美國住房政策考察及借鑒

孫志華

(中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014)

美國住房政策考察及借鑒

孫志華

(中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014)

美國政府通過公共住房政策、租金補貼政策、稅收政策和信貸政策，使絕大多數美國家庭獲得了“體面、安全和可負擔的住房”，但也導致了貧民窟現象和次貸危機等重大失誤。借鑒美國的經驗教訓，我們可利用適度寬松的信貸政策，鼓勵自住性購房，通過市場機制解決多數人的住房問題;運用房產稅政策，抑制投資性需求，緩解供不應求的矛盾，實現房價相對穩定;在保障房建設中引入市場機制，通過稅收和信貸等經濟杠桿推動商品房配建保障房模式，促進不同收入階層的混居和融合;充分運用貨幣補貼制度的靈活性和易操作性，滿足中低收入者自主選擇住房的需求，并減輕政府當期投資負擔。

美國;住房政策;借鑒

通過對美國住房制度的考察與研究，筆者了解到，美國住房政策從鼓勵買房和幫助租房兩個層面實施:政府通過發達的金融貸款體系、適當的稅收減免政策，鼓勵居民通過市場購買住房;對于無力購買住房的中低收入者，政府則通過公共住房和租金補貼兩種方式，幫助他們解決居住問題。美國的住房政策自19世紀30年代以來不斷發展和完善，經驗和教訓都很典型，值得參考借鑒。

一、美國解決住房問題的主要政策

(一)公共住房政策

1937年美國出臺第一部公共住房法案，政府開始對低收入者實施住房保障政策。1949年美國國會通過了《全國住房法》，提出美國住房政策的目標是“向全體美國人民提供體面、安全和可負擔的住房”，這也成為歷屆美國政府公共住房政策的指導方針①王振波:《美國住房政策以及對我國的啟示》，《邊疆經濟與文化》2010年第12期。。公共住房建設由聯邦政府主持，建設公房的專項基金由聯邦政府劃撥。但選址、監督和分配等工作由州政府負責，公房的產權歸州政府所有。自20世紀30年代至今，美國政府共建造了約120萬套公共住房。這些住房由美國政府住房和城市發展部(HUD)下設的3300個地方公共住房局管理。公房政策的實施，增加了城市中低收入者可負擔住房的供給，緩解了中低收入者的住房困難。但是，隨著時間的推移，該政策的弊端也日漸凸顯。由于政府投資建設的公房選址集中，公房社區成為貧困的磁鐵，吸引大量的貧困家庭入住，逐漸演化為貧民窟。如芝加哥的羅伯特泰勒項目，28棟16層4445套樓房，為11000多貧困者提供了住房，有效地緩解了當地低收入者的住房困難。但由于該項目的住戶95%沒有工作，犯罪率逐年升高，持槍、販毒、打死警察等事件時有發生，周圍的居民避之不及，中產階級紛紛搬到郊區，導致城市中心區衰敗。無奈之下，政府于2007年將此項目拆除。美國北方許多城市在公房政策實施中都有類似的經歷，從90年代到現在，有25萬個公房單元被拆除。

為克服公房建設的弊端，美國政府采取了兩項措施。一是鼓勵私有房主為中低收入者提供低租金住房。1961年始政府對市場上可供出租的私有住宅進行篩選，將合格的住房納入公房體系。對選中的房主，美國政府推出了一系列優惠政策進行補貼，包括為其抵押貸款做擔保、提供部分修繕和運營費用等。二是鼓勵住宅項目投資企業在每個小區里興建部分公房。住宅項目投資企業建設符合政府標準的公房可以連續十年享受聯邦所得稅抵扣優惠，因而具有一定的積極性。公房的比例各州不同，如馬里蘭州規定，50套以上的住房項目必須有至少15%的房屋面向低收入人群①馬小寧:《美國用混居防止貧困人口邊緣化》，《人民日報》2011年10月19日。。但有的社區面向低收入群體的住房達到50%以上。從全國來看，政府補貼房占全部住房的20% －30%。這兩項措施的實施，迅速擴大了保障房的來源，促進了不同收入階層的雜居融合，避免了貧民窟現象的發生，極大地減輕了政府投資保障性住房的壓力。

