國家與社會關系變遷中的我國行業協會發展
——以青島市為例

趙立波

(中共青島市委黨校，山東 青島 266071)

國家與社會關系變遷中的我國行業協會發展
——以青島市為例

趙立波

(中共青島市委黨校，山東 青島 266071)

來自政府與市場兩方面力量推動我國行業協會的發展，國家與社會關系變遷、政社力量變化影響行業協會的生成與發展。通過以青島市為例的調查研究發現，市場作用日益突出，官辦協會與民辦協會在組織結構、內部治理、行為模式等方面趨向一致，但市場尚未取代政府成為行業協會發展主導力量。

行業協會;中介組織;政社關系

改革開放以來，來自政府與市場兩方面的力量推進著行業協會的發展。那么，在社會轉型背景下國家與社會關系的變遷、政社力量的變化如何影響行業協會的發展?上述影響達到什么狀態?上述影響是否及以何種方式持續?筆者以青島市為例對上述問題進行探討。①本研究結合筆者參與青島市“十二五”行業協會發展規劃制定及進行的問卷調查進行，問卷調查于2010年7—9月進行，向青島市民政局登記的82個行業協會發放問卷，回收有效問卷50份。

雖然與廣東、浙江、上海等地相比，青島市行業協會發展水平并不處于領先位置，②2011年7月7日發布的《青島市“十二五”行業協會發展規劃》指出“(青島市行業協會)與滬、浙、粵等地區相比還有較大的差距”。但卻在全國率先制定并發布《“十二五”行業協會發展規劃》(以下簡稱《規劃》)。同時，青島地處東南沿海行業協會發展相對較快地區向其他地區過渡地帶。因此，選擇青島進行研究具有典型意義。

一、政府抑或社會選擇?

在中國，作為社會團體范疇存在的行業協會是各方高度關注并寄予厚望的組織。十六屆四中全會上對行業協會有如下表述:“發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力。”按字面理解，行業協會似乎被看作是與社團、社會中介組織并列的組織，而非社團或社會中介組織的組成部分，但更恰當的理解應是行業協會是社團、社會中介組織特殊而重要的類型，并列表述是顯示其特殊性與重要性。

改革開放之后，先是政府的推動后又疊加上市場的拉動推進行業協會發展。最初的行業協會是政府結合自身改革、加強行業管理而發起成立的，如1979年成立的中國企業聯合會、中國質量管理協會，1980年成立的中國包裝技術協會等。隨著體制改革不斷深入、市場經濟不斷發展，市場、企業逐步成為推進行業協會發展的重要力量。1990年代國家明確經濟體制改革的市場化目標后，行業協會發展進入快速增長期。青島市行業協會的發展清晰顯示出上述發展軌跡，青島市的行業協會是1980年代興起、1990年代快速發展的，進入新千年后，市委、市政府積極順應市場經濟發展及社會轉型要求，制定實施了一系列培育發展行業協會的政策措施，行業協會進入快速健康發展軌道并在青島市經濟社會發展中發揮了重要作用。截止到2010年9月，青島市行業協會已達195個，其中在市民政部門登記的82個，各區(市)民政部門登記的113個。問卷

政府發展行業協會的重要動因是力圖將其發展成為政府實施行業管理的助手、聯系企業的紐帶。結合行政管理體制改革，政府在培育行業協會的同時將部分原由政府行使的職能轉移到協會，許多行業協會甚至直接由政府專業經濟管理部門改制而成，因而，行政主導性、行政依附性及政會不分是我國行業協會的突出特征。值得注意的變化是，隨著市場經濟體制逐步完善、社會轉型加快推進特別是公民社會發展，社會力量不斷壯大并以更積極的姿態參與到行業協會發展之中。同時，政府有意識放權、轉移職能、鼓勵企業舉辦行業協會及商會，市場的力量逐步成為發展行業協會的重要推力，民間自發成立的行業協會發展迅速。從成立方式看(關于行業協會成立方式有多種劃分，如有人采取自上而下模式、“生產內生”模式、“中間模式”三分法①賈西津等:《轉型時期的行業協會——角色、功能與管理體制》，社會科學文獻出版社2004年版，第110－120頁。)，官辦協會與民間舉辦的協會均為25個，各占半壁江山，這似乎顯示政府力量與市場力量在行業協會發展中達到了某種平衡。

