水庫移民安置區土地補償現狀與補償原理

陳銀蓉 梅 昀 劉靈輝 李進軍

(1.華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢430070;2.電子科技大學政治與公共管理學院，四川成都610054;3.江蘇省新沂市土地整理中心，江蘇 新沂221400)

水庫移民安置區土地補償現狀與補償原理

陳銀蓉1梅 昀1劉靈輝2李進軍3

(1.華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢430070;2.電子科技大學政治與公共管理學院，四川成都610054;3.江蘇省新沂市土地整理中心，江蘇 新沂221400)

隨著農村土地制度的變化，安置區土地補償問題對于協調水庫移民安置中各相關主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調查，首先分析了水庫移民安置區土地補償的現狀和存在的問題;其次，運用土地產權理論和福利經濟理論，從安置區土地補償的原因、范圍和補償原則等方面闡明了安置區土地補償的基本原理;最后，在此基礎上提出了完善相關法律法規、協調水利水電工程建設中利益相關者的關系和利益平衡、體現農地價值等政策建議。結果表明:其一，安置區的土地補償，無論從現行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現對安置區土地權益的保護;其二，安置區集體和居民理應獲得相應的權益補償，其補償范圍既包括轉出土地使用權的補償，也包括對共同擁有土地所有權帶來的權益分配變化的補償;其三，土地制度的建設和改進上，應依據安置區土地資源狀況和調出土地的狀況確定補償標準，淹沒區集體、移民和安置區集體、居民應獲得同等補償，并力求體現農地價值。

水庫移民;移民安置區;土地補償;補償原理

水庫移民是因興建水庫而產生，其生產安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現移民與安置區老居民的完全整合。已有的關于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發展，內容上側重于移民區土地補償研究，理論研究主要在移民經濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現在，主要是通過土地重新劃撥和調整，但是，隨著農村土地制度的變化，土地重新劃撥和調整的余地愈來愈小，同時受環境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區老居民、安置區集體之間的利益不均衡也日益顯現。因此，從移民和安置區老居民的同步發展的角度，深入分析土地權利在安置前后的變化以及應給予的補償，探討移民安置中土地權益協調問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權利發生轉移過程中土地制度建設和政府調控必須面對的問題。

1 安置區安置土地補償現狀

1.1 安置土地來源與調整方式

現階段水庫移民安置土地來源，以所有權性質不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權屬于國家所有，通過土地承包經營權或使用權發生移轉安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉集體的機動地，或開發荒山荒地，或改造中低產田等安置移民;第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民;第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調出安置區集體已發包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為:就近后靠、近遷(縣內)和遠遷(出縣)等情形安置。從安置區土地調整變化來看，依據筆者的調查，土地調整的方式可歸納為:“村組土地局部調整流轉”、“土地全組調整流轉”以及“房地一起調整流轉”等3種模式。村組土地局部調整流轉的，則移民是分散安置。首先，在安置區選擇用于調整的承包地位置(移民自主選擇，或安置區集體為移民劃出承包地);其次，結合安置區環境容量，確定移民安置方案，明確安置區土地調整的范圍;第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區村集體后，部分安置區居民為移民調出承包地并獲得補償;最后，移民與安置區村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調整流轉的，與上述土地局部調整不同的是安置區集體為移民調整承包地后，將安置區集體剩余的承包地按照安置區居民總數進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調整流轉的，安置區居民在土地流轉調整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區村集體則依據移民的購買意向將房屋的購買款撥付給出售房屋的安置區居民，而后安置區居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用［1］。

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規劃設計院、中南勘測設計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規劃報告，以及部分水庫的實地調查來看，現階段安置區安置土地補償主要有三種方式:第一，利用征地補償款在安置區開墾荒地和改造中低產田，新增耕地在移民和安置區居民間按比例分成，安置區居民通過分成彌補調整流轉土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經費，安置區則按照接納的移民人數獲得補償。第三，參照庫區淹沒(占)土地的征地補償標準補償安置區土地流轉的損失。具體還分為兩種類型:一是安置區土地補償標準與庫區征地補償標準完全相同;二是安置區土地流轉補償標準和庫區征地補償標準分別采用年產值倍數法測算(詳見表1)。

