問題的原則聲明》、《聯合國氣候變化框架公約》和《聯合國生物多樣性公約》。《里約宣言》和《21世紀議程》明確了在處理全球環境問題方面發達國家和發展中國家“共同但有區別的責任”以及發達國家向發展中國家提供資金和進行技術轉讓的承諾，制定了實施可持續發展的目標和行動計劃，確立了建立全球伙伴關系、共同解決全球環境問題的原則。

《21世紀議程》的出臺很快得到了全球性的回應，幾乎所有的國際組織都采取了相應的行動。聯合國經濟與社會理事會在1993年專門設立了可持續發展委員會(UNCSD)，并且每年舉行會議，審議《21世紀議程》的執行情況。1994年5月，聯合國在日本橫濱舉行了第一屆減災世界會議，通過了《橫濱戰略及其行動計劃》，為會員國制定了防災、備災、減災戰略，該會議被稱為國際減災的里程碑。與此同時，為支持小島嶼國家的可持續發展，聯合國在巴巴多斯舉行小島嶼國家會議，通過了《巴巴多斯宣言》和《小島嶼發展中國家可持續發展行動綱領》(簡稱《巴巴多斯行動綱領》)。同年6月，《21世紀議程》框架下三大環境公約中的最后一個——《聯合國關于在發生嚴重干旱和/或荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化的公約》(簡稱《聯合國防治沙漠化國際公約》)在巴黎獲得通過。1996年11月，世界糧食首腦會議在羅馬開幕，這是人類歷史上第一次關于糧食問題的世界首腦會議，會議通過的《世界糧食安全羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動計劃》，表達了各國政府對世界糧食安全的關注和解決糧食問題的決心。

為了全面審查和評價《21世紀議程》的執行情況，1997年6月，聯合國召開了關于環發問題的第十九屆特別聯大。聯合國秘書長安南在大會致辭中指出:“1992年以來，許多國家建立了國家協調機制以及各自的可持續發展戰略，預防全球變暖、保護生物多樣性和防治荒漠化的三個國際公約開始生效，蒙特利爾議定書已進入第十年，……但是，在許多方面仍存在不足:發展中國家還有四分之一的人生活在絕對貧困之中，環發大會上發達國家承諾的向發展中國家提供額外資金援助和技術轉讓并沒有進展，……”。最后，會議通過了《進一步執行〈21世紀議程〉方案》。

1997年年底，《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會在日本京都舉行，通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量的《京都議定書》，使得《氣候變化框架公約》的實施向前邁進了重要的一步。2000年1月，根據《聯合國生物多樣性公約》和《里約宣言》的有關規定和原則，聯合國在蒙特利爾召開的《生物多樣性公約》締約方大會特別會議上正式通過了旨在控制和管理“生物技術改性活生物體”(LMOs)越境轉移的《卡塔赫納生物安全議定書》。2001年10月，《聯合國防治沙漠化公約》在日內瓦召開第五次締約方大會，決定設立履約審查委員會，以加強審查和督促締約國履行公約。

2000年9月，聯合國千年首腦會議在紐約聯合國總部舉行，通過了《聯合國千年宣言》(MDGs)。MDGs明確提出到2015年年底前，將世界上日均收入不足1美元的人口比例、挨餓人口的比例以及無法得到或負擔安全飲用水的人口比例都降低一半，使世界兒童都能完成小學教育，將產婦死亡率降低3/4。各國領導人還承諾要努力制止艾滋病的蔓延;切實保護環境，實現可持續發展;設法滿足非洲的特殊需要［3］。

2001年5月，第三屆聯合國最不發達國家會議在布魯塞爾舉行，會議通過了《2001－2010十年期支援最不發達國家行動綱領》，為國際社會幫助最不發達國家擺脫貧困、實現發展制定了時間表和路線圖。《行動綱領》提出了發達國家最遲于2010年將國民生產總值的0．15% －0．20%用于最不發達國家。2001年11月，旨在促進世貿組織成員消減貿易壁壘，通過更公平的貿易環境促進全球、特別是較貧窮國家經濟發展的多哈回合貿易談判啟動。2002年3月，聯合國發展籌資國際會議在墨西哥的蒙特雷落下帷幕。會議通過的最后文件《蒙特雷共識》指出［4］，發達國家和發展中國家應該建立一種新的伙伴關系，全面落實《聯合國千年宣言》中提出的旨在實現消除貧困、改善社會狀況、提高生活水平和保護環境等各項可持續發展目標。