青島的上述變化不是特例，而是反映了行業協會發展的一般趨勢。比如截至2003年底，廣州市60%的行業協會源于政府指導成立或部門分離成立，屬體制內生成;體制外生成的為40%。②羅欣賢、楊建梅:《廣州市行業協會現狀與發展對策》，《探求》2005第2期。截至2006年底，北京市登記的市級行業協會有159家，44．1%由政府發起，33．1%由政府和企業發起，18%由企業發起，能人發起等為4．4%，“可知北京市56%的行業協會成立、發展與非政府的力量分不開。”③徐家良:《北京市行業協會發展到了哪一步》，《中國社會報·社會組織周刊》2010年10月31日。

二、政社力量平衡?

官辦協會與民辦協會各占半壁江山僅僅是巧合嗎?有無其他深層次根源及影響?

第一，行業協會覆蓋面。問卷調查顯示，青島市行業協會業內企業數平均值為1098．38(個)，協會會員數平均值為97．14(個)，行業協會覆蓋面平均值為37．67%。覆蓋面不到40%說明行業協會的代表性還不夠充分，如溫州行業商會與行業協會2007年覆蓋面平均分別為47．1%、52．23%。④陽盛益、郁建興:《溫州市行業協會與行業商會的比較研究》，《中共浙江省委黨校學報》2007年第5期。為此，青島市提出了“十二五”末覆蓋面達到60%的目標。另外，民辦協會與官辦協會覆蓋面大致相同，分別為38．61%、36．68%。

第二，職能作用發揮情況。從總體看，行業協會在承接政府職能、協調會員行為、提供多元化服務、促進經濟發展等方面發揮了積極作用。表1顯示，大部分行業協會(66%)認為作用發揮比較充分。僅依據問卷調查結果，可得出行業協會職能作用發揮良好的結論;由于問卷調查結果是自我評價，可能存在評價偏高問題，一些學者研究認為現實情況通常是“權力不足、服務不足、代表性不足和自律機制不完善”⑤郭薇、常健:《行業協會參與社會管理的策略分析——基于合同協會促進行業自律的視角》，《行政論壇》2012第2期。。同時，官辦協會與民辦協會職能作用發揮差異不明顯，如果按照五級量表賦分(非常充分、比較充分、一般、較小、很不充分分別賦 100、80、60、30、0 分)，官辦協會與民辦協會得分竟分別為75．2、76 分。

第三，自身經濟狀況。行業協會自身經濟狀況從總體看不甚令人滿意，共有43個協會對2009年收入問題進行了回答，43個協會平均收入為383473．40元。其中，官辦協會收入平均為368826．73元，民辦協會略高，平均為397454．30元。《規劃》承認:“……行業協會的經費來源主要依賴會費和少量有償服務收入，會費繳納比例偏低。缺乏通過提供服務獲得收入的途徑，遠遠不能滿足行業協會維持運轉的基本需要，影響了協會的生存和發展……”從收入結構分析(見表2)，會費收入為大部分協會(39家)均有的主要收入來源;服務性收費總量與會費收入接近，但只有19個協會有此收入;有7個協會有其他收入，主要是利息收入;另分別有2、2、1家協會有規模不大的經營收入、政府撥款、企業贊助;全部43個協會竟沒有一家有社會捐款、參與政府購買服務收入。總額區區19000元政府撥款、零政府購買服務收入及社會捐款，說明政府對包括官辦與民辦在內的行業協會直接經濟支持極為有限，良好的社會公益環境尚未形成。