2 存在問題

2.1 安置區土地補償缺乏具體法律依據

從我國現行的土地法來看，關于水庫用地的土地補償法律法規并沒有明確規定對安置區集體和居民補償的條款，僅在國務院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形:①當農村移民在原集體經濟組織內通過新開發土地或者調劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區補助費和集體財產補償費直接全額兌付給原移民集體經濟組織;②當農村移民分散安置到本縣內其他村集體經濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應的征地補償款交給安置區集體經濟組織或者村民委員會;③當農村移民在本省內其他縣安置的，項目法人將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區縣級人民政府;④當農村移民跨省安置的，項目法人應將相應的征地補償款和移民安置資金交給安置區省(自治區、直轄市)級人民政府?？梢?，有關行政法規將安置區土地補償與淹沒區征地補償緊密聯系在一起，體現以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據安置區土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區土地補償都是在淹沒區征地補償的基礎上，采用不同方式進行補償，并非體現安置區土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區居民間分成，由于各庫區依情況而定標準，使得各庫區之間差別懸殊。如:三峽水庫移民與安置區居民的分成比例主要遵照《三峽庫區農村移民安置區處理新老居民關系的經濟措施》的規定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成;隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產安置標準下，與安置多少移民的生產安置緊密相關，而與安置區土地狀況、土地開墾改造需要的資金關系不緊密，其比例的確定缺乏科學性。此外，由于農地具有保值增值的功能，許多安置區居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創造的效益［3］。而且，近年來我國為緩解建設發展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發整理，以其改善農田基礎設施，增加耕地。這樣安置區集體和居民會更愿意將荒地和中低產田進行土地開發整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區土地開發改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區重慶萬州區天城農村移民安置過程中，八年試點(從1985年起到1992年止)土地開墾面積有 170.00 hm2，主要集中在海拔 600 m，坡度 25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經調查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區接納移民的人數補償，雖然人均標準可統一，如:紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為 1.2萬元/人、1.5萬元/人和 0.9 萬元/人，但由于移民安置規劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區土地的補償就受到影響，安置區土地的補償標準難以體現安置區土地狀況，轉出土地的集體、農民其土地權益難以獲得補償。

第三種補償方式，參照庫區淹沒(占)土地的征地補償標準補償安置區土地流轉的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現兩者之間的差異。

2.3 安置區土地補償未體現其土地權利變化及權益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區、淹沒區及專項設施遷(復)建用地實行征收，并根據相關法律給予補償;第

二，安置區土地調整階段。為保證移民有一份土地作為基本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區內獲得部分土地。兩階段緊密聯系、不可分割。

表1 水庫淹沒區征地補償標準與安置區土地補償標準對照表［2］Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and Compensation Standard in Resettlement Area

圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權益變化示意圖Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir resettlement areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權益的變化來看，對于遷出原集體經濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權、獨自享有的使用權消失，在安置區移民重新獲得承包土地，與安置區原居民共同享有集體土地所有權，對于整體搬遷的集體則獲得相應的土地權利補償;而安置區集體土地所有權雖然仍然存在，但隨著集體成員發生變化，安置區集體土地所有權份額發生變化，原居民的土地使用權或土地承包經營權發生流轉。這樣，移民通過“以土地換土地”的安置模式，其土地權益獲得了保障。同時依據國務院471號令，國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。而安置區為移民異地重建家園提供了生產和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區征地補償中列支，安置區集體或居民由此獲得相應的補償，但安置區居民在集體土地所有權中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區土地的狀況、流轉土地的數量質量結合，安置區土地難以獲得對等補償，土地權益受損，其未來發展也缺乏相應法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區土地的征收為基礎，以落實移民安置區域和獲得安置土地為目標。對于安置區土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看(按新增耕地分成，或按接納移民的人數補償，或按庫區土地征收標準)，安置區土地補償什么?補償誰?補償標準是什么?并不是從安置區土地權利變化，利益受損的角度出發，其土地補償大小受限于淹沒區土地補償的多少，并因不同時期、不同庫區而制定不同的補償辦法，安置區與淹沒區并非同等對待。

3 安置區土地補償原理

3.1 獲得補償的原因

在水利水電工程建設中，移民被迫讓出被淹沒(占)的土地，依法應予以補償，并保證其安置。而安置區集體、居民同樣轉出自己一部分土地供移民使用，其土地權益也應獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區土地權益發生移轉的同時增加了安置區資源環境壓力，會對安置區原居民的生產生活以及未來發展產生影響，不僅安置區土地使用權流轉應予以足額的補償，其安置區資源環境的補償也應予以考慮。根據卡爾多－?？怂股鐣＠倪M標準，需要對受影響的權利主體進行相應的補償，才能達到社會福利的改進。因此，在政府安置規劃確定或者移民自愿選擇的安置區，根據政府制定的生產生活用地安置標準，伴隨著安置區集體或者居民轉出相應區域內一定數量和質量的土地給移民使用，安置區集體和居民理應獲得相應的權益補償。

