農(nóng)村集中居住:發(fā)生機(jī)制、發(fā)展階段及拆遷補(bǔ)償
——基于新橋鎮(zhèn)的案例研究

阮榮平

(北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心，北京100871)

農(nóng)村集中居住:發(fā)生機(jī)制、發(fā)展階段及拆遷補(bǔ)償
——基于新橋鎮(zhèn)的案例研究

阮榮平

(北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心，北京100871)

集中居住往往被認(rèn)為是在中國(guó)人地關(guān)系高度緊張的基本國(guó)情下既不影響糧食安全又能為工業(yè)化供給土地的一種有效途徑，由此，集中居住工程便在農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模地展開。然而，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，地方政府實(shí)施集中居住的動(dòng)力機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了較大變化。為了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)這些變化以及尋求解決集中居住過程中拆遷補(bǔ)償困境的方法，本文基于江蘇省丹陽市新橋鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查，研究了農(nóng)村集中居住的發(fā)生機(jī)制、發(fā)展階段以及拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}。研究結(jié)果表明工業(yè)化是目前集中居住的主要?jiǎng)恿Γ⒉皇俏ㄒ粍?dòng)力，農(nóng)村公共設(shè)施供給效率和公共建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)等因素開始成為集中居住的誘發(fā)和推動(dòng)力量，并且其作用程度逐漸加強(qiáng)。伴隨著集中居住的不斷推進(jìn)，集中居住的具體模式及特征也開始發(fā)生變化，主要包括:上級(jí)政府對(duì)集中居住干預(yù)力量加大;發(fā)生在工業(yè)擴(kuò)張之前的集中居住所占比重越來越高;土地集約程度逐漸提升;集中居住區(qū)建設(shè)投入逐步加大。最后本文對(duì)如何化解拆遷困境提出了政策建議。

工業(yè)化;城市化;集中居住;新農(nóng)村建設(shè)

很多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)高度緊張的人地關(guān)系以及快速的城市化和工業(yè)化，使得集中居住將成為集約土地利用的一種必然途徑［1－2］。然而，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，地方政府實(shí)施集中居住的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了較大變化。另外，隨著城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集中居住也已經(jīng)延續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，如新橋鎮(zhèn)的一些村莊大約在1990年代初就已經(jīng)開始實(shí)施集中居住，距今已有近20年的歷史，其中經(jīng)歷了諸多變化。然而，關(guān)于這些發(fā)生機(jī)制的變化以及發(fā)展階段的演進(jìn)，以往研究關(guān)注得并不是很多。總體來看，現(xiàn)有關(guān)于集中居住的研究更多地是從橫截面的角度進(jìn)行分析，主要集中在原因［3－7］、做法［2，8－10］、現(xiàn)狀和問題［1，11－12］以及影響［13－14］等方面。本文試圖以新橋鎮(zhèn)為例從縱向的角度來對(duì)農(nóng)村集中居住的發(fā)生機(jī)制以及發(fā)展階段進(jìn)行研究，同時(shí)也將關(guān)注在集中居住過程中最有可能成為阻力甚至?xí)l(fā)沖突的拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}。

選取新橋鎮(zhèn)作為本文的分析對(duì)象主要是因?yàn)樾聵蜴?zhèn)工業(yè)程度較高，集中居住具有較長(zhǎng)的歷史和較高的水平，這些特征使得其在分析集中居住的動(dòng)力機(jī)制、發(fā)展階段等問題時(shí)具有較強(qiáng)的代表性。新橋鎮(zhèn)位于江蘇丹陽市東北部，全鎮(zhèn)總面積26 km2，常駐人口3.2萬人，外來人口約1萬。新橋鎮(zhèn)是丹陽市的一個(gè)傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，下轄8個(gè)行政村，1個(gè)居委會(huì)和近800家工業(yè)企業(yè)，有“全國(guó)汽配之鄉(xiāng)”、鎮(zhèn)江市“金三角”鄉(xiāng)鎮(zhèn)之稱，被國(guó)務(wù)院發(fā)展研究機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立了中國(guó)汽配城市場(chǎng)。近年來，由于經(jīng)濟(jì)成績(jī)，新橋鎮(zhèn)曾先后獲得10余項(xiàng)國(guó)家級(jí)榮譽(yù)和20多項(xiàng)省級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)。

新橋鎮(zhèn)的集中居住主要以行政村為單位展開，目前已經(jīng)開展集中居住的村莊一共有6個(gè)，占新橋鎮(zhèn)所有村莊數(shù)量的40%。由此可見新橋鎮(zhèn)的集中居住程度是比較高的。集中點(diǎn)除鎮(zhèn)區(qū)以外還有金橋、群樓和濱江三村。以鎮(zhèn)政府介入為標(biāo)志，新橋鎮(zhèn)集中居住大體可以分為兩個(gè)階段:2006年前和2006年后。

