績效評價(jià)在政府建設(shè)中的作用

王鳳 王靖 李貝貝 胡文紅

戴維·奧斯本曾指出： 盡管比起其他途徑而言，績效管理改進(jìn)績效的過程通常更為緩慢，它的實(shí)施也需要更長的時(shí)間（通常需要三年或四年），但是世界范圍內(nèi)的政府管理再造者都發(fā)現(xiàn)，使用績效管理可以使政府的效率獲得顯著、持續(xù)的增長[1]。盡管現(xiàn)在績效評價(jià)在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用還存在諸多的困難，但是經(jīng)過公共管理理論家和政府機(jī)關(guān)實(shí)踐者的不斷探索和共同努力，其應(yīng)用范圍日趨廣泛，手段、工具、方法等日趨完善，逐漸成為各地政府機(jī)關(guān)進(jìn)行考核的首選方法。本文試圖從以下幾個(gè)方面來闡述機(jī)關(guān)績效評價(jià)在現(xiàn)代政府建設(shè)中的作用。

重新界定政府機(jī)關(guān)職能，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

目前，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已基本形成并處于不斷深化階段，與此相對應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變卻嚴(yán)重滯后，繁瑣的行政審批程序，壟斷性的資源開發(fā)利用，公開的地方保護(hù)主義，對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的公然侵犯等現(xiàn)象還廣泛存在。這種政府職能上的錯(cuò)位、缺位、越位正日益成為正常市場經(jīng)濟(jì)秩序的破壞力量，并直接影響到了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是多方面的，如利益的驅(qū)動(dòng)，觀念的陳舊等，但根本原因還在于推動(dòng)政府主動(dòng)界定并轉(zhuǎn)變其職能的動(dòng)力機(jī)制的闕如。

政府機(jī)關(guān)績效評價(jià)對政府職能界定與轉(zhuǎn)變的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在：第一，社會(huì)公眾、企業(yè)及其他評價(jià)主體對特定政府職能的評判所形成的強(qiáng)大壓力可以促使政府對其職能以及職能行使的方式進(jìn)行反思[2]。例如，我國的收容審查制度，城市暫住制度就是在社會(huì)的激烈聲討中被廢止的。同樣，各地紛紛實(shí)行的一站式服務(wù)、政務(wù)公開等也是在社會(huì)的強(qiáng)烈要求中產(chǎn)生的。第二，績效評價(jià)在很大程度上為政府衡量特定職能的合理性與必要性提供了一個(gè)較為清晰的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，這為政府主動(dòng)界定其職能提供了方向。第三，在引入科學(xué)發(fā)展觀的理念后，績效評價(jià)中的行政效益測定機(jī)制可以更為科學(xué)全面、系統(tǒng)合理，更能全面反映政府的系統(tǒng)效益，引導(dǎo)政府舍小就大、趨利避害。

有利于明確機(jī)關(guān)的責(zé)任，正確選擇機(jī)關(guān)的行政目標(biāo)

對公眾負(fù)責(zé)是政府機(jī)關(guān)存在的重要理念基礎(chǔ)，績效評價(jià)有助于實(shí)現(xiàn)和落實(shí)政府的責(zé)任。政府機(jī)關(guān)對公民至少在以下三方面的事情上負(fù)有主要責(zé)任:“一是政府的支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出； 二是資源必須有效地利用； 三是資源必須用于達(dá)成預(yù)期的結(jié)果[3]”。績效評價(jià)要求把政府使用資源的狀況、使用方式、使用的結(jié)果等都對公眾進(jìn)行說明，以公眾滿意作為績效衡量的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。政府實(shí)行績效評價(jià)有利于在思想層面明確政府各機(jī)關(guān)的責(zé)任，在操作層面兌現(xiàn)機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)。“責(zé)任”作為一個(gè)道德層面的概念，在政府機(jī)關(guān)中往往表現(xiàn)為公務(wù)員的處事準(zhǔn)則和道德標(biāo)準(zhǔn)。政府機(jī)關(guān)績效評價(jià)的引入為實(shí)踐政府的責(zé)任觀念提供了可操作的、具體的方法，從而充分體現(xiàn)了績效評價(jià)的社會(huì)服務(wù)價(jià)值，為正確選擇政府的行政目標(biāo)奠定了良好的思想理論基礎(chǔ)。