(二)貨幣補貼政策

20世紀70年代，住房供不應求的矛盾已基本得到解決。美國政府開始探索直接對中低收入群體住房進行貨幣補貼的方式。1974年，福特政府通過了住房與社區發展法案，推出了貨幣補貼模式。補貼方式具體分為住房證(始于1974年)和住房券(始于1983年)兩種。享受“住房證”的住戶只能承租房租低于聯邦政府確定的租金標準的住房;享受“住房券”的住戶可以在市場上自由選擇住房，當住房租金低于政府規定的租金標準還有余額時，允許住戶保留優惠券繼續使用，而當住房租金高于租金標準時，住戶自己承擔租金差價。在總租金中，租房戶支付的部分不超過家庭收入的1/3，政府支付核準的其余部分。由于租金補貼模式引入了市場機制，提高了資金使用效率，政府當期的投資壓力也相對較小，得到經濟學家們的肯定;又由于租金補貼模式使得窮人擁有了選擇住房的權利，他們的孩子可以在好的社區環境和教育環境中成長，因而受到中低收入者的鐘愛。具有受補貼資格的中低收入者中有60%的人選擇了租金補貼方式②衛欣、劉碧寒:《美國城市中低收入者的住房保障模式》，《國外房地產》2008年第4期。。租金補貼模式目前已成為美國政府對中低收入者進行住房保障的主要方式。

(三)信貸政策

美國政府的住房政策采取“以市場為主、適度保障”的原則，公共住房只覆蓋占總人口比例15%以下的中低收入家庭③謝樹鋒、龐永師:《國內外住房保障體系比較及其啟示》，《廣州大學學報》2008年第9期。，其他家庭則需要通過市場獲得住房。為此美國政府采取了一系列優惠信貸政策，支持和鼓勵中低收入者購買自己的住房。中低收入階層買房的主要方式是抵押貸款。90年代以來，美國住房信貸的首付比例不斷降低，甚至一度降到了零首付，使得中低收入者貸款購房的門檻一降再降。但部分中低收入者償還貸款的能力有限，金融機構不愿為之提供房貸。為此，住房和城市發展部出面為中低收入者貸款提供擔保，并支持房利美、房地美等金融機構為之提供擔保。購房的中低收入者在享受貸款擔保的同時，還可以獲得稅收抵扣、利息優惠等政策。這些措施推動大量中低收入者貸款購買了自己的住房。目前美國68．69%的人擁有自己的住房。買了房的中低收入者必須退出政府的住房保障體系，挪出空位給其他住房困難者。因此，鼓勵購房政策減輕了政府的保障壓力，而且促進了房地產業的繁榮，拉動了經濟發展。但是，這個政策的教訓也非常深刻。過度寬松的房貸政策導致過度借貸現象的發生。中低收入者買下自己沒有能力償還貸款的住宅，在住房市場發生逆轉房價下降時，不可避免地導致次貸危機的發生，并最終引發美國乃至全球的金融危機。同時，大量中低收入者貸款買房，使得中低收入階層住房負擔越來越重。在美國的許多城市，中低收入群體償還按揭貸款的負擔，在2003年以后迅速增加，舊金山和洛杉磯尤為突出。(見圖1④National Association of Realtors?2006 Median Existing Single－Family House Price，adjusted by the Freddie Mac Conventional Mortgage Home Price Index and the Bureau of Labor Statistics CPI－ UX for All Items。)

圖1 中等價值住房每月償還按揭貸款負擔的變化

(四)稅收政策

在房地產領域，美國的稅收政策與中國正好相反。中國主要在建設和交易環節征稅，而美國主要在住房保有環節征稅。美國投資住宅項目的企業，和投資其他領域的企業一樣，只需交納企業所得稅。在房屋的交易環節政府課征交易稅。美國的房地產交易稅稅率約為2%。在住房的保有環節，房主每年都需要交納房地產稅，各州交稅的比例不一，占房地產市值的0．6－3．0%不等。絕大部分美國地方政府，房地產稅是其支柱性稅收來源，占地方稅收收入的50%以上⑤賈康:《房產稅改革:美國模式和中國選擇》，《人民論壇》2011年第3期。。房地產稅主要用于支付義務教育、改善治安和公共環境。一般而言，房地產稅高的地區，公立學校的教學設備好、教師工資高，義務教育的水平也高。而義務教育水平高的學區，住房的升值潛力也大。而且交了房地產稅，孩子就可以享受從學前班到高中十幾年的義務教育，因而美國居民對房地產稅的認可程度較高。房地產稅政策，一方面使美國地方政府獲得了可持續的財政收入，用于支持教育等社會事業的發展。另一方面，房地產稅提高了房產所有者的持有成本，抑制了投資性住房需求，美國擁有第二套住房的家庭不足5%。正因如此，美國能夠長期保持房價相對穩定，自1940年至2000年60年間房價漲幅平均低于銀行利率。

二、我國住房政策面臨的主要挑戰

目前，我國住房政策面臨的挑戰主要來自兩個方面:

1．房價居高不下。按國際上通行的衡量標準，房價的高低主要是相對于住房購買力而言，最常用的衡量指標是房價收入比。聯合國人居中心倡導的理想房價收入比是3:1，即一個中等收入的家庭用三年的收入可以購買一套中等檔次的住房。而2010年我國城鎮平均房價收入比已達8．3:1，北京達14．3:1，上海12．6:1，深圳15:1，遠遠超過了世界銀行5:1的警戒線。房價高的主要原因有三個方面:第一，城市化帶來的住房需求和土地資源稀缺導致的供求矛盾。我國正處于城市化進程中，每年平均有近1500萬農村人口轉為城市人口。不斷擴大的購房隊伍與城市有限的土地供應之間的矛盾，必然導致房價不斷上漲，這是房價居高不下的根本原因。第二，投資性需求旺盛助長了房價攀升。我國居民儲蓄率高，伴隨著城市化進程和經濟快速發展的是人們對通貨膨脹的擔憂和房價上漲的預期，通過買房實現保值增值成為許多居民的投資選擇。大量投資客進入樓市炒房，加劇了供不應求的矛盾，直接助推了房價飆升。第三，地方財政過度依賴房地產業。據國土資源部2009年調查結果，全國地價占房價比平均為23．2%，有的大城市地價已占到房價的46．7%，賣地已成為一些地方政府的重要財源。地價的不斷攀升導致了房價的水漲船高，這是導致房價上漲的一個深層次原因①孫志華:《房價過快上漲的原因及對策》，《學習時報》2010年3月22日第11版。。

2．政府保障壓力大。住有所居是社會穩定的前提，任何一個政府都無法逃避對低收入群體的住房保障。近年來，我國不斷加大保障性住房建設的力度，廉租房制度、經濟適用房制度、公租房制度都獲得較快發展。但是，我國住房保障制度剛剛起步，保障能力仍然嚴重不足，政府壓力巨大。第一，中低收入群體規模巨大。與美國不同，中國是發展中國家，居民收入水平總體偏低，收入結構是金字塔形，中低收入者比例巨大，加之房價高企，買不起房的家庭數量龐大，給政府帶來了巨大的保障壓力。第二，政府保障資金不足。金融危機后，保障性住房建設迅速發展，2009－2010年已開工建設保障房1300萬套，2011年開工建設保障性住房1000萬套，2012年計劃開工建設700萬套。2011年底各地保障房建設目標責任書已經簽訂。而且責任書首次將保障性住房的開工量和竣工量一并納入全年任務的考核范疇。這些指標如果完不成，將受到從約談到降級、免職等行政處分。由于任務繁重，面對這些硬性指標，從資金到土地，地方政府都面臨巨大的壓力。第三，保障性住房制度建設滯后。由于我國住房保障制度還處于起步階段，各項制度還不完善。比如部分保障性住房特別是經濟適用房流入較高收入家庭，擠占了低收入者的機會，降低了住房保障基金的使用效率，反映了保障性住房的準入機制存在漏洞。再如部分享受住房保障的居民收入提高后購買了商品房，卻沒有退出保障房，而是將保障房出租謀利，反映了保障性住房的退出機制存在問題。這些問題的存在削弱了住房保障制度的社會公平性，也對政府加強制度建設和加快住房保障立法提出了迫切要求。

三、借鑒與啟示

(一)利用信貸政策，鼓勵自住性購房，通過市場機制解決多數人的住房問題

目前，我國住房政策的重點是抑制高房價。因此，近期住房信貸政策一直取向緊縮。首先，首付比例趨高，第一套房貸款的首付比例，多數銀行已經由20%提高到30%，第二套提高到60%。其次，住房貸款的利息率走高，2011年加息三次;2011年7月，5年期以上住房貸款利息率升至7．05%。從2002年到2011年，近十年來住房貸款利率總體趨向走高，特別是自2008年12月以來，利率一直呈上升趨勢(見圖2)，信貸緊縮的趨勢很明顯。

從住房信貸政策看出，政府抑制房價心情之迫切，提高了所有購房者的門檻。而這些措施對抑制房價的確起到了一定作用。2011年10月，全國70個大中城市中有34個住房價格環比下降，11月環比下降的城市增加到49個(平均環比仍然上漲0．3%)。但是緊縮信貸政策的負面效應，應該引起足夠的重視。特別是對第一套住房的信貸緊縮，只能是權宜之計。因為住房是生活必需品，第一套住房一般是自住性購房，如果信貸政策不利于居民自購住房，就會把這些人推向政府保障，增加政府保障的壓力。而目前政府無力保障所有買不起房的家庭，這又為社會穩定埋下隱患。從長期看，緊縮的住房信貸政策不可持續。