1 集中居住的發(fā)生機(jī)制

新橋鎮(zhèn)集中居住的發(fā)生機(jī)制主要有兩條，即工業(yè)化的壓力和新農(nóng)村建設(shè)的推力。工業(yè)化是大多數(shù)集中居住的主要推動(dòng)力量，也是新橋鎮(zhèn)集中居住的初始動(dòng)力;但是隨著工業(yè)化水平的不斷推進(jìn)，以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，新橋鎮(zhèn)集中居住的發(fā)生機(jī)制也開始多樣化，其中公共設(shè)施供給效率也成為了集中居住的主要推力之一。

1.1 工業(yè)化的壓力

這是集中居住的主要和直接動(dòng)因。這一點(diǎn)可以從新橋鎮(zhèn)的一些政府文件中得到佐證。如2010年新橋鎮(zhèn)上半年工作總結(jié)中寫道，“在北內(nèi)公司落戶外資工業(yè)園期間，通過政府和中心村及有關(guān)單位的共同努力，共拆遷房屋超過2 600 m2，確保了外資工業(yè)園的順利擴(kuò)建。”

1.1.1 工業(yè)化導(dǎo)致集中居住的作用機(jī)制

工業(yè)化的發(fā)展需要土地供給，但土地資源又是一定的，在耕地占補(bǔ)平衡的原則下，要求對(duì)耕地面積的占用必須有同等數(shù)量土地面積的增加。因此就存在這樣的一種邏輯，要發(fā)展工業(yè)，首先要解決所需建設(shè)用地，而要增加建設(shè)用地，就必須增加耕地面積。理論上增加耕地面積的主要做法有兩種，一是土地整治，一是集中居住。而新橋鎮(zhèn)是一個(gè)人地關(guān)系高度緊張的地區(qū)，人均耕地面積僅為1.1畝，土地的集約化程度已經(jīng)很高，通過土地整治來增加耕地面積的可能性幾乎沒有。這樣以來，只有通過集中居住節(jié)省土地，進(jìn)而對(duì)節(jié)省土地進(jìn)行復(fù)墾來增加耕地。這一過程可以用圖1表示。

圖1 工業(yè)化與集中居住的作用機(jī)制Fig.1 Mechanism of Industrialization affecting on centralizing inhabitation

1.1.2 新橋鎮(zhèn)建設(shè)用地需求壓力

新橋鎮(zhèn)目前已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化的中期，工業(yè)化迅速發(fā)展的一個(gè)最為顯著的結(jié)果就是建設(shè)用地需求壓力突出。近年來，新橋鎮(zhèn)幾乎每年都要向上級(jí)部門申請(qǐng)審批建設(shè)用地，如2004年申請(qǐng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整693畝，2005年申請(qǐng)土地利用調(diào)整67畝、申請(qǐng)用地指標(biāo)300畝，2006年申請(qǐng)土地利用調(diào)整847.02畝，2008年和2010年分別因泰州長(zhǎng)江公路大橋工程用地和泰州長(zhǎng)江公路大橋安置點(diǎn)和東外環(huán)道路建設(shè)用地申請(qǐng)土地規(guī)劃調(diào)整，建設(shè)用地需求壓力由此可見一斑。

1.1.3 集中居住與建設(shè)用地供給

在建設(shè)用地需求壓力之下，通過集中居住來增加建設(shè)用地供給的壓力也就十分明顯。

(1)集中居住的土地集約機(jī)制。集中居住是一個(gè)籠統(tǒng)的提法，根據(jù)不同的集中程度和集中步驟，集中居住可以分為村莊集中和住宅集中。其中住宅集中可以進(jìn)一步細(xì)分為橫向集中和縱向集中。村莊(居住點(diǎn))集中主要是指將分散的村莊集中在一個(gè)地方。住宅集中主要指的是將分散的住房集中在一起。根據(jù)集中具體做法的不同可以分為橫向集中和縱向集中。橫向集中指的是縮小住宅之間的空隙，如雙拼型住房設(shè)計(jì)。縱向集中則是將所有住宅集中在某一空間點(diǎn)上，通過住宅在縱向空間的疊加來實(shí)現(xiàn)集中。村莊和住宅集中并不是相互分割的，而是緊密相連的。在集中居住的過程中往往是先實(shí)現(xiàn)村莊集中，而后再實(shí)現(xiàn)住宅集中。就土地集約而言，村莊集中的土地集約主要體現(xiàn)在村莊公共設(shè)施占地的減少。而就住宅集中而言，顯然橫向集中的土地集約要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于縱向集中。橫向集中和縱向集中的同時(shí)存在，說明了新橋鎮(zhèn)集中居住的漸進(jìn)性，同時(shí)也說明了在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與住房福利水平之間存在著替代性。雖然縱向集中更能提高建設(shè)用地的集約化，但是這種住房格局相對(duì)于橫向住房格局明顯削弱了人們的住房福利水平。這樣對(duì)住房福利水平的追求則成為了住宅集中的一個(gè)約束條件。參見案例1。

問:您愿意集中居住嗎?

