宜都市農村集體林權改革現狀、制約因素和深化分析

謝 平，黎東升，李炳蓮

(長江大學經濟學院，湖北 荊州 434023)

宜都市農村集體林權改革現狀、制約因素和深化分析

謝 平，黎東升，李炳蓮

(長江大學經濟學院，湖北 荊州 434023)

在當前全國集體林權制度改革背景下，對湖北省宜都市農村集體林權改革問題進行調查分析，進而提出了實現宜都市林業經濟又好又快發展的對策。調查顯示：影響宜都林業經濟發展的因素主要有法律法規不健全、流轉不規范、融資不順暢、經營不合理等。因此，應完善林業法律法規體系，創新林業流轉體制機制和林業資本運作模式以及林業經營管理方式，以有利于完善宜都市農村集體林權的改革。

宜都市；農村集體；林權改革

中央和有關部門領導高度重視集體林權制度改革工作。近年來，湖北省宜都市經濟呈現出快速發展的勢頭，但其林業在縣域經濟發展以及農民增收中的作用并不明顯。在全國集體林權制度改革背景下，如何實現宜都市林業經濟的快速健康發展，是當前面臨的現實問題。因此，對宜都市集體林權制度改革進行深入研究，探尋其中的規律，找出存在的問題，并提出相應的改善措施，最終摸索出一條具有宜都縣域特點、適用性強的林改路子，這對宜都市林業發展、農村經濟發展以及縣域經濟的發展必將起到一定的積極作用。

宜都市位于湖北省西南部，全市國土面積為13.58hm2，共有2個鄉、7個鎮、1個街道辦事處、2個管委會、123個村。該市共有39.2萬人，其中有29.1萬人為農村人口。宜都市的地理概貌可謂“七山兩水一分田”。該市有8萬hm2的林業用地面積，其中集體林有7.87萬hm2，占比98.3%；國有林有0.13萬hm2，僅占1.7%。該市有184.4萬m3的森林蓄積，其森林覆蓋率高達54.6%；人均林地面積為2740.13m2，而人均耕地面積僅為730.7m2。該市目前共有3萬hm2的林業產業基地，已有114家林業產業化龍頭企業，年加工產值高達13億元。

1 宜都市農村集體林權改革現狀

1.1 宜都市農村集體林權改革進展

自2006年以來，宜都市在全省率先啟動了集體林權制度改革試點工作。宜都市林業局按照省委、省政府的部署和要求，精心組織、全員發動、規范操作，目前林改工作已基本完成。宜都市7.87萬hm2的集體林地改革任務中，已有5.4萬戶17.3萬宗、7.67萬hm2的集體山林完成了確權到戶工作，其中：17.2萬宗、6.76萬hm2的集體山林直接均山到戶，采取承包、租賃等形式流轉621宗、0.458萬hm2，采取招拍掛方式公開拍賣716宗、0.45hm2，成交額769.2萬元。剩下536宗、0.2萬hm2集體山林，已劃定為公益林，落實了管護責任，仍由村集體進行經營。并且全市都按要求頒發了全國統一樣式的林權證約5.4萬本。

1.2 宜都市農村集體林權改革成效分析

宜都市農村集體林權改革成效顯著，主要體現在以下幾個方面。

(1)林權改革增強了林農管林護林的自覺性 宜都市在實施林權制度改革后，森林資源由原來的集體所有逐漸轉變為村民個人所有，所以農戶更加珍惜山林資源，保護資源的意識也隨之增強。村民對山林進行嚴格看管、精心經營、慎重砍伐。在宜都市林農的精心管護下，森林資源發生火災的次數以及受災面積逐年下降。尤其是從2010年開始，森林火災次數已經減少為0(表1)。由此可見，林權改革極大地增強了林農管林的自覺性，森林資源得到了極大的保護。

表1 宜都市集體林權改革前后森林火災情況

圖1 2005～2011年宜都市林業投入產出情況

(2)林權改革促進了林業產業的發展 林權改革有效地促進了林業產業的快速發展。從圖1可以看出，2007年以后林業產業總產值以及林業的總投資額度都呈現出突飛猛進的增長趨勢。林業產業總產值由林改前2006年的1098萬元上升到2011年的3492萬元，增長了2.18倍。林業的總投資額度也從2006年的931萬元增長到2011年的1938萬元，增長了1.08倍。

圖2 2004～2011年宜都市農民收入情況

(3)林權改革提高了林農收入 從圖2可以看出，林權改革之后宜都市林農的收入顯著增加。農民人均純收入由林改前2006的3587元增加到2011的9151元，增長了155.12%，其中林業人均純收入從2006年的560元增加到2011的2103元，增長了2.76倍。由此可知，林權改革極大地提高了林農的收入，對林農增收意義巨大。

