大連市環境保護總體規劃創新分析

張令

（大連市環境科學設計研究院，遼寧 大連116023）

1 引言

環境保護規劃是指為使經濟、社會發展與環境保護相協調，對人類自身活動和環境所做的空間和時間上的安排［1］。它擔負著從整體上、戰略上和統籌規劃上來研究和解決環境問題的任務，對于可持續發展戰略的順利實施起著十分重要的作用［2］。

我國的環境保護規劃開始于20世紀70年代［3］，伴隨著環境保護工作的發展而發展，逐步成為社會經濟環境協調發展的重要工具和途徑。隨著社會經濟的發展，環境問題復雜性的日益突出及環境保護工作的深入，環境保護規劃暴露出一些弊端，如法律地位不足，缺乏法律效力、規劃編制不規范、與其他規劃銜接不夠、規劃實施的評估體系不健全等問題［4］。因此，需要重新審視環境保護規劃，開展環境保護規劃編制的實踐創新。

2007～2009年大連市環境保護局組織編制了《大連市環境保護總體規劃（2008－2020）》。該規劃通過全域謀劃、生態優先和遠近結合，將環境保護目標、環境要素和環境保護項目落實到全域各個具體空間和近期至遠期的每個時段，明確了大連市未來的環境保護工作重心和發展趨勢，已經成為大連市環境保護和生態建設的指導性和綱領性文件。

2 大連市環境保護總體規劃

目前我國的環境保護規劃，不僅種類繁多，層次復雜［5］。而且僅側重于局部研究，縱向與橫向整合不足［6］，相互脫節和矛盾，可行性和操作性不強。在此背景下，大連市環境保護局調整工作思路，創新地提出了編制《城市環境保護總體規劃》。旨在提高環境保護規劃的地位，力爭實現與《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》等其他規劃的有機融合。

《大連市環境保護總體規劃（2008－2020）》針對大連市的主要環境問題和未來發展目標，全域謀劃，構建了一個較為完善的環境保護規劃編制體系。該規劃建立了符合大連實際的目標和指標體系，提出了10個專項規劃，繪制了矢量化圖集。規劃文圖結合，直觀易行，已成為大連市環境決策的重要依據［7］。

3 大連市環境保護總體規劃創新分析

3.1 實現了與《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》的有機銜接

《環境保護法》對環境保護規劃的法律效力沒有做出明確規定，在一定程度上影響了環境保護規劃的實施效果。另外從審批級別上看，環境保護規劃由同級人民政府審批后實施。而《城鄉規劃法》和《土地管理法》分別對《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》所具有的法律效力做出了明確規定，而且要求《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》由上一級人民政府（或國務院）實施。可以看出，環境保護規劃的地位明顯低于《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》。法律地位不足導致環境保護規劃與《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》脫節，缺乏一致性和協調性［4］。

《大連市環境保護總體規劃（2008－2020）》不僅納入了大連市國民經濟和社會發展五年規劃綱要，而且實現了與《大連市城市總體規劃》和《大連市土地利用總體規劃》的有機銜接。該規劃提出的環境保護目標、生態功能分區、規劃措施等已融入到同期開展的《大連市城市總體規劃》和《大連市土地利用總體規劃》的修編工作中［7］，變被動為主動，具有開創性和創新性（圖1）。

圖1 大連市環境保護總體規劃在大連市規劃體系中的定位

3.2 改進了規劃的編制體系

《大連市環境保護總體規劃（2008－2020）》借鑒了《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》的成功經驗，改進了規劃的編制體系。該規劃的編制體系包括規劃文本說明、規劃文本和圖集。規劃文本說明以章節的表現形式，深入透徹地研究和制定了大連市環境保護規劃的內容。規劃文本以條文的表現形式對規劃文本做出了原則性的和綱領性的說明。規劃圖集在空間上體現了規劃的內容，按照內容圖集劃分為《大連市保護區與環境功能區劃圖集》和《大連市環境保護總體規劃圖集》兩大專題，按性質圖集劃分為基礎系列圖件和非基礎系列圖件兩大系列［8］。