環發大會后至2002年約翰內斯堡地球峰會召開前，聯合國及相關國際組織還通過了許多其他的多邊環境公約。其中，以保護海洋資源和生態環境為主要目的的有:《關于逐步停止工業廢棄物的海上處置問題的決議》(1993年)、《關于海上焚燒問題的決議》(1993年)、《關于海上處置放射性廢物的決議》(1993年)、《中白令海狹鱈養護與管理公約》(1994年)、《跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養護與管理協定》(1995年)、《〈防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約〉1996年議定書》、《2000年有毒有害物質污染事故防備、反應與合作議定書》、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》等。以保護陸地資源、生態環境和大氣為主要目的的有:《1994年國際熱帶木材協定》、《核安全公約》(1994年)、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》修正案(1995年)、《〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉蒙特利爾修正案》(1997年)、《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》(1998年)、《〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉北京修正案》(1999年)、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(2001年)等。

3 地球峰會:化可持續發展承諾為具體行動

國際環境與發展領域中的矛盾錯綜復雜，利益相互交錯，這導致“里約精神”并未全面轉化為行動。在全球范圍內，《21世紀議程》的執行步履蹣跚。一方面，發展中國家實現經濟發展和環境保護的目標由于自身經濟不發達而困難重重;另一方面，發達國家并沒有履行向發展中國家提供技術和資金支持的承諾。環發大會十年后，全球環境問題仍不斷惡化，貧困現象普遍存在，南北差距不斷增大。在這樣的背景下，2002年8月26日至9月4日，聯合國在南非約翰內斯堡召開了可持續發展世界首腦會議(WSSD)。會議通過了《可持續發展世界首腦會議執行計劃》(JPOI)和《約翰內斯堡可持續發展承諾》兩個重要文件，達成了一系列關于可持續發展行動的《伙伴關系項目倡議》。這些文件明確了未來10－20年人類拯救地球、保護環境、消除貧困、促進繁榮的世界可持續發展的行動藍圖［5］。

地球峰會的成功召開，在一定程度上促進了國際可持續發展領域的努力和合作。2003年5月，UNCSD進行改革，決定今后針對同一類主題以兩年為一個周期進行談判。第一年審議執行情況，第二年進行政策性談判。至今已進行了四個周期的談判(表1)。

根據約翰內斯堡執行計劃和聯合國大會第57/262號決議，2005年1月，聯合國在毛里求斯召開會議，對《巴巴多斯行動綱領》的實施情況進行全面回顧，通過了《毛里求斯宣言》和《關于進一步執行小島嶼發展中國家可持續發展行動綱領的毛里求斯戰略》。該《戰略》列出了19個優先領域的行動和戰略，包括《巴巴多斯行動綱領》最初提出的各項專題。與此同時，聯合國在日本兵庫縣召開世界減災會議，總結多年來國際社會在減災方面積累的經驗、存在的差距和挑戰，在此基礎上通過了《兵庫宣言》和《兵庫行動框架》。《兵庫行動框架》為2005年至2015年全球減災工作確立了戰略目標和行動重點。

表1 UNCSD四個執行周期談判情況Tab．1 Four executive cycles of negotiation of UNCSD

2005年9月，舉世矚目的世界首腦會議在紐約聯合國總部召開，會議通過了《2005年世界首腦會議成果》大會決議。該決議重申將“確保及時、全面地實現在聯合國各次主要會議和首腦會議上商定的發展目標和目的……。致力于消除貧困，促進持續經濟增長和可持續發展，實現全人類全面繁榮。”［15］這是聯合國推動實現千年發展目標的一次重要后續行動。

2007年3月，《聯合國氣候變化框架公約》第13次締約方大會暨《京都議定書》第3次締約方大會在印度尼西亞巴厘島舉行，會議通過了具有里程碑意義的“巴厘路線圖”，為進一步落實氣候公約指明了方向。2008年11月底至12月初，在多哈舉行的審查《蒙特雷共識》執行情況的發展籌資問題后續國際會議上通過了《發展籌資問題多哈宣言》。《宣言》在重申《蒙特雷共識》全部內容的基礎上，根據新的國際形勢，就調動國內和國際財政資源、促進國際貿易以及國際金融與技術合作等提出了新的要求［16］。

2010年8月，聯合國在巴西正式啟動“聯合國荒漠及防治荒漠化十年(2010－2020)”計劃，以進一步提高世界對荒漠化、土地退化以及旱災對可持續發展以及脫貧進程的威脅的認識。潘基文秘書長在十年計劃啟動之際發表聲明指出，土地的不斷退化不僅對糧食安全構成威脅，同時也增加了社會成本，他呼吁各國承諾加強保護土地的努力，實現千年發展目標并保證人類福祉［17］。2010年9月，千年發展目標首腦會議在紐約聯合國總部召開，會議通過了《履行諾言:團結一致實現千年發展目標》的成果文件，各國承諾將借助會議成果文件中確定的行動議程、政策和戰略，支持發展中國家盡一切努力到2015年實現千年發展目標［18］。