3.2 補償范圍

依據我國憲法和土地法的有關規定:農民集體所有的土地依法可由村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或者村民小組、鄉(鎮)農村集體經濟組織等經營、管理，集體經濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權利。由于這種集體土地所有權是其土地歸一定范圍內的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權利［4］，因此農民集體組織成員共同享有了土地所有權，集體與農戶之間的土地產權關系具有共有關系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現行一般法律意義上的共有關系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農戶也不能就其份額設定相應的他項權利;而在土地承包時，農戶按農業人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經營權，且在生產過程中，以獨立的經濟主體存在，享有其權益。這樣，農戶在土地權利享有上不能按份享有，在義務承擔上也并非共同承擔，其土地所有權是一種特殊的共有關系。

在移民安置中，通過對安置區土地的重新調配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區原居民和移民一同重新擁有了安置區集體的土地所有權。雖然安置區土地未發生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權，土地承包關系相應發生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權利。因此，安置區土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權轉讓的轉出方的補償，也應包括對共同擁有土地所有權帶來的權益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區原居民在集體土地所有權和使用權權益中享有的權益是隨著移民的到來而受到了損害。

3.3 補償原則

3.3.1 淹沒區移民和安置區集體、移民、居民獲得同等福利補償

根據帕累托狀態標準，如果對既定資源配置的狀態予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經濟學家卡多爾、希克斯先后重新對福利標準進行考察，在帕累托標準的基礎上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的［5］，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。

興建大型水利水電工程，移民在安置區獲得土地使用權，在安置區資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區有形的資源(土地、水資源等)消耗的同時，也對安置區的生態環境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區內的居民福利條件的降低，因此移民在安置區內獲得土地資源，要達到帕累托最優的標準要求，就要對安置區內的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區內居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設，移民失去了原有的農地、房屋等財產，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設的所在地，以及受益區則因為工程的建設，獲得電力、旅游、企業增收、城鎮發展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標準，則受益群體的福利增加應彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區集體、移民還是安置區的集體、居民權益均有獲得補償的權利;從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。

3.3.2 依安置區土地資源和調出土地狀況確定補償標準

農地是農民生存發展的保障，每一塊農地的價值的高低與所處的位置和區域密切相關。由于各安置區的土地資源稟賦條件、人地關系、生產條件、經濟發展水平存在差異，移民的到來對各安置區產生不同影響，同時調配出來用于安置移民的農地也存在差異，因此各安置區安置土地補償標準應以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區獲得土地，安置區土地補償應獲得來自于集體土地所有權和土地承包經營權權益損失的補償，類似于安置區原集體土地權益一并轉移至新的集體組織，土地補償的資金則來源于淹沒區土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區土地征收補償標準和辦法補償安置區集體和居民，以保證“兩區”(安置區、淹沒區)土地權益移轉采取統一的補償原則。為體現公平，以及未來共同發展，將移民享受的電價、低息貸款等優惠，后期扶持政策等與安置區原居民，特別是土地調出戶同享，以使“兩區”的福利損失補償獲得同等的待遇。

當然，從農地價格的計算方法來看，現行農地價格有農地基準地價、征地統一年產值和征地區片地價、農地標定地價等。在實際的農地交易中，往往可根據上述方法參考安置區市場成熟程度、社會經濟發展水平、區域位置、交易的個別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關法律，明確安置區土地在安置中的權利

我國現行的有關法律明確了淹沒(占)區土地權益，移民以土地安置應擁有與安置區居民基本相當的土地等農業生產資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調整或調劑(有償)等方式解決，安置區土地補償的性質、原則、補償范圍等缺乏法律規定，使得安置區集體土地所有權，土地承包經營權難以獲得合法保護。理應進一步區分集體土地所有權性質，明確集體、農戶在農村土地產權中的權益。明確安置區土地補償標準，使安置區居民因移民遷入而造成土地權益損失獲得的補償具有法律依據。

4.2 理清各利益相關者的關系，明確補償對象和原則

在水利水電工程建設中，下游地區是受益區，而淹沒區和安置區則由于工程建設其利益受損。隨著市場經濟體制的建設，水利水電開發已由政府主導型向業主企業負責型轉變，興建水庫雖是國家或區域性的重大戰略，但業主則通過水資源的開發獲得了豐厚的利潤。工程業主作為投資主體，除負責解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經濟回報，而淹沒區、安置區犧牲了土地等資源。根據公平理論和福利經濟理論，淹沒區、安置區的土地資源價值理應得到體現，其福利損失應獲得補償。因此水利水電開發的增值收益應該在業主、淹沒區和安置區居民之間分享，應制定有關政策和法律區分獲益主體與受損主體，平衡受益區和受損區的利益。