3.3 增強了規劃的空間可控性

我國的環境保護規劃在落實的過程中，由于規劃的空間可控性不強，缺乏一定的約束，在某種程度上導致了規劃編制和實施的脫節，影響了規劃目標的實現程度［9］。《大連市環境保護總體規劃（2008－2020）》借鑒了《城市總體規劃》和《土地利用總體規劃》的理念和方法，運用了GIS技術繪制了圖集。該圖集在空間上直觀地表現了規劃方案，增加了規劃的空間約束力，提高了規劃的可操作性。此外，該圖集參照《城市規劃制圖標準》（CJJ／T97－2003）以及其他專業制圖標準，解決了以往環境保護部門圖件的圖廓邊界不一致，詳略程度不一致，基礎信息不一致等問題［8］。

3.4 建立了規劃評估和修訂制度

自2009年《大連市環境保護總體規劃（2008－2020）》實施以來，大連市在國家發展戰略中所處的地位和城市自身發展定位發生了變化。第七次全國環境保護大會和《國家環境保護“十二五”規劃》提出的環境保護新思路、新環境質量標準的出臺、新環境問題的出現，使得原規劃目標、指標以及規劃措施等不能更好的適應新形勢的需求。為保證該規劃能在大連全域城市化進程中繼續推進大連市環境保護和生態建設持續、有序和健康發展，2010年大連市開展了對原規劃評估。評估內容包括規劃指標完成情況、環境質量情況和規劃執行情況。總結出了原規劃在實施過程中存在的問題，提出了今后大連市環境保護和生態建設的方向。并在此基礎上對原規劃進行了調整、補充和完善工作。

4 結語

我國的環境保護規劃經歷了從無到有，從簡單到復雜，從局部進行到全面開展的發展歷程。但由于其自身的不足制約了其作用的充分發揮。大連市創新地提出了編制《城市環境保護總體規劃》，它不僅納入了大連市國民經濟和社會發展五年規劃綱要，而且實現了與《大連市城市總體規劃》和《大連市土地利用總體規劃》的有機銜接。另外，該規劃改進了編制體系，運用GIS技術繪制了規劃圖集，建立了規劃評估和修訂制度。

［1］ 國家環境保護局計劃司《環境規劃指南》編寫組.環境規劃指南［M］.北京：清華大學出版社，1994.

［2］ 裴洪平，汪 勇.我國環境規劃發展趨勢探析［J］.重慶環境科學，2003，25（2）：1～3.

［3］ 郭懷成.環境規劃學［M］.北京：高等教育出版社，2001.

［4］ 董 偉，張 勇，張 令，等.我國環境保護規劃的分析與展望［J］.環境科學研究，2010（6）：782～788.

［5］ 賀 濤，彭曉春，張杏杏.環境保護規劃編制體系比較分析研究［J］.環境科學與研究，2011（2）：69～70.

［6］ 余向勇，吳舜澤，孫瑞林，等.“十二五”環境保護規劃框架思考［C］／／中國環境科學學會.中國環境科學學會學術年會論文集.北京：中國環境科學學會，2009.

［7］ 董 偉，張 勇，何遠光，等.創建環境保護總體規劃在大連社會經濟發展中的戰略地位及實施思路［J］.環境科學研究，2010，23（4）：377～386.

［8］ 張 勇，王 浩，單 光，等.環境保護總體規劃圖集設計［J］.環境科學研究，2010，23（6）：789～798.

［9］ 鄒首民，吳舜澤，徐 毅，等.國家環境保護規劃的回顧、分析與展望［C］／／中國環境科學學會環境規劃專業委員會.2008年學術年會優秀論文集.北京：中國環境科學出版社，2009.