另一個反映協會經濟狀況的指標是辦公場所。調查顯示，自身擁有辦公場所的僅有1家，半數協會租用辦公場所，2個行業協會甚至在協會領導或成員家中辦公。

第四，人力資源情況。行業協會領導人產生基本實現了規范化，除少數協會領導人由主管單位提名產生、派遣任命外，大都由理事會、會員大會或會員代表大會選舉產生。但調查也反映行業協會工作人員年齡老化、專職人員偏少、激勵保障嚴重不足等問題:協會會長、秘書長平均年齡分別達到55．29、51．47歲，屬專職人員的分別僅占30．6%、54%;由于多數行業協會生存困難，協會的專職工作人員70%左右是機關、企事業單位退休返聘人員;專職人員平均月工資為1405元，其中官辦協會為1562．38元，民辦協會僅為1211元，這不僅與機關及國有企事業單位相差懸殊，而且遠低于在崗職工平均工資(2010年青島市在崗職工月平均工資為2379元)。

表1 行業協會職能發揮程度

表2 行業協會2009年總收入及收入結構

三、政府主導終結?

經過30年改革發展，國家與社會關系發生深刻變化，政府主動讓渡空間，市場領域逐步擴展，民辦協會越來越多。同時，國家逐步形成統一的登記管理政策，推進市場化、政會分開等改革，官辦協會與民辦協會共處于市場經濟環境下，相互學習、借鑒，在許多方面已趨于一致。迄今，政府推動與市場拉動成為推進行業協會發展的兩大動力，而青島行業協會官辦與民辦各占半壁江山極富象征意義，即國家與社會對行業協會發展的影響力似乎達成了某種平衡。

市場作用越來越突出、政社作用達成某種平衡，是否意味著政府主導的終結?市場是否已經或將在不長時間可以取代政府成為行業協會發展的主要力量?有學者結合國家社會關系變化，甚至從發生學意義上將官辦與民辦或自上而下、自下而上形成的協會區分為行業協會與(行業)商會，并認為“性質:(行業協會)是政府部門的延伸，準官方機構;(商會)是協調企業、政府、市場關系的民間中介組織，產生途徑:(行業協會)由政府主管部門自上而下組建;(商會)由會員自發地自下而上組建”①黃孟復:《中國商會發展報告No．1(2004)》，社會科學文獻出版社2005年版，第68頁。也有學者認為“行業協會的建立遵循的是自上而下的路徑，它們大多是政府機構改革的產物，承擔著代替政府部門進行管理的職能;行業商會的建立遵循自下而上的路徑，其產生基于市場經濟發展和社會民主化進程的需要，是企業有組織地參與經濟過程、社會過程乃至政治過程的產物。”但也同時承認:“即使是民間商會發展相對較好的溫州，民間商會對政府的依賴性仍然很高，政府仍然是民間商會發展的最大制約因素。”②陽盛益、郁建興:《溫州市行業協會與行業商會的比較研究》，《中共浙江省委黨校學報》2007年第5期。

通過深入調查筆者發現，政社作用、政會關系是復雜的，而且無論官辦協會還是民辦協會均具有濃厚的政府“情結”，如《規劃》指出的那樣:“我市行業協會存在的行政化傾向嚴重，過度依賴政府，政會不分，企業和行業認同感不強等問題……”從行業協會最需解決的問題看，協會對政府存在過高期待與依賴。

從協會自身分析，最需要解決的突出問題依次是加強能力建設、積極承接政府應轉移職能、擴大協會覆蓋面及擴大經費來源。有部分協會關注健全內部相關制度問題，但各方關注并作為行業協會改革重要內容的政會分開，僅有2個協會將其作為最需自身解決的突出問題，另有5個協會將其作為最需政府幫助解決的突出問題。從需要政府幫助解決的突出問題分析，政府職能轉移、政府購買行業協會服務、健全相關政策法規是協會最關注的問題;落實免稅政策、增加政府撥款等經濟支持，以及加強監督管理問題也為協會所關注;政會分開問題最不被重視。