答:我不愿住高層，愿意住連體別墅。

——注:資料來源，新橋鎮(zhèn)村民訪談?wù){(diào)查資料。(2)集中居住的建設(shè)用地指標(biāo)增加機(jī)制。集中居住所集約的土地理論上講可以直接用于工業(yè)建設(shè)用地，但是由于住宅區(qū)與工業(yè)區(qū)往往是隔離的，因此在實(shí)際操作過程中，這一部分土地并沒有直接作為工業(yè)用地。工業(yè)建設(shè)用地往往是通過征用耕地來實(shí)現(xiàn)的。在占補(bǔ)平衡的要求下，可以通過將集中居住集約下來的土地進(jìn)行復(fù)墾，使之恢復(fù)為農(nóng)田，這樣集中居住就能成為增加工業(yè)建設(shè)用地供給的手段。

1.2 新農(nóng)村建設(shè)的推力

1.2.1 新農(nóng)村建設(shè)導(dǎo)致集中居住的作用機(jī)制

雖然很難說新農(nóng)村建設(shè)就是集中居住的出發(fā)點(diǎn)，但是至少起到了催化劑的作用。客觀地講，新農(nóng)村建設(shè)需要基礎(chǔ)設(shè)施的投入，而基礎(chǔ)設(shè)施大都具有公共物品的屬性，投入效率在很大程度取決于消費(fèi)的程度。分散的農(nóng)戶制約了單位成本公共物品的消費(fèi)，因此也就無法提高公共物品的投入效率。集中居住則能在很大程度上增加單位成本公共物品的消費(fèi)，從而可以提高公共物品供給效率。假如新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)硬性指標(biāo)的話，那么新農(nóng)村建設(shè)效率增加也會(huì)在很大程度上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體選擇集中居住。

1.2.2 新農(nóng)村建設(shè)誘發(fā)集中居住的表現(xiàn)

(1)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)的認(rèn)識(shí)來講，集中居住往往被視為新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分或者途徑。如“按照鎮(zhèn)黨委、政府新建一批、保留一批、拆除一批‘三個(gè)一批’的新農(nóng)村建設(shè)思路，……，完成了占地230畝農(nóng)民集中區(qū)一、二、三區(qū)建設(shè)”①摘自《群樓村2010年工作總結(jié)》。;“近年來，金橋村堅(jiān)持把‘統(tǒng)籌三集中’作為助推新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑，加快推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向集中居住點(diǎn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”②摘自《金橋村2010年工作總結(jié)》。;“近年來，我村強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，2009年全村拆除民宅205戶4.5萬m2，新建集中居住區(qū)12萬m2”③摘自《濱江村2010年工作總結(jié)》。。在對(duì)鎮(zhèn)干部的調(diào)查中，當(dāng)問及集中居住的相關(guān)問題時(shí)，他們總是與新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)系在一起。當(dāng)詢問是否有針對(duì)集中居住的相關(guān)文件時(shí)，他們提供的則是新農(nóng)村建設(shè)的文件。

(2)從集中居住的最終結(jié)果來看，土地集約并不是集中居住區(qū)建設(shè)的唯一指標(biāo)。從三個(gè)集中點(diǎn)的建設(shè)來看，公共設(shè)施建設(shè)在集中居住區(qū)建設(shè)中占據(jù)了相當(dāng)比重。從土地分配來看，群樓村公建用地、道路用地和公共綠地以及其他用地占到了28%，金橋村與濱江村則達(dá)到了64%。參見圖2。從資金投入來看，金橋村集中點(diǎn)建設(shè)中公共設(shè)施投資達(dá)362.02萬元，濱江村為1 294.24萬元，群樓村則為4 373.3萬元，約占總投資的9%。因此，無論是土地資源的分配，還是建設(shè)資金的投入，集中居住區(qū)建設(shè)遠(yuǎn)非僅是拆遷安置的措施，也包含了改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境，提高農(nóng)村公共物品供給的考慮。

圖2 群樓居住區(qū)規(guī)劃總用地用途Fig.2 Categories of land using in Qunlou village數(shù)據(jù)來源:群樓村村級(jí)規(guī)劃。

