美國食品藥品管理局咨詢委員會的作用及對我國的啟示

張萍萍，陳永法

(中國藥科大學國際醫藥商學院，南京 211198)

藥品審評是藥品審批制度的重要環節，新藥上市申請需要經過多專業、多學科綜合評審和評價，也因此會經常超出專職審評機構人員知識范圍。鑒于此，很多國家建立了外部專家審評機構，如美國食品藥品管理局(FDA)咨詢委員會和中國藥品專家審評委員會。經過20多年的改革和發展，我國藥品專家審評委員會制度已逐步完善。筆者研究發現，FDA咨詢委員會體制更加成熟，有很多地方值得我國參考和借鑒［1］。

1 美國FDA咨詢委員會

美國《藥品化妝品法案》第505章規定:為了給相關人員在《公共健康服務法》505部分和351部分規定的關于藥物的臨床研究和上市申請方面提供專家的咨詢和建議，應該建立專家小組或使用在1997年FDA現代法案頒布之前成立的專家小組［2］。

1.1 FDA咨詢委員會職能 FDA咨詢委員會可以向FDA就所管轄產品的研發和評估提供獨立的專業性和技術性支持，可以增加產品審查過程可信性，可以通過分享評估結果和責任評判以加速產品審查速度，可以向公民提供公共平臺以討論他們感興趣的重大事項，可以讓申請者和消費者隨時了解產品研發、審查進程和FDA所管轄產業領域內的規則和指導原則變化，也可以向FDA反映外界對FDA規程的各種意見［3］。

FDA并非一定要采用委員會成員建議，但FDA會認真考慮咨詢委員會所提出的看法和意見。雖然有很多因素會影響FDA最終決定，但咨詢委員會的建議不能被忽視。事實上，FDA 做出判斷時一向愿意采納這些專家的意見，并且雙方觀點經常一致。此外，鑒于FDA 2007修訂法案中的某些提議條款，咨詢委員會的建議將顯著影響新藥審批過程。

1.2 咨詢委員會專家組成 根據1997年FDA現代化法案(FDAMA)的規定，咨詢委員會成員分為核心主要成員和專案成員。主要成員是指委員會指定的某科學領域內的專家，而專案成員則是當需要他們時才提供服務的人員。委員會成員服務的標準周期是4年，成員規模一般不擴大。

每個委員會的成員一般10～15人。咨詢委員會的固定組成包括主席、執行秘書、消費者代表和專家委員。選定成員的一個重要原則是確保成員之間利益“相對平衡”，避免由于某一方或某幾方的意愿導向而使得委員會提出的決議有失公平。專家委員會成員的組成多樣，有治療領域專家，不同領域醫生(如兒科醫生、內科醫生)，不同領域的科學家(統計學家、藥師)等。

咨詢審評會上，除固定成員外，必須有制藥企業代表參加，可能還有患者代表參加。FDA擁有約60名患者代表，視每次會議內容的需要而選派患者代表至各委員會參加會議［4］。

2 FDA咨詢委員會的咨詢機制

2.1 FDA咨詢委員會議概況及影響因素 FDA咨詢委員會通過舉辦會議的方式來表達其觀點。FDA咨詢委員會議通常討論的主題為化學藥品上市申請，如新藥申請及補充申請、生物制品申請及補充申請、醫療器械上市前申請及補充申請等。除此之外，FDA還會召開專家委員會議討論指南文件的制定、上市后監督、FDA制定的產品政策等信息［5］。

召開咨詢委員會議的原因多樣，如提供對公共健康問題的認識，提供獨立的科學和技術支持，提高FDA決定可信度，向公眾提供參與FDA決策的平臺(公開的公眾聽眾會)，提供更多的專門知識以協助FDA做出及時的決定等。在決定是否召開咨詢委員會議時，FDA一般會考慮下面的因素:FDA在做出決定的過程中所涉及的問題是否涉及重大公共利益;FDA在做出決定的過程中所涉及的問題是否存在爭議性;FDA在全面考慮問題時，咨詢委員會能否給予特殊專業建議。如果滿足上述一個或幾個條件，FDA一般就會召開咨詢委員會議［6］。

影響咨詢委員會議的因素主要有3個方面。其一，管理咨詢委員會的聯邦法規，如聯邦咨詢委員會法(FACA)。其二，利益沖突的披露，如有疑問提出FDA所聘請的專家可能同時服務于制藥企業，FDA和公眾必須慎重考慮咨詢委員會建議的公平性。其三，咨詢委員會議的準備，包括成員的可用性，簡報材料的提交進展，了解何時發布通知等［3］。