政府職能轉移是協會最需政府幫助解決的突出問題，積極承接政府轉移職能是協會自身位列第二的亟待解決問題，說明政會職能關系仍未理順、政府依然掌控著諸多行業協會職能;而企盼政府職能轉移幾乎成為全體協會乃至登記管理部門的一致心聲、共同愿景。2009年8月青島市民政局的一份文件總結工作成績時說:“四是鼓勵協會積極承接政府職能。近幾年，全市有23個行業協會承接了政府轉移的企業資質評審、等級評定、人員培訓、牌證票據管理發放、注冊、認證等60項職能……”。推進政府購買服務是最需要政府幫助解決、位列第二的突出問題，政府購買服務既是解決協會經濟困難，也是理順政會關系與密切政會關系的重要手段。政會分開問題在兩項調查中選擇率均最低，實際上大多數協會認為政會分開并不是個問題，這一方面反映經過改革，政會已經相當程度實現“分開”了，如根據國務院部署青島落實政會職能、機構、人員等分離工作，198家行業協會中兼職的247名公務員中有240名退出，占兼任總人數的97%;另一方面反映許多協會(包括政府主管部門)并不希望政會迅速、徹底分開，協會借助政府力量可以便捷開展某些工作，而政府主管部門也可通過具有“二政府”性質的協會做一些不便以政府名義從事的事務(開展活動、組織收費、安排人員等)。

調查顯示，行業協會把加強能力建設作為自身最需要解決的突出問題，但能力本身非常寬泛，還需要具體問題具體分析。

表3 行業協會在能力建設方面面臨的突出問題

表4 加強行業協會能力建設最需要的外部條件

表3顯示:缺乏國家支持是缺乏資金外能力建設方面協會面臨的最突出問題;選擇行政干預太多是突出問題只有少得可以忽略不計的1，這是否可以認為一定程度的行政干預是可接受的?表4顯示，加強行業協會能力建設最需要的外部條件第一選擇是政府部門重視。而政府部門重視與國家支持、行政干預內容重合之處甚多，將政府部門重視與國家支持、行政干預結合起來進行分析，可認為協會更關注政府包括行政干預等方式的重視、支持。這表明在加強能力建設方面，協會更希望得到政府的重視、支持乃至必要的干預。

概而言之，通過對協會自身亟待解決與最需要政府幫助解決的突出問題調查與分析，可以看出行業協會對于政府的重視、支持有過高期待與依賴，這實際反映了目前協會發展存在諸多協會乃至市場自身難以解決的問題，需要政府干預、支持。因此，雖然在國家與社會關系調整過程中，市場對行業協會發展作用日益突出是大趨勢，但至少目前談論市場已經或將取代政府成為主導行業協會發展的力量尚言之過早。

四、總結與展望

改革開放30年以來我國的行業協會幾乎在零起點上逐步發展壯大，這其中，來自政府與社會兩方面的力量均發揮積極作用。同時，面對大致相同的市場環境與國家政策，官辦協會與民辦協會的組織結構、內部治理、行為模式等趨向一致。從趨勢看，政府與市場將繼續共同發揮作用，后發的市場作用越來越突出;但政府主導并未終結，政府的作用依然重要且關鍵，行業協會對政府有過多的依賴與期待。這些依賴與期待的現實基礎是什么?

從政府推進行業協會發展動因分析。政府的初始動因是在變化的條件下將政府管理向社會延伸，將行業協會發展成為政府實施行業管理、聯系并管控企業等工作的助手，直到1999年國家經貿委依然將“協助政府部門加強行業管理的職能”作為行業協會三大職能之一。行業協會在發展過程中，其自律性組織的自律要求、所屬會員的服務提供與訴求表達要求等日趨強烈，甚至在政府引導下市場主體開始自下而上發起成立行業協會。然而，行業組織的特殊性與重要性使得政府始終力圖通過“培育扶持和依法管理”對其保持控制力，十六屆四中全會要求行業組織發揮“提供服務、反映訴求、規范行為”職能，但行業組織必須是在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局中有所作為，在加強社會管理框架下發展壯大。