(3)集中居住并不是工業(yè)化程度較高村莊的專利，在工業(yè)化程度較低的村莊同樣也存在著集中居住。就新橋鎮(zhèn)已經(jīng)開展集中居住的村莊而言，金橋工業(yè)化程度在新橋諸村中名列榜首，群樓也居前列。在新橋鎮(zhèn)的總體規(guī)劃當(dāng)中，這兩村莊的定位是工業(yè)發(fā)展區(qū)，并且這兩個(gè)村也是集中居住開展最早的村莊，這些說明了集中居住的工業(yè)化動(dòng)因。但是目前已經(jīng)開展集中居住的還包括了工業(yè)不大發(fā)達(dá)的濱江。濱江的工業(yè)化程度在新橋諸村中處于最后一位。在新橋鎮(zhèn)的總體規(guī)劃中，濱江村的定位是農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。因此濱江村的集中居住就難用工業(yè)化來解釋了。

2 集中居住發(fā)展階段及其特征

以鎮(zhèn)政府介入為標(biāo)志，新橋鎮(zhèn)集中居住大體可以分為兩個(gè)階段，2006年以前和2006年以后。以下分別介紹這兩個(gè)階段的不同做法及基本特征，并據(jù)此希冀歸納出新橋鎮(zhèn)集中居住的變動(dòng)趨勢(shì)。

2.1 第一階段:自發(fā)開展階段

這一階段發(fā)生的時(shí)間在2006年以前，最早可以追溯到1990年代。這一階段集中居住的具體過程是:企業(yè)新建或者擴(kuò)建需要占用土地，因此與村委會(huì)、鎮(zhèn)政府和市土管局進(jìn)行協(xié)商，村委會(huì)根據(jù)占用指標(biāo)對(duì)相應(yīng)居民點(diǎn)進(jìn)行拆遷安置，新安置居民集中于某一大村落，由此形成集中。這一階段的主要特點(diǎn)是:①集中居住主要由村莊自發(fā)進(jìn)行;②工業(yè)化是集中居住的主要和直接力量;③集中居住與工業(yè)化具有同期性;④土地集約程度較低，集中居住更多的體現(xiàn)為拆遷安置，集中居住區(qū)建設(shè)投入較小。

2.1.1 相關(guān)利益主體

這一階段集中具體涉及到的主要相關(guān)利益群體分別是村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、市土管局、村民和企業(yè)。鎮(zhèn)政府對(duì)集中居住的干預(yù)很少，既沒有資金投入也沒有規(guī)劃引導(dǎo)，鎮(zhèn)政府的參與更多地體現(xiàn)為被動(dòng)參與。只有在村委會(huì)和企業(yè)找到鎮(zhèn)政府的情況下，鎮(zhèn)政府才會(huì)做出相應(yīng)的反應(yīng)。其具體參與形式往往是材料審批和送審。市土管局在集中居住過程中扮演的角色主要是對(duì)土地利用的審批。集中居住往往是由村委會(huì)來完成的。村委會(huì)負(fù)責(zé)與企業(yè)談判，同時(shí)也負(fù)責(zé)與相關(guān)村民談判。集中居住的地域選擇以及資金投入完全由村委會(huì)一家承擔(dān)。企業(yè)和村民在集中居住中所扮演的角色也比較單純，企業(yè)就是土地的需求方，而村民則是被動(dòng)地接受著工業(yè)化這一過程，盡力維護(hù)自己的利益不受損害，同時(shí)爭(zhēng)取更多的利益分配。但是這一時(shí)期，農(nóng)民的法律意識(shí)還比較單薄，政府更為強(qiáng)勢(shì)，因此其維護(hù)自身利益的沖動(dòng)并不很大。這樣所謂的集中居住的“阻力”也就小很多。

2.1.2 主要推力

這一階段，集中居住就是工業(yè)化的衍生物，集中居住的目的就是工業(yè)化。這一階段中，開展集中居住的村莊主要是工業(yè)化程度較高的村莊，如金橋和群樓。其中金橋開展集中居住的時(shí)間最早，這主要是因?yàn)榻饦虻墓I(yè)化程度最高。

2.1.3 建設(shè)時(shí)機(jī)

這一階段集中居住與工業(yè)化具有同期性，即事后集中，對(duì)應(yīng)于下一階段的事前集中。事后集中主要指的是集中居住發(fā)生在企業(yè)進(jìn)來或者擴(kuò)張之后，是一個(gè)被動(dòng)的過程。這一階段采取這一措施主要是因?yàn)?①由于工業(yè)化水平較低，村集體經(jīng)濟(jì)力量不強(qiáng)，而集中安置需要村集體事前墊付大量資金，因此如果沒有企業(yè)在中間的資金支持，集中安置很難實(shí)現(xiàn)。②在工業(yè)化水平較低的情況下，利用集中居住來節(jié)省土地，進(jìn)而等待企業(yè)進(jìn)入，收取土地級(jí)差地租的做法具有較大風(fēng)險(xiǎn)。萬一沒有企業(yè)進(jìn)入，那么集中居住的投資將無法收回。