2010年10月，《生物多樣性公約》第十次締約方會議在日本名古屋閉幕，會議通過了規定遺傳資源利益分配的《獲取與惠益分享名古屋議定書》，同時提出了2010年至2020年保護生物多樣性的數值目標。2011年5月，第四屆聯合國最不發達國家會議在土耳其伊斯坦布爾召開。會議通過了《伊斯坦布爾宣言》和《最不發達國家未來十年行動計劃》。宣言提出［19］，通過全球伙伴關系、國際社會增加援助、發揮資源優勢、消除貧困和可持續發展，在今后10年要實現把世界上48個最不發達國家的數量減少一半的目標。

可持續發展世界首腦會議(簡稱“WSSD”)以來，聯合國及相關國際組織通過的環境領域國際公約主要有:《〈防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約〉1996年議定書附件1修正案》(2006年)、《〈國際船舶安全營運和防污染管理規則〉的修正案》(2005年)、《2006年國際熱帶木材協定》、《〈國際海運危險貨物規則〉的修正案》(2008年)、《南太平洋公海漁業資源養護和管理公約》(2009年)等。

4 “里約+20”大會:勾劃綠色的未來

4．1 全球可持續發展行動存在的主要問題

WSSD召開以來，人類在促進可持續發展的許多方面雖然取得了積極的進展。但是，所取得的進展遠低于需要達到的水平，突出地體現在四個方面。

第一，千年發展目標的實現進展緩慢。近十年來，發展中國家為實現千年發展目標做出了重大努力，在消除極端貧困，改善入學率和兒童保健，降低兒童死亡率，擴大獲得清潔飲水途徑，改善母嬰傳播艾滋病毒的預防等方面取得較大進展。但是，各區域之間、國家之間和國家內部的進展不平衡［18］。目前全球極端貧困和饑餓人口仍達10億。在實現所有人的充分就業和體面工作，推進兩性平等，實現環境可持續性，提供基本衛生設施方面，進展一直緩慢。新的艾滋病毒感染仍然超過了開始治療的人數。減少孕產婦死亡率和改善產婦保健和生殖保健方面的進展緩慢。

第二，國際環發領域談判舉步維艱。多哈回合談判十年來，世貿組織發達成員和發展中成員舉行過多次會議和磋商，但一直未能消除在農業和非農產品市場準入這兩大關鍵領域存在的嚴重分歧，致使談判中斷、恢復、再中斷，數次錯過“最后期限”。應對氣候變化談判中，舉世矚目的哥本哈根氣候變化談判無果而終，坎昆會議雖達成了一些共識，但在京都議定書第二承諾期等核心問題上毫無進展。沙漠化防治方面，履約資金匱乏、資金運作機制不暢始終沒有得到較好的解決，“聯合國荒漠及防治荒漠化十年(2010－2020)”計劃的啟動僅是艱難談判旅程的開始。《生物多樣性公約》第十次締約方大會雖然取得突破性進展，但資金問題和建立分配利益的多邊機制等重要課題，都被推遲到以后的談判中解決。

第三，相關國際承諾與公約的履行明顯不足。在發展援助方面，目前發達國家對發展中國家的援助僅占其國民總收入的0．3%，遠低于所承諾的0．7%;對最不發達國家的援助方面也大大低于0．15% －0．20%的承諾，目前僅為0．1%。在環境友好型技術轉讓方面，發達國家以知識產權保護為名設置重重障礙，目前國際間尚無促進技術轉讓的有效機制。在國際公約的履約方面，目前國際上制定的全球性和區域性環境公約達240多個。由于國際環境條約不遵約的效果具有累積性，難以將特定環境損害歸因于一個或幾個國家的作為或不作為［20］，這導致不遵約現象普遍發生。

第四，可持續發展伙伴關系的效果并不理想。從環發大會到蒙特雷發展籌資會議，再到地球峰會，均強調了建立可持續發展伙伴關系的重要性。特別是在地球峰會上，伙伴關系與《約翰內斯堡可持續發展承諾》、JPOI并列為三大成果［21］。自UNCSD12以來，每屆年會均設立伙伴關系洽談會(Partnerships fair)，截止 2011年 7月份，在UNCSD注冊的伙伴關系達349個，其中，絕大多數是由發達國家發起。從實際情況看，伙伴關系雖然對推進全球可持續發展起到了一定的積極作用，但是，由發達國家主導的伙伴關系大多是將原有的政治承諾貼上伙伴關系標簽，試圖以此替代政府應承擔的責任和義務，并沒有為發展中國家帶來新的、額外的資金。

