人民政協的體制創新

文/馬大龍

作者系九三學社中央副主席、北京市政協副主席、九三學社北京市委主委

隨著國際國內形勢的新發展，我國將進入新的社會轉型期，政治、經濟、社會的變革將是不可避免的。人民政協在新的社會轉型期將承擔更多的歷史責任，在社會主義民主政治建設中實現其重要價值，為把我國建設為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家做出應有的貢獻。

改革開放30多年來，在中國共產黨的堅強領導下，我國取得了舉世矚目的巨大成就，同時，隨著經濟社會的快速發展，也積累了大量尖銳的矛盾。例如，貧富差距拉大、民生問題凸顯、環境污染和能源短缺問題嚴重、腐敗現象頻發等。面對這些嚴峻的問題，唯一的途徑仍然是要堅持改革開放，正如胡錦濤總書記今年7月23日在省部級主要領導干部專題研討班的講話所說：“毫不動搖地推進改革開放，永不僵化、永不停滯”。胡錦濤總書記還指出：“在政治建設方面，要堅持把政治體制改革擺在改革發展全局的重要位置，堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，發展更加廣泛、更加充分的人民民主”。胡錦濤同志提出三條原則是指導我國政治體制改革的重要方針。人民政協作為我國政治體制的重要組成部分，在國家政治生活中發揮著不可替代的作用。在新形勢下，深化人民政協的體制改革可以作為推進政治體制改革的重要突破口。在中國，必須防止以劇烈社會動蕩和暴力革命來實現政治改革，應當尋求一條溫和的、務實的、利益兼顧的路線。人民政協由于其協商民主特性，進行體制改革可能出現的政治風險較小，易于被多數人接受，是擴大社會主義民主政治的較為穩妥的切入點。從政治體制改革的頂層設計考慮，人民政協的體制改革要進一步解放思想，與時俱進，突破原有的一些條條框框，重點可以從落實依法治國方略作為主要方向，加強人民政協的法治化建設，依法進行人民政協的組織活動、依法規范人民政協機構的運行、依法保障人民政協履行職能等方面，通過修改和制定相應的基本法律，從制度上、法律上、程序上切實提高人民政協履行職能的實效性。

人民政協的憲法地位問題

政協北京市第十一屆委員會常務委員會會議

中國人民政治協商會議1949年成立后，在籌建中華人民共和國、制定《憲法》的過程中發揮過關鍵的歷史作用。1954年，隨著第一屆全國人民代表大會召開，人民政協的性質和職能發生了改變，其代行人民代表大會職能的權力消失，保留了統一戰線和政治協商的職能。60多年來，人民政協已經逐步發展成熟，形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的具有中國特色的民主政治組織形式。但是，人民政協作為國家的政治組織，存在法律地位不明確的問題。在《憲法》序言中的定義是：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織”，在《憲法》正文中沒有對人民政協的規定。因此存在兩個問題，一是當前我國的統一戰線工作涉及了統戰部、外交部、港澳辦、對臺辦、僑務辦、僑聯和臺聯等很多組織機構，政協并非是唯一的統戰組織，并且改革開放以來，人民政協參與了很多與國家經濟、社會、政治相關的活動，在新形勢下仍然定義為統一戰線組織值得商榷。其二是缺乏對人民政協性質、組成、職權等的明確規定，不利于人民政協在法治軌道上行使職能。由此，我國的現行《憲法》不能適應在新形勢下充分發揮人民政協的作用和職能的需求，建議在下一次修憲中，應該考慮修改和增加對有關人民政協的說明，例如，在《憲法》序言或第一章總綱中，建議補充“中國人民政治協商會議是中國共產黨領導的多黨合作機構，是我國政治生活中發揮社會主義民主的重要形式”。在《憲法》第三章國家機構中，增加有關人民政協的性質、宗旨、組成、職權、產生辦法等的明確規定，確認人民政協是我國政治體制的組成部分，實現政協地位和職權的法定化。

