官員的分類選拔管理法則

羅中樞

干部怎么任，原本有講究

近年來，各地積極探索公開選拔、競爭上崗、公推直選、公推公選、三票制、兩票制等干部選拔任用方式，在擴大選人用人民主方面進行了卓有成效的探索。但競爭性選拔中的分類無區(qū)別也給人們帶來了種種困惑。因為責任制體現(xiàn)的是以民意為主，其授權主為民眾，適用于代表大會制和委員會制的干部。而委任制體現(xiàn)的是遵從上級組織和領導人的意旨，其授權主體是上級組織及其代表，適用于職能部門的干部。

在干部選拔任用的實踐中，事實上對于委任制和選任制的適用范圍缺乏明確的界定，運行中的具體環(huán)節(jié)不規(guī)范，工作責任不夠落實，常常有意無意地混淆了選任制和委任制干部的適用范圍，出現(xiàn)兩者交叉、重疊甚至互換的現(xiàn)象。一名省委組織部副部長說：“干部有委任、選任，還有考任、聘任，嚴格意義上是要區(qū)分的。而現(xiàn)在是不分的，職位上沒有分開，方法上也是亂用的。法律規(guī)定必須通過選舉產(chǎn)生的干部，可能還清楚一點。但其中的選舉也有問題，好多都是黨委討論以后，再請人大代表來選。我估計這個問題會越來越凸現(xiàn)。人大代表素質(zhì)提高以后，政治上的訴求也會越來越強。”

各地對于選任制干部，尤其是本應由黨組織內(nèi)的全體黨員（或黨員代表），以及轄區(qū)內(nèi)的廣大公民（或公民代表）選舉授權的“一把手”，主要還是沿用自上而下的方式，由上級黨組織直接委任之后再選舉、走程序，因而其授權“主體”依然掌握在少數(shù)人甚至個別人手中；對于本應由上級組織或領導授權的的委任制干部，尤其是理應根據(jù)班子結構情況進行搭配的副職干部和業(yè)務類干部 ，卻普遍采取了公開選拔、競爭上崗的方式，在過程中又過多地考慮了“民意”，甚至在民主推薦和測評中出現(xiàn)了簡單地“以票取人”的現(xiàn)象。

對于副職干部的選拔，很少注意到班子內(nèi)部不同職位角色所需要的年齡結構、知識結構、專業(yè)結構、能力結構、氣質(zhì)結構等方面的相宜性和匹配性。由于“一把手”對于班子副職的選拔缺乏話語權，組織考察時又重在把握共性標準而缺乏對不同類別、不同層次、不同崗位干部的個性特征和綜合情況進行比較分析，所以看似民主、公開、競爭、擇優(yōu)的選拔，實質(zhì)上卻造成了不少領導班子的結構性缺陷。有縣委書記抱怨說：“我有幾個不能選擇。其中之一是不能選擇上級；二是不能選擇同事。”

再有，委任制和選任制干部隨意調(diào)動，致使干部任期制有名無實。“西方國家的選任制和委任制干部在任期內(nèi)一般是不動的。我們國家和西方國家不一樣，今天委任一個干部去當廳長，明天可能會讓他去當書記。”一名官員說。一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同一個職位有時候是選任制干部，有時候又是委任制干部，“縣委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，在換屆的時候，組織上派他下去再經(jīng)由選舉產(chǎn)生，他就是選任制干部；然后中途把他調(diào)走，換另一個書記去接任，這個時候他就只能是委任。”一名組織部長說。這種必須選舉的卻直接任命，該任命的卻又公開選拔的做法，隨意性很大，不僅使各類黨政干部的授權主體不明、責任不清、權力無邊，導致跑官要官、買官賣官等腐敗現(xiàn)象，而且影響干部選拔質(zhì)量和選人用人公信度，也在干部的考核評價、優(yōu)化配置等方面帶來諸多連環(huán)性問題。

進出皆分類 不搞一刀切

不少縣委書記和組織部長認為，干部選用必須把握好“黨管干部”和“群眾公認”關系的度，而通過合理區(qū)分“委任制和選任制”干部并形成分類選用，便可找到二者之間的適度結合點。

在堅持黨管干部原則的前提下，可參照中國古代“官、僚、吏”的分類和西方現(xiàn)代“政事分類”、“兩官分途”的辦法，探索構建黨政干部分類選拔格局。對哪些職位的干部實行選任、哪些職位的干部實行委任，應進行嚴格的科學分類。基本思路是“選官、配僚、考吏”。或“選主官、配副官、考事官”，即：精心優(yōu)選正職干部——黨政“一把手”在較大范圍內(nèi)由民主選舉產(chǎn)生，實行選任制，以更好地貫徹共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨；組閣搭配副職干部——班子副職由“一把手組閣”，實行委任制，以進一步促進領導班子的整體優(yōu)化；考試錄用業(yè)務干部——業(yè)務干部通過考試錄用，實行考任制，以有效堅持人崗相適原則。

此外，我國由于沒有對領導干部實行分類管理，所有黨政官員都采取類似于西方文官制度中以年齡為標準強制退休辦法，并且提拔干部時往往也在年齡上“一刀切”，造成普遍的“天花板”效應。縱觀各國的官員去職方式，一般來說，對于事務官（文官）采用的是年齡去職，而對于政務官則采取選舉或任期去職，不受年齡的限制。中國長期以來缺乏選舉淘汰的手段，于是只能主要依靠年齡淘汰的單一方式，其弊端是顯而易見的。而推行差額選舉，就可以有效解決這一問題，讓一部分黨政主要領導通過選舉競爭產(chǎn)生而不受年齡的局限，只規(guī)定任期。這就可以建立一種民主的、開放的干部進退機制，并為中國公務員制度的分類管理奠定基礎。

一項覆蓋面較廣的問卷調(diào)查結果顯示，80.1%的縣委書記和81.9%的縣長認為應合理區(qū)分“委任制和選任制”干部的選用。縣委書記和縣長普遍贊同“精心優(yōu)選正職領導”（99.5%）、組閣搭配副職干部（90%）和“考試錄用業(yè)務人員”（95.5%）。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選已積累了一定的經(jīng)驗，在此基礎上將選舉制擴展至縣級層面，可有效解決主要領導干部產(chǎn)生的民意基礎和身份合法性問題。江蘇省在南通、宿遷等省轄市市委書記的選配中，集中多數(shù)領導干部的政治經(jīng)驗智慧，積極探索組織評價和群眾意愿的一致性，通過兩輪推薦、差額選舉、差額票決等程序，對3名市委書記人選進行了公推票決。這個動向，既反映了干部選用的實踐趨勢，也表達出干部群眾的人心所向。（作者系四川大學教授）