從行業協會權力來源分析。包括行業協會在內的非營利組織存在的委托代理關系模式是“資源的提供者通過一定的途徑將資源委托給非營利組織，非營利組織通過使用該資源服務特定或不特定人群，實現委托人的公益理想和完成組織使命。”①姜宏青:《非營利組織透明信息的機理和途徑分析》，《山東社會科學》2012年第2期。協會成員將包括權力資源在內的各種資源委托給行業協會，由行業協會使用資源實現委托人意愿，因而作為受托人的行業協會其權力理論上來自成員委托。然在我國特殊環境下，行業協會權力來源實是雙重的，除成員委托外政府的“賦權”極為關鍵:其一，行業協會發展有賴于政府讓渡職能空間，而迄今政府讓渡職能工作仍處于進行時，正如前述“政府職能轉移是協會最需政府幫助解決的突出問題，積極承接政府轉移職能是協會自身位列第二的亟待解決問題”;其二，“一業一會”法團主義式的管理政策實際將行業協會壟斷性地置于政府與企業之間，政府的承認是其合法性重要基礎，這實際也是一種“賦權”;其三，政府與市場、公權力與私權利等界限尚未很好厘清，甚至行業管理究竟是政府職能還是行業自組織職能、行業管理與行業自律內涵與外延如何劃分等問題未得以徹底解決，協會權力來源依然存有模糊之處。

從政府職能轉移分析。我國政府改革一個重要內容是由部門管理向行業管理轉變，政府部門不再依據產品設置而是依據行業設置，由此政府一方面將一些政府經濟管理部門改為行業性組織，另一方面將諸多原有政府行使的一些行業管理職能交由行業性組織。政府職能轉移是大趨勢，如僅1998年國務院機構改革就將200余項職能移交行業協會，2007年國務院辦公廳發布的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》要求“各級人民政府及其部門要進一步轉變職能，把適宜于行業協會行使的職能委托或轉移給行業協會。”適宜于行業協會行使的職能應委托或轉移，但什么職能屬于“適宜于”范圍在很大程度上是由政府及其部門予以明確的，職能委托或轉移也主要依賴于政府部門進行，行業協會常常處于被動地位;加之行業自律與政府行業管理之間依然存在難以厘清之處，政府可依據強制力或“先占權”而自然行使著部分行業管理或自律職能，因而政府職能轉移工作依然任重道遠。

從政會關系分析。國務院辦公廳《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》提出:“……堅持政會分開。理順政府與行業協會之間的關系，明確界定行業協會職能，改進和規范管理方式。”但現實中的許多行業協會(包括一些政府職能部門)對政會分開工作態度并不積極，這反映政府與協會在職能、人事、機構等方面存在復雜的關系，特別是政府與協會職能如何劃分、政會關系如何理順、政府職能如何向協會轉移等問題遠未在理論與實踐上完全解決;政府對協會發展的有效支持體系(如購買行業協會服務)、協會獨立運作的良好政策環境尚未形成，而行業協會自身能力乃至公信力有限，多數行業協會短期實現完全獨立條件尚不充分，因此筆者贊同這一觀點:“在轉型時期，政府良好管理與行業協會自身的發育成長互為條件。”②徐家良:《互益型組織:中國行業協會研究》，北京師范大學出版社2010年版，第36頁。互為條件，意味著政會關系不是簡單分與合的關系，而是相互依存、交互作用、共同發展的關系。因此，政會分開應作為發展方向、改革長遠目標，近期則應順應國家與社會關系變遷、市場力量不斷壯大現實與行業協會發展需要，將協調好政會關系、充分發揮政府與市場兩方面作用作為主要政策目標。

C26

A

1003－4145［2012］09－0171－05

2012－07－08

趙立波(1962—)，河北館陶人，中共青島市委黨校、青島行政學院教授，教研部主任，享受國務院特殊政府津貼專家，碩士研究生導師。

本文系國家社會科學基金課題“事業單位管辦分離機制創新與績效評估研究”(項目編號:11BZZ039)的階段性成果。調查顯示:50個協會的成立時間(有一家未注明成立年份)，1980年代只有2家(均為1984年成立)，1990年代有15家，新千年后行業協會發展明顯提速，共成立32家。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)