2.2 咨詢委員會議基本程序 各咨詢委員會通常每年開1～4次會議，但也可視FDA的需要增加或減少會議次數。

咨詢委員會議中每個主題一般需要半天或一天的時間，主要包含下面幾部分:①公共聽證會，每個咨詢委員會都包含公開部分，在公開的聽證會中利益相關人可就相關的信息進行口頭或書面闡述;②委員會討論部分，委員會討論之前在公開聽證部分未解決的問題，且在盡可能的情況下，委員會應該對這些問題進行公開討論;③展示封閉數據，禁止在公開部分展示的信息和法規規定的其他信息需在封閉的情況下，向委員會的成員展示，但如果信息是總摘要性質的、且并不禁止公開，則該信息應該在公開的情況下展示;④委員會閉門討論。

FDA至少在會前60 d于《聯邦公報》上公布會議通知，完全向公民公開，以吸引有興趣的公眾參加，想要參加公共討論的人不需要提前與FDA聯系，只要事先登記即可。在會議召開之前，FDA會提出會議提案、討論內容及要表決的問題，并向咨詢委員提交FDA審評報告及申請人申請資料摘要，以便使委員會成員在會前查閱相關文獻資料。會議必須向公眾公開，除非公開的討論會侵犯申請方的隱私權、商業貿易秘密等，但即使是閉門的會議，也必須設定必要的公開部分。

按照美國聯邦法規第 21章第 14.29節(21CFR14.29)的規定，每個咨詢委員會議供公眾發表建議的時間至少60 min。如果會議公開聽證部分不需要60 min，這部分時間可以縮短。但如果討論的主題關系到重大公眾利益，60 min不足以聽取全部的公眾意見，則咨詢委員會主席可以增加該部分討論時間。會議和公開討論部分的時間和地點應該至少在會議召開前15 d在《聯邦公報》上公布。FDA通常規定每個參與人發言5～10 min，但如果有相當多的人申請發言，則FDA會根據相關的規定減少每個人的發言時間或者延長公共討論部分時間，為盡可能多地聽取不同的觀點和意見，FDA可能要求有相似觀點的人合并發言［7］。委員會議結束后會先公布相應新聞，約1個月后在網站上公布完整會議記錄，整個會議還將錄音，錄音對外出售，以協助外界了解FDA審評結論的背景情況［8］。

會議流程大體可以表述為:會場預定，開幕式，會議介紹和相關情況披露，開幕詞和問題概述，FDA和申請方對數據和問題進行陳述，召開公眾聽證會，對FDA所提問題的公開會議討論，投票，休會［9］。

2.3 咨詢委員會議中FDA的職責 ①FDA在咨詢會議召開前的職責:至少在會議開始前1 d分發會議材料;聯系咨詢委員會的工作人員，開始安排會議;確定具有出席權利和投票權利的委員，對要求的事項進行公布和披露;準備議程，問題，背景材料，簡報;至少在會議開始之前15 d編寫和發布聯邦通知;確定委員會交流時需要討論的問題。②FDA在咨詢會議召開時的職責:為會議的進行提供各種便利條件;介紹要討論的專題和提供信息;回答委員會關于監管方面的問題。③FDA在咨詢會議召開后的職責:整理咨詢會議上提出的建議并在網站上公布;回答媒體的問題;內部討論咨詢委員會提出的建議，并繼續審批該產品的申請;完成審查并采取行動［3］。

3 中國藥品專家審評委員會制度

3.1 中國藥品專家審評委員會的發展 ①藥品專家審評委員會制度。1985年開始實施的《中華人民共和國藥品管理法》，第二十四條首次從法律上明確規定藥品審評專家咨詢制度，隨后，國家衛生部于1985年出臺了《衛生部藥品審評委員會章程》，對藥品審評委員會的管理和運作提供了切實可行的指導原則。據此，我國于1986年成立了第一屆衛生部藥品審評委員會，作為衛生部進行新藥審評和對已生產使用的藥品進行再評價的技術咨詢機構。藥品審評委員會由衛生部聘請醫療、防疫、科研、教學和藥檢等方面的醫學、藥學專家組成［10］。這時的藥品審評專家委員會及專家會議制度，是藥品上市許可的法定必備環節，對于藥品是否能獲得許可具有至關重要的意義［11］。藥品審評委員會在履行藥品審評職責時，可采用審閱資料并提出意見和召開審評會議的方式。審評會議采取例會制度，一般每年定期召開全體委員會議，分委員會一般每半年召開一次會議，必要時可臨時召開［12］。