有利于降低行政成本，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率

受傳統(tǒng)官僚體制的影響，我國政府機(jī)關(guān)管理的成本意識(shí)一直很淡薄，龐大的財(cái)政支出不僅妨礙了機(jī)關(guān)效率的提高，而且嚴(yán)重影響了機(jī)關(guān)的形象。加入WTO后，我國政府機(jī)關(guān)逐漸意識(shí)到機(jī)關(guān)降低成本，提高效率的重要性，績效評價(jià)的引進(jìn)為政府全方位降低行政成本、提高效率提供了依據(jù)。在市場化條件下，政府最重要的職能和根本性任務(wù)是根據(jù)社會(huì)的發(fā)展要求和社會(huì)公眾的需要提供公共服務(wù)，政府成為公共服務(wù)的供給者，而不是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)。對政府職能范圍內(nèi)管理活動(dòng)的績效進(jìn)行評價(jià)，也就是要對“政府確定供給的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，抓好績效管理，把好市場準(zhǔn)入，以保證供給者無法利用提供服務(wù)的機(jī)會(huì)牟取不當(dāng)?shù)睦妫Ｕ仙鐣?huì)公平，增加顧客選擇的機(jī)會(huì)，更好滿足顧客需要等活動(dòng)的績效進(jìn)行評價(jià)[4]”，有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

進(jìn)入21世紀(jì)，國家的資源危機(jī)和財(cái)政危機(jī)凸現(xiàn)，要求政府部門能夠以有限的資源提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。績效評價(jià)從制度上確保了機(jī)關(guān)必須以成本意識(shí)、效率意識(shí)和競爭意識(shí)為支撐，確保其服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效。

有利于改善政府的信譽(yù)和形象，推動(dòng)政府與社會(huì)建立良好的關(guān)系

績效評價(jià)的特點(diǎn)是評價(jià)過程的透明和信息的公開，把機(jī)關(guān)在各方面的表現(xiàn)情況做出科學(xué)、全面、系統(tǒng)的描述并公之于眾，有助于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府機(jī)關(guān)的工作，有利于改善政府的信譽(yù)和形象。績效評價(jià)要求政府向公眾展示機(jī)關(guān)業(yè)績和為提高績效所做的努力，同時(shí)也幫助政府發(fā)現(xiàn)工作中的不足，有助于政府鞏固和強(qiáng)化公眾對政府的信任。

同時(shí)，績效評價(jià)有助于改進(jìn)政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，推動(dòng)政府各機(jī)關(guān)、部門與社會(huì)建立良好的關(guān)系。隨著政府角色和職能的重新界定，政府機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，表現(xiàn)為由治理者與被治理者的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與被服務(wù)者之間的關(guān)系。政府績效評價(jià)貫徹和體現(xiàn)的是上升為國家意志的廣大公民的意志，政府權(quán)力的行使主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益以及為社會(huì)謀福利。績效評價(jià)通過政府公共責(zé)任以及公眾利益至上的管理理念將體現(xiàn)廣大人民利益的意志表現(xiàn)出來，在政治上加強(qiáng)和維護(hù)了現(xiàn)有的基本社會(huì)秩序，增強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)的號(hào)召力和社會(huì)公眾的凝聚力，推動(dòng)了政府機(jī)關(guān)與社會(huì)良好關(guān)系的建立。

有利于強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)資源有效配置，提高政府機(jī)關(guān)績效

績效評價(jià)既是考察政府機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)程度及所履行職責(zé)程度的一種方法，也是衡量機(jī)關(guān)服務(wù)對公眾需求與愿望的回應(yīng)程度，更是對機(jī)關(guān)公務(wù)人員工作的一種考評。作為一種動(dòng)力機(jī)制，機(jī)關(guān)績效評價(jià)使公務(wù)員績效與機(jī)關(guān)目標(biāo)、責(zé)任、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)等有機(jī)結(jié)合起來，既有利于公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)，又能創(chuàng)造一種充滿競爭、積極向上、追求卓越的機(jī)關(guān)文化。政府機(jī)關(guān)績效評價(jià)將權(quán)力與責(zé)任直接掛鉤，績效與獎(jiǎng)懲相聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化了機(jī)關(guān)的激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)了資源的有效配置，使得政府機(jī)關(guān)行為以一種科學(xué)、公正、合理的形式進(jìn)行，以做到合理行政、廉潔行政、高效行政，從而極大地提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，提高政府的行政績效。

1 [美]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.擯棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略[M].譚功榮，劉霞譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002:146

2 包國憲.績效評價(jià)：推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的科學(xué)工具[J].中國行政管理，2005(7)

3 胡稅根.公共部門績效管理——迎接效能革命的挑戰(zhàn)[M].浙江大學(xué)出版社，2005:27

4 陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].中國人民大學(xué)出版社,2003:280