化解土地征用矛盾新方式

徐春梅

一、土地征用貨幣補償方式的弊端

征用土地的補償費主要包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補助費。土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍，征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

貨幣補償是一種有效的補償方式，在征地過程中起了很大的作用，如使農民在失去土地時得到了一定的補償。體現了農民對土地的收益，體現了政府對農民權益的保護。但同時也產生了許多問題，這些問題是貨幣補償本身所不能解決的，主要表現在：

1、補償標準明顯偏低，評估指標不盡科學合理。征用農民土地補償低，土地增值分配不合理，是農民反映比較強烈的一個問題，也是造成耕地占用多的重要因素。

2、補償標準不一，公正公平度不夠。雖然有賠償的原則標準，但由于各地經濟發展水平不一，征用單位不同。補償也不一樣。不同的地方，同樣是耕地，得到的補償不同。地區、單位間補償標準不一，導致補償的不公平不公正。

3、一些地方政府對補償款的“克扣”。一些村集體、鄉鎮政府在征用地過程中有自己的利益考慮，“雁過拔毛”，一畝地賣給企業3萬元左右，而到了農民手中，只剩下5000元，中間巨大的差價被吞了。由于處理不當，往往引發農民和村集體、政府的矛盾甚至對抗。

4、出現突擊消費的現象。有的農民在拿到補償金后，大興土木，一次性將到手的錢花在建房上。如赤松鄉石下村，許多年青人拿到錢后首先就是購買手機和摩托車，全村僅2002年就增加了摩托車130多輛，手機300多部，基本上是用征地款購買的。征地款的使用處于無序和混亂中。

二、土地產權股份合作制的構建與運作

近年來，各地在征地制度改革方面進行了有益的探索。如上海市采取集體土地使用權合作的方式進行基礎設施建設；江蘇省南京市在確定城鎮規劃區內征地安置保養費測算標準時，按照建設項目類型區分征地類型，確定不同的補償標準等等。實踐的發展已經逐步突破了現行征地制度的框架，改革勢在必行。

土地產權股份化，從理論上說，一是土地使用權股份化，允許農戶將其所擁有的土地承包權以及相關權益以股份的形式進入證券市場；二是土地所有權份額股份化，即將集體所有的土地視為共有產權，賦予農戶一定的土地所有權份額，農戶可以個體的所有權份額作為股權進入土地市場。當農民想脫離農業或進入農業時，可以通過產權的轉讓，選擇是放棄還是擁有土地產權股份，以尋求機會成本最小、預期收益最大的謀生方式。但從當前的國家政策和體制看，土地要直接進入市場是有困難的，也是不現實的。因此，從各地已經施行的情況看，比較可操作且能獲得成效的方法是采取土地股份合作制。實現土地產權的流轉。

土地產權流轉可以采用轉租、轉讓、轉包、人股和抵押等方式，出讓土地承包使有權，或農戶將屬于自己的集體土地所有權份額出讓，或集體組織對集體土地的所有權、使用權出讓、出租、發包等。征用土地過程中的土地股份合作制是把被征用土地作價折合成股份參與征地單位建設和運營，從而獲取紅利或股息。土地作價折股的方法靈活多樣，基本做法有兩種。一是在征地補償費比較確定的情況下，可以把征地補償費折合成股份；二是在土地補償費不容易確定的情況下，由農民個體或村集體與征地單位談判確定，以土地現有的收益為基數折合成股份。在利潤分配上，可有兩種基本形式，一是堅持股權平等，同股同利的原則，根據盈利情況進行紅利分配；二是農民用土地入股后，取得固定的股息。在支付上，誰用地誰支付，政府用地由政府支付，企事業單位用地由企事業單位支付。

目前，征用土地的原因是國家建設需要，也即公共利益的需要。一是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，交通運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業；二是概念上的國家建設需要或公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現代化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體企業，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益的需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。因此，在征用土地中對于采用土地股份合作的方式，也可以針對不同的情況進行。

第一類是征地屬于純粹的公益事業，無利可贏。比如，興辦國防建設。市政建設，水利事業，國家機關建設用地，學校用地等，因為用地本身純粹地為了社會公益，造福大眾，農民作為得益主體的一部分，出讓土地是義不容辭的，農民也普遍表現出理解和支持，矛盾較少。通常是政府采用貨幣補償的方法，一次性支付。如果以土地股份的形式操作，可以把所征用的土地折合成股份，根據股份的多少，根據年限的長短，由國家支付利息。

第二類是征地屬于公益事業，但有利可贏。比如建造農貿市場、高速公路、體育場館等，征用土地后的建設本身可以獲利。對于這種征地，可以采用土地人股的形式。把屬于農戶和集體的土地折合成股份，作為投資，參與到相關的建設和經營中，年終參與分紅。如有些地方的高速公路建設，就采用了這種形式，征地工作很順利。

第三類是征地屬于發展地方經濟。如招商引資，工業園區建設，這是當前征用土地的主要理由，大部分的征地屬于這種情況。企業用地，作為投資的主要內容，是一筆巨大的支出。雙方可以通過協商，農民以土地人股的形式參與投資，采取土地折價全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，或者以補償款作為投資，參與分紅。征地企業則節省了一筆巨額土地費。

三、土地產權股份合作制所顯現的積極作用

土地征用中采取土地產權股份合作制，實踐證明具有單一的貨幣補償所不及的作用，其對農民生活保障與農村穩定的積極影響已經顯現出來。

1、進行土地產權股份合作，農民少地失地而不失保障。近5到10年，是我國經濟和社會發展極為重要的時期，經濟發展對耕地的占用仍將保持較高的需求。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，從1997年到2010年，全國共安排非農建設占用耕地2950萬畝，其中90％以上為集體土地。土地是農民的最基本的生產資料，也是農民最穩定最可靠的社會保障。而征地會使農民失去最基本的生產資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農民就難以生存和發展。土地股份合作，可以使農民不失地或減輕農民因失地而遭遇的損失，擁有比較長遠的保障。

2、進行土地產權股份合作，有利于維護失地農民的合法權益。土地所有權就是財產權，過去征地只考慮保證被征地農民的生產和生活水平不降低，而沒有從資產的角度考慮因征地而使農民失去賴以生存的財產，這是不合理的。特別是當國家和集體利益發生矛盾的時候，集體土地所有權往往難以受到法律保護。經驗表明，越是經濟建設用地需求大、征用土地數量多，就越要維護好農民的合法權益。在工業化、城鎮化的進程中，一些地區出現了農村土地被征且補償標準極低的問題，不平等的土地產權交易嚴重損害了農民的權益。實行土地股份合作制，土地變資產，農民變股東，建立股東代表大會，有效維護了農民的土地合法權益。

四、土地產權股份合作制應注意的幾個問題

土地產權股份合作制是征地補償方式的新嘗試，各地正在邊摸索邊進行，還未形成系統有序規范化的原則與規則。從已有實踐的地方看，采用這種方式必須處理好幾個問題。

一要強調風險意識，建立風險保障機制。土地入股如市場投資，風險無時不在。發展土地股份合作必須建立風險保障機制，確保土地收益。這是實行股份合作的基本出發點和歸宿，也是衡量土地股份合作是否成功的主要標志。

二要制約征地單位土地處置權，防止其利用職權對農民股東利益的損害。