②藥品審評專家庫制度。我國于1998年成立了國家藥品監督管理局，為保障藥品審評的科學和規范，國家藥品監督管理局在1999年建立了國家藥品審評專家庫。2000年5月實施的《國家藥品審評專家管理辦法》規定了藥品審評專家的基本條件、遴選程序、工作方式、權利義務及回避制度。該制度下，國家藥品技術審評以專家審評咨詢月會的形式進行，由藥品審評中心組織藥品審評專家召開，就特定品種的專業技術問題開展咨詢。一般每月召開一次，每次2～5 d。專家審評咨詢會議一般就技術審評過程中難以抉擇的技術問題進行討論，得出關于技術審評問題的專家意見，而不涉及品種的審評結論［13］。

3.2 中國的藥品專家咨詢會議 在我國，藥品專家咨詢會議由審評部門完成綜合審評后提出，經批準后召開。會議時間是每個品種1 d，分為審閱資料、預備會議和正式會議3個階段。設立資料審閱階段，是基于對全面掌握研發者所提供的信息與咨詢會議質量兩者之間關系重要性的認識，預備會議階段主要是中心審評人員與專家的交流，以形成供正式會議討論的相關問題，從而提高正式會議的效率和質量，這兩個階段由專家和審評中心兩方參與;正式會議由專家、注冊的申請人和審評中心三方共同參與討論，以達到充分溝通、交流的目的［13］。

專家咨詢正式會議包含:介紹與會人員、會議目的、議程、擬討論的問題;注冊申請人結合研制情況就會議擬討論問題進行說明;與會人員就申請人說明報告中不清楚的問題提問;與會人員進行現場討論;注冊申請人退場;專家撰寫咨詢意見;會議總結［14］。

4 FDA咨詢委員會對我國的啟示

4.1 專家組成員的設置 FDA咨詢委員會中的專家成員組成多樣化，除包括各領域內的專家外，還有行業代表、消費者代表、患者代表，以及FDA職員作為執行秘書。我國目前采取的是專家庫形式的藥品審評委員會制度，專家庫內專家數量眾多且專業涵蓋豐富，在舉行咨詢會議時，從專家庫內選取符合各項要求的專家參加會議。但我國的咨詢委員會議中并未全程引入制藥行業的代表和消費者及患者代表，也就是說這些人所代表的利益團體未參與到會議討論中。我國應參考FDA在咨詢委員會議中充分考慮并平衡各方利益的做法［15］，在舉行藥品專家咨詢會議時盡量全面考慮相關利益方。

4.2 專家遴選要求 FDA要求委員會議開始時宣讀與會議沖突的各項事項，如存在利益沖突應該回避，特別是經濟上的利益沖突。FDA對委員會成員經濟利益沖突的關注由來已久，2000年2月還專門頒布了針對委員會成員、咨詢顧問及相關專家經濟利益沖突管理的指導文件，以確保委員會所做出的判定是公平和科學的。

我國專家委員正式會議中沒有設置類似的步驟，只在相關的規定中要求委員會成員在涉及利益沖突時主動回避。因此可以看出，我國在咨詢委員會成員利益沖突的公開性和透明度方面都有待改善。在這方面，可以借鑒FDA專家遴選的要求，每一個委員會成員在參加咨詢會議之前，要公開披露任何與其相關的利益沖突的類型、性質和程度，并且規定在這份披露文件公開之前，委員會成員不能參加會議，以使我國的藥品審評更加合理公正。

4.3 咨詢委員會議公開 FDA咨詢委員會議要求包含公共討論環節，委員會的討論部分也應盡量公開，并且還規定至少應有60 min供公眾發表意見。FDA的網站上會公布會議完整記錄，咨詢委員會議十分公開和透明。但我國的專家委員會議中沒有制定公開環節，相關信息的發布也比較滯后。鑒于此，應增進委員會工作的透明度，借鑒FDA委員會網站對各種信息的公開速度和程度，及時發布會議信息、熱點問題和各方評議等公眾所關心的問題。

［1］蘇苗罕.健全藥品審評專家咨詢制度的思考［N］.中國醫藥報，2008－04－12(06).

［2］曹利亞，郭林.美國藥品安全監管歷程與監測體系［M］.北京:中國醫藥科技出版社，2006:149－156.

［3］KATHERINE N.Role of advisory committee meetings in drug development［R］.2006 NORD Annual Conference，29，2006.

［4］張象麟，劉璐，葉祖光.簡介美國藥品專家咨詢委員會及我國藥品專家審評委員會［J］.中國新藥雜志，2003，12(10):789－791.

［5］Preparation and Public Availability of Information Given to Advisory Committee Members［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/Regulatory Information/Guidances/UCM125650.pdf，2011 －06 －07.

［6］Guidance for the Public and FDA Staff on Convening Advisory Committee Meetings［EB/OL］.http://www.fda.gov/downloads/RegulatoryInformation/Guidances/UCM125651.pdf，2011 －06 －07.