4．2 “里約+20”大會展望

2012年“里約+20”大會確定了兩大主題和三大目標。兩大主題為:可持續發展和消除貧窮背景下的綠色經濟;促進可持續發展的體制框架。三大目標為:評估全球可持續發展取得的進展和存在的差距;積極應對新挑戰;就可持續發展做出新的政治承諾。這次大會將成為繼人類環境會議、環發大會和地球峰會之后，全球可持續發展領域的又一次具有里程碑意義的盛會。本文認為，“里約+20”大會應致力于在以下幾個方面取得積極進展。

第一，重振里約精神。《里約宣言》和《21世紀議程》是國際社會對可持續發展的共同承諾。《里約宣言》所確定的環境與發展不可分割、共同但有區別的責任、充分考慮發展中國家的特殊情況和需要等基本原則是指引國際社會采取可持續發展行動的準則。二十年來，“里約精神”在許多方面并未轉化為行動，并且“里約精神”的聲音越來越脆弱。國際社會應以“里約+20”為鍥機，重振里約精神，加快已有政治承諾的落實。

第二，積極應對重大全球性挑戰。國際金融危機影響深遠，世界經濟增長速度減緩，全球需求結構出現明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等的競爭更加激烈;氣候變化以及能源資源安全、糧食安全、荒漠化、突發自然災害事件、突發公共衛生事件、返貧困等全球性問題更加突出。全球可持續發展和千年發展目標的實現面臨新的重大挑戰。本屆大會應在堅持里約原則的前提下，圍繞這些重大全球性挑戰提出應對措施并做出新的政治承諾。

第三，構建全球綠色經濟發展藍圖。綠色經濟是人類對傳統不可持續的經濟發展方式的一種反思，是對可持續發展戰略思想“三大支柱”中“經濟”、“環境”兩大支柱的有效整合，詮釋了經濟發展與環境保護協調統一的可能性。綠色發展將成為后危機時代全球發展的重要趨勢。“里約+20”應在堅持里約原則、充分考慮南北方實現千年發展目標等因素的前提下，勾畫出人類綠色發展的未來藍圖以及實現綠色發展的國際體制機制。

第四，促進以南南合作為重點的國際合作。國際社會應以“里約+20”為鍥機，加快推進南北合作、南南合作及多邊合作，促進可持續發展實踐、經驗在國際間的相互借鑒。在實現可持續發展進程中，廣大發展中國家面臨著消除貧困、發展經濟等許多共同的任務和挑戰，這些任務和挑戰也是實現千年發展目標的難點之所在，“里約+20”應把促進南南合作放在促進國際合作的重要位置。

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Review and Prospect on the UN’s Efforts for Sustainable Development

SUN Xin-zhang
(The Administrative Center for China’s Agenda 21，Beijing 100038，China)

The paper reviewed the UN’s important efforts for promoting global sustainable development since UN Conference on Human Environment in 1972 in chronological order，and analyzed the progress and gaps．The results showed that the UN system makes great efforts for global sustainable development since the UN Conference on Human Environment especially since UN Conference on Environment and Development，promotes the formation of important consensus and multilateral international conventions in many areas，drives the development of partnerships on sustainable development，and accelerates actions on sustainable development of many countries and regions．However，at present，the progress was still far lower than the level needed．Prominent problems appeared，such as slow progress on millennium development goals，difficulties in negotiations in the area of environment and development，insufficient fulfillment of the international agreements and conventions，and worse effects of partnerships on sustainable development．Based on these，the paper put forward suggestions on the UN Conference on Sustainable Development in 2012(Rio+20):1)to revive the spirit of Rio and accelerate the implementation of existing political commitments;2)to make new political commitments around climate change and other major global challenges under the Rio principles;3)to lay out a blueprint of green economy under the Rio principles;and 4)to promote South-South cooperation as the focus of national cooperation．

United Nations;sustainable development;review and prospect;Rio+20

F061．3

A

1002－2104(2012)04－0001－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．04．001

2011－12－06

孫新章，博士后，副研究員，主要研究方向為可持續發展理論與政策。

國家重點基礎研究發展計劃項目(編號:2010CB955205)成果之一。

(編輯:李 琪)