人民政協專項法律的立法問題

中華人民共和國成立之初，曾制定了《中國人民政治協商會議組織法》，對人民政協的性質、宗旨、任務以及職權等都作了明確的規定，為人民政協履行職責提供了法律依據和法律保障。1954年后新《憲法》通過后該組織法失效，以后沒有再制定新的有關人民政協的專項法律，取而代之的，只有《中國人民政治協商會議章程》、《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》、《中共中央關于加強人民政協工作的意見》等章程和政策性文件。隨著新形勢發展，人民政協對國家大政方針的參與越來越強化，黨的十七大報告明確指出“把政治協商納入決策程序”，這就賦予了人民政協更重要的職責，但由于缺乏專項法律保障，在實踐中的執行力度不夠，缺乏制約和規范，未能真正落實。建議重新將《中國人民政治協商會議組織法》納入立法程序，廣泛征求意見，對人民政協的性質、地位、任務、職權作出明確的規定，使人民政協的工作有法可依。在專項立法方面，越南的成功經驗值得借鑒。“越南祖國陣線”是類似于我國人民政協的統一戰線和政治協商組織，1999年越南頒布了《越南祖國陣線法》，以法律形式明確其在政治體制中的作用，規定的越南祖國陣線職權包括：全程負責越南國會選舉及其候選人篩選；提議罷免有過錯的議員；在人民會議上發表意見(但不參加表決)；每年兩次聽取人民會議的活動報告；就相關問題出席人民委員會會議；聽取人民委員會就地方情況進行的報告等。這些職能使得越南祖國陣線在越南的民主政治建設中發揮了關鍵作用。

發展具有中國特色的代議制民主與協商民主決策體制

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現了代議制民主，是人民通過選舉投票行使權利的主要渠道和制度保證，是人民當家做主的關鍵制度設計。政治協商制度和人民政協是我國社會主義民主政治的一個創造，在實踐中發揮越來越重要的作用。按照制度設計，人民政協與人大、政府三者的關系是,一個在決策前協商, 一個在協商后決策, 一個在決策后執行, 三者統一在中國共產黨的領導下, 分工協作, 各司其職, 互為補充, 相輔相成。但目前在實踐中存在的問題是，人大和和政協之間缺乏聯動機制，人大決策前的協商與政協無關，因每年“兩會”在同一時期召開，并且缺乏渠道，政協的意見建議難以反映給人大作為參考，人大也從未就某一議題交由政協征求意見。這些問題的關鍵是我國政治協商制度缺乏明確的法律保障和規范，不能充分發揮人民政協在重大決策中的重要作用；與此同時，人大的代議制民主也存在一些弊病，例如，服從于人口多數的代議制民主，在涉及區域協調、人口小省資源分配、少數民族的利益平衡時，可能會出現決策的失誤。為此，應在制度設計上，充分考慮代議制民主和協商民主所具有的互補性，應建立和發展具有中國特色的代議制民主與協商民主決策體制。在人大投票決策前，應該有規范的法定政治協商程序；在一些涉及區域協調、少數民族問題、多元社會階層等方面的重大決策應交由人民政協評議或審議，避免代議制民主可能發生的偏差，以協商民主來協調關系，平衡利益，更加有效地應對社會分化和多元化政治需求。

人民政協的民主監督權力的強化

人民政協的民主監督職能長期以來一直存在執行力不足的問題，究其根源，關鍵是民主監督缺乏法律保障。但由于在這一問題上長期存在爭論，一直難以推進。一些人認為，民主監督法律化會使我國多黨合作中的民主監督變成西方多黨制中的互相攻擊和制約,對我國多黨合作的健康發展和社會主義民主政治的順利推進有害。我認為，這一觀點是錯誤的，只要堅持共產黨領導這一基本原則，民主監督法律化能夠充分發揮社會主義民主政治的優勢，將其納入體制內監督，能更好地與黨內監督、人大監督、法律監督和輿論監督緊密配合，形成中國特色的監督體系。

從頂層設計考慮，人民政協具有獨特的政治資源、人才資源和社會資源，地位相對比較超脫，因而可以承擔事關全局的國家法律的監督、審核、質詢職能，例如對于《憲法》實施的監督權，特別是對可能存在違憲問題的法律法規的監督權和質詢權，避免代議制民主可能出現的失誤。

隨著國際國內形勢的新發展，我國將進入新的社會轉型期，政治、經濟、社會的變革將是不可避免的。人民政協在新的社會轉型期將承擔更多的歷史責任，在社會主義民主政治建設中實現其重要價值，為把我國建設為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家做出應有的貢獻。