2.1.4 土地集約程度以及集中居住區(qū)投入

由于工業(yè)化水平比較低，因此對(duì)土地的重視程度還不夠，致使這一時(shí)期土地集約程度較低，集中居住更多地體現(xiàn)為拆遷安置，集中居住區(qū)建設(shè)投入也比較小。

2.2 第二階段:發(fā)展階段

這一階段發(fā)生的標(biāo)志是2006年鎮(zhèn)政府總體規(guī)劃的出臺(tái)。在總體規(guī)劃中確定了23個(gè)集中居住區(qū)。根據(jù)對(duì)集中居住區(qū)設(shè)定的不同，這一階段又可以細(xì)分為兩個(gè)階段，即2006年的23個(gè)集中區(qū)階段和2009年的除鎮(zhèn)區(qū)外3個(gè)集中區(qū)階段。對(duì)集中區(qū)設(shè)定的不同說明了鎮(zhèn)政府對(duì)集中居住區(qū)干預(yù)的不同。相對(duì)于第一階段，這一階段開展集中居住的村莊增加了一個(gè)，即濱江村。這一階段的主要特征為:①鎮(zhèn)政府對(duì)集中居住干預(yù)力量加大;②集中居住的誘發(fā)因素呈現(xiàn)出了多元性;③事前集中占主導(dǎo)地位;④土地集約程度較高，集中居住區(qū)建設(shè)投入較大。

2.2.1 相關(guān)利益主體

總體來看，這一階段涉及到的利益相關(guān)群體種類并沒有發(fā)生變化。但是不同利益群體對(duì)于集中居住的參與程度發(fā)生了較為明顯的變化。其中參與程度明顯增加的是鎮(zhèn)政府。雖然這一階段鎮(zhèn)政府沒有參與集中居住的核心環(huán)節(jié)——資金投入，但是卻實(shí)行了較為嚴(yán)格的規(guī)劃控制，即集中居住必須是在集中居住點(diǎn)進(jìn)行。這在一定程度加速了集中居住的進(jìn)程。另外集中區(qū)的設(shè)定對(duì)未來集中居住規(guī)模也有著至關(guān)重要的影響。因?yàn)槿绻麤]有集中居住區(qū)的設(shè)定，集中居住的對(duì)象可能僅僅限于行政村內(nèi)，而一旦有了集中居住區(qū)的設(shè)定則意味著其他行政村的村民也要在集中居住區(qū)集中，因此居住規(guī)模會(huì)大大增加。這一階段村委會(huì)依然是集中居住的主要力量，因?yàn)榧芯幼〉暮诵耐度搿Y金是村委會(huì)負(fù)責(zé)承擔(dān)。但是相對(duì)于自發(fā)階段，在拆遷安置過程中，村委會(huì)能夠得到鎮(zhèn)政府更多的支持。這一階段村民對(duì)集中居住的參與也開始加大，主要是由于村民法律意識(shí)的提升，以及社會(huì)環(huán)境中政府力量的相對(duì)弱化，使得村民對(duì)于自己權(quán)益維護(hù)和權(quán)益爭(zhēng)取的意識(shí)大大提高，對(duì)于集中居住而言，則表現(xiàn)為加大了集中居住的“阻力”。相對(duì)于第一階段，此階段中企業(yè)對(duì)于集中居住的直接參與要小很多，這主要是因?yàn)殡S著村集體經(jīng)濟(jì)力量的壯大，集中居住的建設(shè)資金不再直接來自企業(yè)。市土管局在集中居住過程中所扮演的角色相對(duì)于前一階段并沒有發(fā)生太大的變化，主要是負(fù)責(zé)土地利用的審批。

2.2.2 主要推力

這一階段，工業(yè)化不再是集中居住唯一誘發(fā)因素。其中最為明顯的一個(gè)例子是濱江村集中居住的開展。促使濱江村開展集中的直接因素是常泰高速公路的建設(shè)。由于建設(shè)公路需要拆遷一部分居民房屋，拆遷費(fèi)用由項(xiàng)目負(fù)責(zé)，因此借此機(jī)會(huì)，加上鎮(zhèn)政府的集中居住規(guī)劃，濱江村便實(shí)行了集中居住。由此可以看出，濱江村的集中居住至少在直接誘發(fā)因素層面，工業(yè)化的作用并不是很大。

2.2.3 建設(shè)時(shí)機(jī)

這一時(shí)期新橋鎮(zhèn)工業(yè)化水平已經(jīng)很高，村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了較高程度的積累，因此集中居住與工業(yè)化呈現(xiàn)了隔離的態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)了較多的事前居住。即使沒有企業(yè)新建擴(kuò)建，村集體也在搞集中居住，增加建設(shè)用地供給，因?yàn)榇逦瘯?huì)預(yù)期這一部分土地一定會(huì)有企業(yè)過來消費(fèi)。這樣就與第一階段“來料加工”式的集中居住模式形成了較大的差異，這一階段的集中居住更多地體現(xiàn)為“增加庫(kù)存”。