圖3 2005～2011年宜都市調處林權糾紛案件情況

(4)林權改革加快了新農村和諧民主建設 由圖3可見，2007年以后，宜都市調處林權糾紛數量逐年降低，農村社會矛盾得到了有效的緩解，極大地促進了新農村的社會和諧。此外，林權改革將林農的經營與收益進行掛鉤，有爭議的各方有了積極解決糾紛的愿望。宜都市2007年處理歷史遺留的山權林屬糾紛487起。隨著改革的深入，調處山林糾紛逐年減少，2011年調處山林糾紛僅118起。林改后村民間，干群間關系更加融洽，為提高農村社會的和諧程度奠定了堅實的基礎。

2宜都市農村集體林權深化改革的制約因素

從宜都市農村集體林權改革現狀分析中可以看出，宜都市的林權改革取得了一定的成效，不僅林業資源得到了極大的保護，林農收入也顯著增加。但是在主體改革及目前配套改革的推進過程中，仍然存在不少問題。通過對宜都市農村集體林權改革現狀進行深入探討，總結出了如下制約因素。

2.1 法規不健全是制約林權改革的法制性根源

目前，與林權改革相配套的法律體系還很不健全，這不僅使得改革進程的深化嚴重受阻，而且還使得林權改革的成果非常不穩固，這些都在很大程度上制約著林業的健康發展。具體來說，一是全國尚未形成統一明確的關于林權改革的法律規定。二是地方出臺的一些文件規定也只是停留在政策層面，并沒有形成為法律，這就使得林權改革缺乏穩定性，也影響實際效力。三是有些法律在林權改革的一些關鍵環節缺乏具體的可操作性的法規支撐，如采伐和稅費政策的調整、林地資源流轉、林木資產評估、林權抵押貸款等都還沒有相應的具體的可操作的規定。因此，法律法規的不健全嚴重阻礙了林改的深入執行，必須把相關政策及時轉化為法律的規定，為林權改革深化提供明確的法律依據。

2.2 流轉不規范是制約林權改革的制度性根源

盤活林地與林木資產的一個重要途徑就是實現林地使用權與林木所有權的合理流轉。然而，宜都集體林權改革主體改革完成之后，林農間的林地與林木流轉并不像預期的那樣活躍，目前集體林地經營類型中最主要的經營形式依然是家庭承包經營。同時在林改實踐中，林地流轉也出現了許多問題。具體來說，一是有些村級干部將林地流轉工作當作一項政治任務來應付，一哄而上，卻沒有解決實質問題，造成了集體林地的大量流失；二是有些林農擔心政策不穩，不愿把自己的林地參與流轉，使得林權市場的有效供給不足；三是林改的相關配套措施沒有跟上，造成了森林資產的轉讓不易、拍賣困難、評估受阻，這些因素都嚴重影響了山林的有效流轉。因此，林權流轉體系的不規范、流轉機制的不健全導致林地使用權與林木所有權的流轉困難，這也大大影響了林改的績效。

2.3 融資不順暢是制約林權改革的資本性根源

集體林權制度主體改革以后，林農想投資林業但是苦于資金短缺、融資困難。宜都市大部分林農資金短缺，資金來源較為單一。據調查，在林農用來林業生產的資金中，75.1%來源于自有資金，10.8%來源于親朋借款，6.4%來源于銀行借貸，4.5%來源于政府補貼，3.2%來源于其他。由于林農的自有資金不足，所以用于從事林業生產的資金就非常有限，林農只能在“自有資金”可以解決的范圍內進行林業經營，加之受限于家庭經濟條件，林農大都只能“量人植樹”，在自己勞力所及的情況下發展林業。此外，現有的林業投融資體系與林業生產特點也非常不匹配，銀行對林權抵押貸款的管理辦法也非常不完善。森林資源抵押貸款制度的不完善，使林業信貸嚴重受阻，最終也會影響林地使用權交易的需求意愿。因此，融資不順暢成為制約林農發展的最主要因素，大大限制了林業發展的規模。

2.4 經營不合理是制約林權改革的市場性根源

宜都市林地經營管理處置權仍有待完善。目前，林木的采伐權受到限制，林農處置權也未形成合理預期，同時林業主體經營管理的權益也沒有得到落實。具體來說，一是林地收益分配制度不規范。林地收益分配制度是我國林地產權制度的主要實現機制，該制度運行的不合理會直接影響與決定著林地產權制度的運行效率。二是森林采伐許可證和森林采伐限額制度不合理。由于現行的采伐政策和審批制度缺乏可預期性和透明性，導致林農的處分權一直處于一種模糊和不確定的狀態。三是采伐指標在經營主體分配中不公平，導致部分林木不能得到及時的采伐，使得經營主體蒙受市場變化帶來的損失。因此，林木主體經營不合理制約著林權改革的進一步進行。

