我國省區生態文明建設戰略比較研究
——基于各地“十二五”規劃的分析

■黃 勤 楊小荔

我國省區生態文明建設戰略比較研究
——基于各地“十二五”規劃的分析

■黃 勤 楊小荔

生態文明;轉變經濟發展方式;十二五規劃

黨的“十七大”提出生態文明建設戰略，并將之作為我國全面建設小康社會的一項重要任務。省區生態文明建設是國家生態文明戰略的重要組成部分，是體現國家意志的必然要求。本文以全國31省(區、市)為對象，以各省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(以下簡稱“十二五”規劃或規劃)作為各地表達生態文明建設戰略意圖的主要載體，結合各地生態文明建設的實踐，探討省區生態文明建設在戰略意識、戰略模式、戰略路徑上的共性與差異性，剖析存在的問題，以期為“十二五”深入推進生態文明建設、加快轉變經濟發展方式有所裨益。①

一、生態文明建設的理念在省域層面取得廣泛共識

從各地“十二五”規劃來看，我國絕大多數省份首次把生態文明建設寫入國民經濟和社會發展“十二五”規劃。31個省(區、市)中將生態文明建設明確寫入規劃的有26個，把“推進生態文明建設”、“加快生態文明建設”、“提高生態文明水平”等寫入指導思想的有6個，寫入發展原則和目標的有13個，以“生態文明建設”為題進行專篇(章)規劃的有10個(見表1)。大多數省區明確提出未來五年生態文明建設的思路和重點，強調以生態文明的理念指導新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，普遍將積極應對全球氣候變化、加強生態建設、加強資源節約和管理、大力發展循環經濟、加大環境保護力度和建立防災減災體系等作為“十二五”時期生態文明建設的主要內容。僅從規劃文本的表述可以看出，“十二五”期間生態文明已從哲學概念轉變為經濟社會領域的一項戰略任務，生態文明建設的理念在省域層面取得廣泛共識。

表1 各省“十二五”規劃關于可持續發展專篇規劃的表述

二、各省生態文明建設的總體戰略差異顯現，表現為五大類型

生態文明建設的理念雖然在省區層面取得共識，但是，各省對生態文明建設重要性的認識仍然存在較大差距。本文以全國31個省“十二五”規劃綱要為樣本，根據其內容和結構，綜合戰略(認識)和戰術(行動)兩個層面，將各地生態文明建設的總體戰略分為五種類型 (見表2)。各省對生態文明建設重視程度在戰略層面上的差異，本文以生態文明建設是否被寫入規劃文本，是一般性地被提及還是被寫進發展原則或目標，是否被寫入指導思想等方面來衡量;在行動部署或戰術層面上的差異，則從生態文明建設在規劃中是否有明確表達、是否有專篇規劃以及是否有相應的任務落實或制度保障等來考察。

第一類:戰略戰術雙領先型。戰略上高度重視，生態文明理念貫穿規劃始終，對生態文明建設的目標、內容和任務都有明確界定和部署，戰略戰術均處于全國領先水平。這類區域有海南、江西、浙江、福建、廣東、廣西、貴州等省區。如浙江省，不僅把“著力建設生態文明”作為“五個著力”之一寫入指導思想，將“生態文明建設實現新突破”確立為發展目標之一，而且對“推進生態文明建設”展開專篇規劃，并圍繞“生態經濟、節能減排、環境質量、污染防治、生態保護與修復、環保能力、生態文明制度、生態文化”八個方面目標，提出生態文明專項行動，明確“完善推進生態文明建設的法規制度”并“廣泛開展生態文明創建活動”，生態文明建設貫穿規劃的“指導思想——發展目標——發展重點——專項行動——制度保障”全過程。海南“堅持把建設生態文明、保護生態環境放在經濟社會發展的首要位置”，明確“全國生態文明建設示范成效顯著”的目標，并對“生態文明示范區建設”進行專篇規劃。

第二類:戰略優先型。思想上高度重視但戰術層面上落實不夠，將生態文明建設寫入指導思想，但對生態文明建設的具體任務及內容等規劃不足。這種類型主要有四川、甘肅等省區。四川是全國唯一把生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的高度并且將之寫入指導思想的省份，對生態文明建設重要性的認識可見一斑，但相比之下，戰術上的支撐比較薄弱，規劃沒有對生態文明建設進行專題闡述，在表述上仍然采用常規性的“生態建設與環境保護”。甘肅把“建設生態文明省”寫入指導思想，但未進行專題規劃。

第三類:戰略戰術相對均衡型。生態文明建設被寫進規劃原則或目標，在任務部署上也比較具體，對生態文明建設重要性的認識和具體部署均處于全國平均水平。安徽、山東、北京、寧夏、陜西、江蘇、遼寧、重慶、湖北、天津、新疆、云南、河南、黑龍江等14個省區屬于這種類型，可見，全國大多數省區屬于這種類型。