4.3 改進土地征收補償原則，真實體現安置區農地價值

依據現行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標準的倍數計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區土地補償也是以淹沒區土地征收補償款為基礎。因此，目前通過市場機制，調配土地安置移民缺乏法律和經濟基礎。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達到原有的生活水平，也無法確保安置區獲得合理的土地補償，當然也無法使移民和安置區居民獲得福利改進。因此，應通過逐步實現征地補償的完全補償，實現安置區土地補償的市場化，即征地補償標準實現按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區通過土地流轉獲得與被征收前等質等量的承包地，這樣既實現了移民的農業安置，也確保了安置區土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區居民流轉承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準地價等，使農用地地價與城市地價一樣逐步走向規范化。在此基礎上土地補償標準不再以產值為標準，而是以地價為標準，綜合考慮供需、區位等相關因素而確定。

References)

［1］成楠.水庫移民安置區土地流轉模式對安置區居民的影響研究［D］.武漢:華中農業大學，2010:19 －23.［Cheng Nan.Research on the Influence of Land Circulation Pattern on Local Residents in Resettlement Area［D］.Wuhan:Huazhong Agriculture University，2010:19 －23］

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［3］段躍芳，戴尚安.三峽工程農村移民安置存在的問題及其對策［J］.水利經濟，2002，(3):34 －37.［Duan Yaofang，Dai Shangan.The Existing Problems and Countermeasure of the Three Gorges Project Rural Resettlement［J］.Journal of Economics of Water Resources，2002，(3):34 －37.］

［4］黃河，李軍波.試論農民集體土地所有權的本質、內容及其實現形式［J］.中國土地科學，2008，22(5):51 －56.［Huang He，Li Junbo.Study on the Essence，Content and Realization Form of the Ownership of Collective Land ［J］.China Land Science，2008，22(5):51 －56.］

［5］姚凱文.水庫移民安置研究［M］.北京:中國水利水電出版社，2008.［Yao Kaiwen.Reservoir Resettlement Research［M］.Beijing:China Water Conservancy and Hydropower Press，2008.］

The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Study for Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yin-rong1MEI Yun1LIU Ling-hui2LI Jin-jun3
(1.College of Land Management，Huazhong Agriculture University，Wuhan Hubei 430070，China;2.College of Politics and Public Management，University of Electronic Science and Technology of China，Chengdu Sichuan 610054，China;3.Xinyi Land Collation Centre，Xinyi Jiangsu 221400，China)

With the change of rural land system，the land compensation of immigrant resettlement areas has significance to coordinate the interests balance between the relevant subjects in reservoir resettlement.Based on field investigation，this paper analyzes the present situation and problems of the land compensation of immigrant settlement areas.Then using land property rights theory and welfare economics theory，it illustrates the fundamental principle of land compensation in resettlement areas from the aspect of compensation reasons，scopes and principles.Finally it puts forward some policy suggestions，including improving the relevant laws and regulations，coordinating the stakeholders'relationship of hydropower engineering construction，balancing the benefits between benefited party and injured party，reflecting the farmland value and etc.The results indicate:①The land compensation of immigrant resettlement areas doesn't reflect the protection of land rights in terms of the existing law and real

compensation.② The collective and residents in resettlement should receive appropriate equity compensation.The compensation range involves both the transfer of land use right and change in the rights distribution of jointly owned land ownership.③ As for the construction and improvement of land system，the compensation standard should be determined according to land resources in resettlement areas and the condition of transfer land，the collective and residents in flooded area and resettlement area should get the equal compensation，and the value of agricultural land should be achieved.

reservoir immigrant;immigrant settlement areas;land compensation;compensation principle

F061.6

A

1002－2104(2012)02－0027－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.02.005

(編輯:李 琪)

2011－08－20

靳樂山，博士，教授，博導，主要研究方向為資源環境經濟與政策、環境價值評估、生態補償及環境服務付費。

張慶豐，博士，高級研究員，主要研究方向為水資源管理、環境服務付費與生態補償、濕地湖泊資源管理。

亞洲開發銀行資助項目“貴陽綜合水資源管理”(編號:TA4912－PRC)。