2.2.4 土地集約程度以及集中居住建設(shè)投入

由于工業(yè)水平的提高，土地增值迅速，因此這一階段集中居住的土地集約化程度明顯提高。就住房類型而言，高層比重呈現(xiàn)出不斷增加趨勢(shì)。由于這一階段集中居住的誘發(fā)因素多元化，同時(shí)新農(nóng)村建設(shè)也被提到了一個(gè)較高的位置，因此集中居住過程中還摻雜著提高農(nóng)村社區(qū)公共物品供給的因素，集中居住區(qū)建設(shè)投入較第一階段有了很大程度的提升。

3 集中居住的核心環(huán)節(jié):拆遷困境與機(jī)制

對(duì)農(nóng)戶而言，集中居住最為核心的部分是拆遷補(bǔ)償，對(duì)于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分歧也是目前集中居住過程中最大的阻力。從總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來看，集中居住是在土地資源約束條件下，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需土地供給的一個(gè)重要方式，而工業(yè)化的發(fā)展則能在很大程度促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，總體來看，集中居住有助于總體經(jīng)濟(jì)福利改善。據(jù)此推斷，集中居住過程中不應(yīng)該存在阻力。但是實(shí)際情況并非如此，相反目前集中居住已經(jīng)成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)工作中難度最大和最主要的一項(xiàng)工作。參見案例2。集中居住的核心內(nèi)容包括兩塊，一塊是拆遷，一塊是安置。其難點(diǎn)和重點(diǎn)在于拆遷。而拆遷之所以困難表面上來看是被拆遷戶的抵抗，實(shí)際上則是拆遷補(bǔ)償不能達(dá)成一致。

問:目前占用您時(shí)間最多的工作是哪一塊?

答:拆遷。

——注:資料來源，新橋鎮(zhèn)干部訪談?wù){(diào)查資料。

3.1 現(xiàn)有拆遷補(bǔ)償?shù)幕咎卣?/p>

拆遷補(bǔ)償之所以不能達(dá)成一致主要是因?yàn)橛憙r(jià)還價(jià)機(jī)制的缺失。有關(guān)拆遷補(bǔ)償最為核心的兩部分——房屋定價(jià)和房屋面積測(cè)量，其主要執(zhí)行主體都是政府或者村委會(huì)。雖然房屋定價(jià)是由專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)完成，但是總體上政府或者村委會(huì)在評(píng)估當(dāng)中起著主導(dǎo)性作用。一方面政府或者村委會(huì)對(duì)于評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行了限制，如房屋產(chǎn)權(quán)和房屋附屬物均不能在評(píng)估之列;另一方面評(píng)估費(fèi)用是由政府或者村委會(huì)負(fù)責(zé)，所以作為政府或者村委會(huì)的雇員，評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過程中的價(jià)值中立就很難得到保障。反觀被拆遷戶，他們?cè)谶@一過程中幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)。另外，在房屋面積測(cè)量方面，當(dāng)存在著房屋產(chǎn)權(quán)面積與實(shí)際測(cè)量面積不同時(shí)，被補(bǔ)償?shù)拿娣e似乎總是不利于被拆遷戶。無論是實(shí)際測(cè)量面積大于產(chǎn)權(quán)面積還是產(chǎn)權(quán)面積大于實(shí)際測(cè)量面積，補(bǔ)償面積均按小者計(jì)算。

從市場(chǎng)交易的角度來看，目前的拆遷補(bǔ)償可以抽象為如下過程。買賣雙方分別是單一的政府和多個(gè)異質(zhì)性很強(qiáng)的村民，交易對(duì)象是村民的房屋。首先政府開出了一個(gè)價(jià)，而所有村民必須將其房屋賣出。交易完成以后，工業(yè)化程度提升，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一正外部性只有與全部村民的交易完成以后才能獲得，如果只與部分村民完成交易，那么這一正外部性無法獲得。從這一抽象的模型中可以更為清晰地看出，目前拆遷補(bǔ)償可以概括為具有正向外部性的強(qiáng)制交易。首先由于村民討價(jià)還價(jià)能力的喪失，因此目前拆遷補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)最大特點(diǎn)是強(qiáng)制交易。同時(shí)由于交易能夠推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展和總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，交易的完成也具有正外部性。