安居才能樂業。我國人口基數大，中低收入群體規模大，解決住房問題，首先要鼓勵居民通過市場機制購買自有住房。為此，可借鑒美國寬松的信貸政策，逐漸降低第一套住房的首付比例和貸款利息率。目前，美國住房按揭貸款的首付比例是10%(需要擔保，次貸危機發生之前是3%)。從住房和城市發展部貸款，信用分在580分以上，首付只需3．5%。根據房地美(Freddie Mac)和追蹤房貸利率的銀行利率網(Bankrate．com)的調查，美國30年房貸固定利率2011年下滑到4．44%，15年房貸固定利率則只有3．92%。

如果我國第一套住房的信貸政策能放寬一些，可以推動大量中低收入者購買自己的住房。一方面可以大大減輕政府的保障壓力，另一方面也可滿足中國人“居者有其屋”的置業夢想。當然信貸政策寬松要有度，要吸取美國的教訓，謹防次貸危機的發生。

(二)運用稅收政策，抑制投資性需求，緩解供不應求的矛盾

投資性需求旺盛，是我國房價居高不下的重要原因。抑制投資需求，最有效的辦法是提高房屋持有成本，征收房地產稅。美國正是利用房地產稅政策實現了房價相對穩定。從長期穩定房價的需要看，中國征收房產稅是大勢所趨。但根據中國國情，房產稅不宜一刀切，對第一套住房不適宜征收房產稅。因為在住房的建設和交易環節，政府已經征收了較多的稅費，如果再對第一套自住性住房征收房產稅，極不合理，也會引起百姓的不滿。第二套及以上住房大多具有投資性需求的性質，對其征收房產稅是必要的，而且可能抑制房價的效果比緊縮的信貸政策更加顯著。因為房產稅的征收，既可抑制當前投資需求，進而減少總需求，又可促進多套房的持有者出售房屋增加住房市場的供給，從需求和供給兩方面緩解供需矛盾，減輕房價上漲的壓力。房產稅還可調節收入差距，并可成為政府可持續的收入來源之一。

(三)保障房建設引入市場機制，減輕政府負擔

即使房價再低，也會有相當一部分居民買不起商品房。假如政府不能向這些居民提供住房保障，無家可歸或居住條件惡化的人增多，必然導致社會不穩定，住房問題就會衍化為社會問題。這是任何理性的執政者都不希望發生的。所以必須完善住房保障制度，確立政府在中低收入者住房保障中的核心作用。近幾年，中國保障房建設迅速，住房保障體系不斷完善，已經形成了廉租房、經濟適用房、公租房、限價房等多種保障形式并存的保障體系。然而，由于需要保障的群體龐大，政府在短時間內很難做到應保盡保，住房難仍然是社會矛盾的焦點之一。而且政府投資集中建設保障房，難免重蹈美國貧民窟現象的覆轍。目前一些低收入群體集聚的小區已經出現了許多問題，如水電暖費難收、物業管理費難收、小偷小摸等，發展下去管理難題會越來越多。解決這個問題可借鑒美國60年代以后的政策，一方面，通過稅收和信貸優惠措施，鼓勵開發商在商品房項目中配建一定比例的保障房。既可形成混合收入社區，防止貧困人口高度集中，又可減輕政府投資保障房的壓力。另一方面，購買居民舊房，擴大保障房房源。新建保障房需要一個過程，在短時間內難以大量增加供給。政府可對市場上待售的居民舊房進行篩選，將合格的納入保障房體系。可促進不同社會層次的居民相互摻雜，促進街區內多種多樣的經濟文化生活的融合，而且有利于推動低收入群體向上流動。

(四)貨幣補貼制度可以成為重要的保障途徑

目前中國的廉租房制度有兩種形式，一是實物配給，二是貨幣補貼。貨幣補貼形式雖然已伴隨廉租房制度存在了13年，但覆蓋范圍比較小，在住房保障中處于輔助地位，發揮的作用不大。而從美國的經驗看，中低收入者更鐘愛這種保障方式，因為他們可以在市場上自主選擇合適的房源，還可以隨工作的變動而流動。同時，對政府而言，短期投資保障房的壓力小、易操作，可以成為住房保障的重要途徑。

目前，住房難問題依然是我國最突出的民生問題之一，為解決這個問題，政府在保障房建設和抑制房價方面作出了巨大努力，并初見成效。但我國的國情決定了徹底解決住房問題任重而道遠。學習借鑒美國的經驗及教訓，我們可以少走彎路，盡快讓更多的居民實現住有所居。

F293．31

A

1003－4145［2012］09－0163－04

2012－06－08

孫志華(1965—)，女，山東濰坊人，中共濟南市委黨校副教授。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)