第四類:戰術優先型。規劃文本對建設生態文明有明確表述，以“推進生態文明建設”作為規劃經濟與資源環境協調發展的主題，建設的內容和任務比較明確，但未將生態文明建設寫入規劃指導思想或發展原則和目標。這類區域主要有西藏、河北、湖南。如:西藏提出“加強生態文明建設，構建國家生態安全屏障”，河北提出“建設資源節約型環境友好型社會提高生態文明水平”，湖南提出“加快推進生態文明，建設‘綠色湖南’”，生態文明建設的主題鮮明，但沒有上升到經濟社會發展戰略的高度。

第五類:戰略滯后型。規劃文本對“生態文明”或“建設生態文明”完全沒有表達，相比全國大多數省份對生態文明建設的重視而言，這些省區至少在意識上和認識上比較滯后。如吉林、內蒙古、青海、上海、山西等省區。

三、生態文明建設的省區實踐各具特色，涌現出三種戰略模式

黨的“十七大”提出建設生態文明以來，各地積極響應，立足省情區情，因地制宜地探索生態文明建設道路，實踐中已初步形成三種典型模式:一是以生態省為載體，推進生態文明建設;二是以綜合配套改革為突破，以“兩型社會”建設為重點，推進生態文明建設;三是跨越式發展，從區域發展戰略的高度整體推進生態文明建設。

(一)模式一:依托生態省建設推進生態文明建設

生態省建設是我國可持續發展戰略在省域層面的一種發展模式和實踐探索[1]，是環保部門開展的“生態建設示范區”的重要組成。自1999年海南省進行第一個生態省建設試點以來，全國已有海南、吉林、黑龍江、福建、浙江、山東、安徽、江蘇、河北、廣西、四川、遼寧、天津、山西共14個省(自治區、直轄市)開展了生態省(區、市)建設。經過十多年的建設試點，生態省建設初具規模，各地在建立和完善工作機制、發展循環經濟和生態產業、實施環境保護和生態建設等方面，取得了一些成績，為推進生態文明建設提供了寶貴經驗和堅實基礎[2]。黨的“十七大”提出建設生態文明以來，各試點省區發揮先行優勢，以生態文明理念深化生態省建設，依托生態省建設向生態文明建設邁進，一些試點時間較長、經濟發達的省區更是成為全國生態文明建設的引領者。一是率先出臺生態文明建設的意見、決定，如浙江省出臺了《關于推進生態文明建設的決定》，福建省印發了《在海峽西岸生態文明建設中加快推進生態環境保護與建設行動綱要》以及《關于促進生態文明建設的決定》;二是將建設生態文明、提高生態文明水平等，寫入國民經濟與社會發展“十二五”規劃，明確未來五年生態文明建設的目標和任務;三是分別在所轄流域和區域開展各具特色的生態補償試點工作，如福建、江蘇、安徽、遼寧、河北等省。

(二)模式二:依托“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區推進生態文明建設

自2007年國家發改委批準武漢城市圈、長株潭城市群成為“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區以來，湖北、湖南兩省依托試驗區建設大力推進生態文明建設，成為我國生態文明建設區域實踐的又一模式。

經過近幾年的試驗，兩省在探索特大城市尤其是老工業基地節能減排、集約利用資源和優化產業結構、水資源綜合保護和利用以及江湖綜合治理和生態保護等方面，先行先試，取得初步成效。同時，在建立健全組織機構、編制實施規劃、推進一體化建設等方面改革創新，為全國做出示范。“十二五”時期是“兩型社會”試驗深入推進、重點突破的階段。武漢城市圈綜合配套改革將圍繞“九大創新”為全國“兩型社會”建設提供經驗，包括:創新資源節約體制機制、創新環境保護體制機制、創新科技體制機制、創新產業結構優化升級體制機制、創新土地資源節約集約利用體制機制、創新統籌城鄉發展體制機制以及深化財稅金融、行政管理等領域配套改革。長株潭城市群則將著力在資源環境、土地管理、財稅、投融資、行政管理改革等方面取得新突破，并在資源節約、環境友好、社會管理、城市建設、市場運作等方面出經驗，出模式，為“兩型社會”建設探路子。