3.2 拆遷補(bǔ)償方式的公平及效率

由于村民具有異質(zhì)性，因此不同村民的交易意愿具有很大的差異，因此政府按照評(píng)估公司評(píng)估價(jià)格所制定的交易價(jià)格不一定會(huì)滿足所有村民預(yù)期的交易價(jià)格。結(jié)果一定會(huì)有一部分村民的經(jīng)濟(jì)福利會(huì)在這一交易模式中受到損失，進(jìn)而會(huì)抗拆抗遷。如果抗拆抗遷的程度主要取決于經(jīng)濟(jì)福利損失的話，那么政府報(bào)價(jià)的高低將會(huì)直接決定拆遷的難度。反過來從村民抵抗的強(qiáng)度也可以反觀政府報(bào)價(jià)的高低。從目前政府在拆遷工作中所遇到的難度和安置補(bǔ)償中政府的讓步來看，其報(bào)價(jià)明顯偏低。

除了經(jīng)濟(jì)福利以外，影響村民抗拆抗遷程度的還有其法律意識(shí)的高低和所有村民之間的結(jié)盟程度。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)、電話、廣播電視等在農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，農(nóng)村信息化水平不斷提高，其法律知識(shí)和法律意識(shí)也不斷提高。同時(shí)加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，強(qiáng)制交易不具合法性等原因，村民抗拆抗遷的程度在不斷增加。對(duì)此，政府的策略則是加大宣傳，其宣傳的角度主要是交易的正外部性，借此來提高交易的合法性。另外，抵抗結(jié)盟的出現(xiàn)將會(huì)提高拆遷的難度，對(duì)此政府經(jīng)常所使用到的一個(gè)策略是獎(jiǎng)勵(lì)拆遷。通過獎(jiǎng)勵(lì)的辦法來增加抵抗的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而瓦解抵抗結(jié)盟的形成。如在南河南木橋1組老自然村的拆遷過程中，金橋村委會(huì)規(guī)定，“簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議后，在2010年某月底前交付舊房屋拆除的在冊(cè)農(nóng)業(yè)基本戶，村委會(huì)一次性獎(jiǎng)勵(lì)人民幣6 000元，逾期拆除的不予獎(jiǎng)勵(lì)”。

雖然從公平的角度來看，目前這種強(qiáng)制交易無法保障所有交易主體經(jīng)濟(jì)福利的改善，但是從效率的角度而言，這種交易方式也具有一定的合理性。首先交易的正外部性要求所有單個(gè)交易的完成，由于村民的分散性，很難內(nèi)部形成一種協(xié)會(huì)。而與每一個(gè)交易主體都進(jìn)行談判，顯然又會(huì)增加交易成本，進(jìn)而會(huì)抹殺交易所帶來的收益。同時(shí)由于只有所有交易完成以后才具有外部性，因此一個(gè)交易的失敗將會(huì)導(dǎo)致總體交易正外部性的喪失，在此背景之下，采取強(qiáng)制交易以獲取此正外部性收益，也不失為一種有效的方式。

因此，公平和效率兩個(gè)層面的對(duì)立性決定了目前拆遷補(bǔ)償困境的出現(xiàn)，一方面村民的分散性和總體交易的外部性要求強(qiáng)制交易的存在，另一方面強(qiáng)制交易無法保障村民的合法權(quán)益同時(shí)其自身也缺乏合法性，進(jìn)而這一交易模式將會(huì)導(dǎo)致拆遷工作難度的增加。

4 主要結(jié)論、政策建議以及研究不足

目前集中居住的主要?jiǎng)右蛞廊皇枪I(yè)化，但是隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，集中居住的誘發(fā)因素也開始多樣化，其中公共設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目等因素開始成為集中居住的誘發(fā)和推動(dòng)力量。

伴隨著這一進(jìn)程，集中居住具體模式特征也開始發(fā)生變化，其中包括:集中居住初始階段主要由村莊自發(fā)進(jìn)行，現(xiàn)階段鎮(zhèn)政府對(duì)集中居住干預(yù)力量加大;初始階段工業(yè)化是集中居住的主要力量和直接動(dòng)因，現(xiàn)階段集中居住的誘發(fā)因素則呈現(xiàn)出了多元性;在初始階段，集中居住與工業(yè)化具有同期性，現(xiàn)階段事前居住占主導(dǎo)地位;在初始階段，土地集約程度較低，集中居住更多地體現(xiàn)為拆遷安置，集中居住區(qū)建設(shè)投入較小，現(xiàn)階段土地集約程度較高，集中居住區(qū)建設(shè)投入較大。

從總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來看，集中居住是在土地資源約束下，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需土地供給的一個(gè)重要方式，而工業(yè)化的發(fā)展則能促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，總體來看，集中居住有助于總體經(jīng)濟(jì)福利改善。另外，集中居住能夠提高農(nóng)村公共物品供給效率，進(jìn)而在一定程度上能夠推動(dòng)公共物品供給的改善。因此，在有條件的農(nóng)村適度推行集中居住具有較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益。但是目前集中居住過程中卻存在著嚴(yán)重的拆遷困境，一方面強(qiáng)制交易能夠促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)福利的改善，另一方面卻無法保障公平的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，本文對(duì)破除拆遷困境提出如下政策建議:

(1)提高拆遷補(bǔ)償定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這是一條短期措施，即在目前強(qiáng)制交易方式無法替代的情況下，應(yīng)努力提高補(bǔ)償定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有補(bǔ)償定價(jià)一方面忽略了村民的房屋產(chǎn)權(quán)收益，另一方面也無法使總體交易的外部性流向村民，因此會(huì)導(dǎo)致政府的總體定價(jià)偏低。而定價(jià)低則意味著更多的村民會(huì)在交易過程中利益受損，進(jìn)而會(huì)抵抗集中居住。雖然宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)等手段對(duì)降低拆遷難度具有一定的策略意義，但是終究是治標(biāo)不治本。只有提高了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能使更多的村民在交易過程中真正受益，從而促使其自愿地加入到集中居住當(dāng)中。

(2)成立村民拆遷補(bǔ)償談判協(xié)會(huì)。雖然提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以在很大程度上降低村民的抵抗程度，但是在強(qiáng)制交易的背景下沒有任何約束機(jī)制會(huì)促使擁有定價(jià)權(quán)的一方提高交易價(jià)格，相反這種交易方式會(huì)導(dǎo)致交易強(qiáng)勢(shì)方會(huì)利用自己的權(quán)力不斷壓低交易價(jià)格，進(jìn)而獲取更多的交易收益。因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，需要一種更能促進(jìn)社會(huì)公平的交易方式來替代這種強(qiáng)制交易方式。其中一種可能的替代形式是協(xié)會(huì)，通過成立村民拆遷補(bǔ)償談判協(xié)會(huì)，一方面可以降低交易成本，另一方面也能保障交易的正外部性直接進(jìn)入到交易雙方的效用函數(shù)當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化。再者相對(duì)于強(qiáng)制交易，這種交易模式更能保障社會(huì)公平，使得交易雙方更為有效和合理地分配交易收益，從而更能促進(jìn)整體社會(huì)福利的提高。

本文有關(guān)農(nóng)村集中居住發(fā)生機(jī)制、發(fā)展階段和拆遷困境等問題的研究都是基于對(duì)新橋鎮(zhèn)的案例分析，因此相關(guān)結(jié)論的普適性有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

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Occurrence Mechanism，Developing Stage and Compensation for Removing in the Progress of Centralizing Inhabitation in Rural China:A Case Study on Xinqiao Town

RUAN Rong-ping
(China Center for Economic Research，Peking University，Beijing 100871，China)

Centralizing inhabitation project has been carried out in many villages in China，because it usually is considered as a effective way to supply land for industrialization without affecting grain security at the context of highly insufficient land in China，relative to its huge population.However，with the developing of the project of new socialism countryside construction，the dynamics of centralizing inhabitation have changed a lot.To recognize those changes and to resolve to the“dilemma of removing”，based on a case from Xinqiao Town of Danyang City in Jiangsu Province，this paper studies three important issues，which are occurrence mechanism，developing stage and compensation for removing，in the progress of centralizing inhabitation in rural China.The results show that the industrialization is the main driving force of centralizing inhabitation ，but not the only one.Some other factors，e.g.supplying efficiency of rural public facilities and construction projects，begin to be another stronger diving force of centralizing inhabitation.With the progressing of centralizing inhabitation，its models and characteristics have changed.Those changes include:the intervention of government at higher level become stronger;more cases of centralizing inhabitation take place before industrial expanding;the pressure to land consolidation are getting stronger;there are more and more inputs for community construction at centralizing inhabitation area.At last，this paper suggests some policies to resolve the“dilemma of removing”.

industrialization;urbanization;centralizing inhabitation;new countryside construction.

F301

A

1002－2104(2012)02－0112－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.02.018

2011－09－02

阮榮平，男，博士后，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展、人口經(jīng)濟(jì)學(xué)。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村信仰問題與公共事業(yè)發(fā)展關(guān)系研究”(編號(hào):08＆ZD032);國(guó)家自然科學(xué)基金“公共物品供給視角下的中國(guó)農(nóng)村居民信仰選擇行為理論與實(shí)證分析”(編號(hào):70973132);中國(guó)博士后研究基金項(xiàng)目“城市化與中國(guó)農(nóng)村宗教信仰轉(zhuǎn)型:理論與經(jīng)驗(yàn)研究”(編號(hào):20100480135);國(guó)家自然科學(xué)基金“公共物品供給視角下的中國(guó)農(nóng)村居民信仰選擇行為理論與實(shí)證分析”(編號(hào):70973132)。

(編輯:王愛萍)