3 完善宜都市農村集體林權改革的對策

3.1 創新林業法律法規體系，突破林業政策法規難題

制定和完善操作性強的林業政策、制度、法規，是深化集體林權制度改革的關鍵。政府要加快制定和完善與林權改革相配套的各項政策法規，從而進一步明晰林權，使政策法規的執行者和林農在實施過程中有法可依、有章可循[1]。首先，要建立完善的森林采伐制度。要對森林采伐制度進行嚴格控制，對森林進行分類經營，對公益林以及商品林采取不同的采伐管理制度。還要制定更加科學的采伐分配指標。其次，要建立完善的商品林業發展稅費制度。要使林業稅費制度與 “工業反哺農業”政策相適應，具體來說，一是要簡化征稅環節，將與林業經濟發展不相適應的稅費全部取消，對重復設置的稅種要進行合并；二是林業稅目和稅率的設定要合理，要體現國家產業政策的相關要求；三是要改革林業經費征管制度，林業征收資金要?？顚Ｓ?，不允許任何人以任何理由私自挪用。最后，要建立完善的公益林生態效益補償制度。要盡快建立公益林生態效益補償制度，從而使得林農的收益權有所保障，進而真正調動林農的造林、護林積極性。

3.2 創新林業流轉體制機制，突破林業規范流轉難題

為促使林地資源流轉在公開、公平、公正的環境中進行，必須建立規范的林地資源流轉機制。首先，要進一步規范林權流轉辦法。應盡快出臺《宜都市林權流轉管理辦法》，依法嚴格加強管理。主要包括對林地使用權流轉的形式、原則、評估、操作程序、流轉合同的格式和內容、轉讓金的使用和管理、罰則等內容進行詳細規范，為林地流轉提供明確規范的實施細則。其次，要進一步完善流轉程序。要規范集體林地使用權與林木所有權流轉中的各項活動，必須使運作程序做到規范化、制度化，進而為林權的有序流轉提供保障。最后，要進一步規范林權證及流轉合同。山林流轉后，要依法簽訂流轉合同，辦理林權變更手續。

3.3 創新林業資本運作模式，突破生產發展融資難題

為了加快促進林業的健康持續發展，必須加大對林業的投融資改革力度，努力形成政府引導、市場推進、多元投入、社會參與的的林業投融資機制[2]。首先，要積極構建林業融資平臺。即構建一個由政府牽頭引導、金融機構與林業企業(林農)主導、社會各方踴躍協作的林業投融資平臺。其次，要積極組建擔保機構。即采用“政府扶持、協會主導、企業參股、銀企協作、市場化操作”方式組建專業的林業擔保公司，全方位地為林業中小企業提供切實可行的融資擔保服務。最后，要積極創新林業信貸品種的擔保方式和信貸模式。要大力倡導林業小額貼息貸款，并努力摸索“金融機構+擔保公司+林戶”、“金融機構+龍頭企業+林戶”、“林農聯保貸款”等多種信貸模式，最大限度地拓寬林業經營者的融資渠道。

3.4 創新林業經營管理方式，突破林業規模經營難題

為了解決林業有序經營的難題，要借助市場機制的作用，積極引導林業生產要素的合理流動和林業資源的合理配置[3]。首先，要實現林業的專業化和規?；洜I。不僅要調整林業投資結構，還要加快扶持林業龍頭企業的發展。其次，要扶持新型林業合作經濟組織的發展。各級政府和部門要為專業合作經濟組織發展創造良好條件，使各類林業合作經濟組織享受更大傾斜的優惠政策，從而促進各類林業合作經濟組織和專業協會多樣化發展。最后，要為林地經營提供理論和技術支持。要大力培養一批先進的林業人才，通過他們大力推廣先進的林業實用技術，從而提高林地經營的科技含量，最終使科技成果真正轉化為現實的生產力。

[1]齊 新.安徽集體林業改革三十年的實踐與啟示[J].安徽林業，2008，(4)：10-11.

[2]永安市林業局.福建省永安市林業改革與發展經驗啟示[J].林業經濟，2011，(6)：87-89.

[3]吳松嶺.中國林業改革的號角——伊春林權制度改革調查與思考[J].世紀橋，2011，(17)：145-147.

2012-10-20

謝 平(1989-)，女，湖北棗陽人，碩士生，研究方向為產業經濟管理。

[作者簡介]李炳蓮,E-mail:754743931@qq.com

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.11.008

F307.2

A

1673-1409(2012)11-S036-04