(三)模式三:以區域發展戰略整體推進生態文明建設

對于經濟發展相對滯后、自然環境相對較差的某些中西部地區，其生態文明建設走的則是一條跨越發展、整體推進的道路，即將生態文明建設上升到區域發展戰略的高度來實施，如貴州、江西等省。貴州省地處云貴高原山區，生態環境脆弱、經濟發展基礎薄弱，通過傳統的工業化模式難以擺脫“低水平均衡陷阱”狀態，更難以實現對發達地區的追趕。為此，貴州省在全國率先作出建設生態文明的戰略決策，將生態文明建設上升為區域發展戰略進行整體推進，試圖通過加快生態文明建設，從工業現代化的起步階段直接邁入生態現代化階段，實現經濟社會的跨越式發展。經過“十一五”的強力推動，貴州省生態文明建設取得了一定成效，在思想認識、建設目標、內容體系、機制創新上形成了一定特色，顯示出地方政府推動生態文明建設的蓬勃生機和強大活力[3][4]。

除貴州外，更多的地區意識到生態文明建設的重要意義，主動將生態文明建設上升為區域發展戰略，進行整體推進，如江西省。在發展理念上，江西明確提出“堅持既要金山銀山、更要綠水青山的發展理念，在保護生態中加快發展，在加快經濟發展中建設生態文明”，并將“著力提升生態文明水平”寫入“十二五”規劃指導思想，將生態文明理念融入經濟、社會、生態建設的各個方面;在建設重點上，突出經濟與生態的融合，以生態經濟建設為重點，探索經濟與生態協調發展的新模式;在制度建設上，抓住鄱陽湖生態經濟區上升為國家戰略的契機，大膽創新，在全國率先進行“推進生態文明區域經濟體系試點”，并將“開展綠色國民經濟核算方法試點，開展環境污染、生態破壞成本以及水、濕地、森林等資源價值等方面的核算試點”，“開展排污費改環境稅試點，開征污染排放稅、污染產品稅、生態資源稅”等納入“十二五”規劃。[5]

四、啟示與建議

(一)用生態文明的理念指導經濟發展方式轉變，在加快轉變經濟發展方式中推進生態文明建設

“十二五”是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的關鍵時期。國家“十二五”規劃確立了以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線的經濟社會發展大政方針。但是，選擇什么樣的理念來指導經濟發展方式轉變，卻是需要我們慎重面對的問題。事實上，早在“九五”時期中央就提出經濟增長方式轉變，但是10多年來，粗放的增長方式不僅沒有得到根本性改變反而不斷加劇，以“人類中心主義”去發展經濟和建設生態環境，必然導致以犧牲生態環境為代價換取經濟發展。歷史的經驗和教訓表明，轉變經濟發展方式，必須有新的理念來指導，這個理念就是生態文明的理念。生態文明是人類追求人與自然和諧發展的進步過程和積極成果，它以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續的生產方式和消費方式為內涵，以引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點[6]。可以說，生態文明是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。當前，我國已經面臨傳統發展方式難以為繼、非轉不可的歷史選擇，加快轉變經濟發展方式，絕不能再重復傳統工業文明的老路，而必須用生態文明的理念為指導。

另一方面，建設生態文明，不是回到原始的自然和諧，而是在又好又快的發展中追求人與自然的和諧。黨的“十七大”明確指出，建設生態文明的首要任務是形成節約資源能源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式。顯然，這在傳統經濟發展方式下是不可能實現的，必須依靠經濟發展方式的轉變，特別是要由依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、提高勞動者素質轉變，需要依靠自主創新能力的培育和提升。

(二)省區是我國國情下生態文明戰略區域實現最重要的載體，各省區應切實推進生態文明建設

黨的“十七大”提出“生態文明建設”，并將之與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一并作為全面建設小康社會的重要任務，意味著生態文明建設上升為一項國家戰略。實施這項國家戰略，不僅要通過中央各職能部門來推進，更要充分調動地方積極性，通過地方政府來貫徹落實。省區是我國行政管理的一級地域單元，省級政府是落實中央調控指令的地方最高行政機關，同時，作為地方利益的總代表，也是協調地方經濟發展與資源環境關系最直接的主體。省區相對獨立的經濟體系，為生態文明建設提供了堅實的物質基礎，較大的行政調控能力和政治動員能力，為生態文明建設提供了強大的政治保證。如前所述，加快經濟發展方式轉變、發展循環經濟、推進節能減排、建設資源節約型和環境友好型社會等一系列國家意志和部署，都能夠通過各省的發展規劃得到貫徹落實，對某些強制性的要求和任務而言，如節能減排，需要而且只有通過行政和政治的力量才能實現。可以說，以省區為載體落實國家生態文明戰略，在我國現行管理體制下具有客觀必然性，省區是我國國情下生態文明戰略區域實現最重要的載體。

但從各省“十二五”規劃來看，目前，還有部分地區或者對生態文明建設的重要性認識不足，或者雖然思想重視但缺乏具體的部署，導致生態文明建設目標單一，建設體系不全，體制機制設計與建設生態文明的要求不吻合等。我們應深刻認識省區生態文明建設的重要意義，完善建設體系，建立健全體制機制，從思想上和行動上切實推進生態文明建設。

(三)生態文明建設既是目標又是過程，不同類型區域都應積極參與

前文基于“十二五”規劃文本劃分的五種戰略類型，體現了省級政府對生態文明建設的認識程度和推動力度的差異，這種差異，既不是按經濟發展水平梯度分布，也跟生態環境的自身條件沒有直接聯系。“戰略戰術雙領先型”中既有浙江、福建等經濟發達、生態環境得到較大改善的東部省區，也有廣西、江西等經濟欠發達的中西部省區，還有貴州這樣“欠發達”、“欠開發”且生態環境脆弱的西部省區。同樣地，“戰略滯后型”區域，既有上海這樣全國經濟最發達的地區，也包括內蒙古、青海等西部欠發達省區。可見，各地對生態文明建設的認識和實施情況，與經濟發展水平和生態環境自身條件并沒有必然聯系。生態文明是人類追求人與自然、人與經濟、人與社會和諧發展、協調發展而取得的積極成果和進步過程，既是目標又是過程，建設生態文明，既要追求生態和環境質量的改善、經濟發展以及社會進步等一系列實際成效，同時又不能忽略生態文明的改善程度以及建設生態文明的努力程度。因此，無論經濟發達地區還是欠發達地區，無論生態環境得到基本改善的地區還是生態退化比較嚴重的地區，都應立足省情區情，根據自身的社會、經濟和自然條件制定符合實際的生態文明建設策略。

(四)三種戰略模式的差異是實現路徑的不同，省區生態文明建設應進一步探索創新

前文論及的三種戰略模式差異，從根本上講，是我國現行管理體制下生態文明建設實現路徑的不同。總的來看，模式一與模式二，屬于中央部門與地方政府共同推進的路徑，模式三則屬于比較典型的“地方主導”模式，其生態文明建設完全由地方政府強力推動，試圖探索一條從國家戰略直接到地方戰略的實現路徑。由于具體部門及其推進力度的不同，模式一與模式二又略有不同。前者的推進部門是國家環保部門，生態省建設作為環保部門的一項重大戰略加以實施，地方政府落實并參與，其實現路徑可概括為“部門主導、地方參與”;后者的推進主體是國家發展和改革委員會，但相比之下，“兩型社會”綜合配套改革試驗區建設并沒有被提升到發改部門的戰略高度，而僅僅作為一項基本任務。而且，試驗區建設的定位本身就要求地方在體制機制改革中大膽試驗，因此，相比前者，地方政府的積極性和創新性更大，基于此，其實現路徑可概括為“部門引導、地方主導”。

我國幅員遼闊，國土空間多樣，由于自然、經濟、文化、制度等綜合因素作用下的區域差異性與非均衡性十分明顯，不同區域之間因自然條件、歷史基礎、經濟發展和社會文化等方面的差異，其生態文明建設的重點難點、目標進程、道路模式等都存在較大差異。同時，生態文明建設作為中央新的施政理念和新舉措，制度設計不可能一步到位，也迫切需要試驗和創新。以上三種模式體現了我國體制背景下生態文明建設實現路徑的差異，但相比我國巨大的區域差異而言，各地生態文明建設的特色還不突出，創新思路還不夠開闊。各地應在中央總體部署下，進一步立足省情區情，因地制宜，不失膽識而又十分審慎地進行試驗和探索，探索不同條件下區域生態文明的建設模式與實現道路，為全國乃至世界可持續發展的理論與實踐作出貢獻。

注釋

①目前，除個別省份出臺了生態文明建設的意見、決定或相關文件外，還沒有系統的省域生態文明建設的規劃，本文以各省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要作為分析其生態文明建設戰略的主要依據。

[1]李文華.對生態省建設的幾點思考[J].環境保護，2007，(5).

[2]吳曉青.以生態省建設為載體大力推進生態文明建設[J].環境保護，2008，(23).

[3]王富玉.建設生態文明是實現貴州經濟社會發展歷史性跨越的必然選擇[J].中共貴州省委黨校學報，2008，(1).

[4]貴州省“三個代表”重要思想研究中心.生態文明建設:貴州突破“兩欠”困境的必然選擇[J].中國黨政干部論壇，2009，(2).

[5]李周.生態產業發展的理論透視與鄱陽湖生態經濟區建設的基本思路[J].鄱陽湖學刊，2009，(1).

[6]周生賢.積極建設生態文明[J].求是，2009，(22).

從各地“十二五”規劃看，生態文明建設的理念在省域層面得到廣泛共識，但各地對生態文明建設的思想認識存在一定差異，推進生態文明建設的道路模式也各具特色，實踐中已初步形成三種典型模式。“十二五”期間深入推進生態文明建設應深刻認識省區生態文明建設的重要意義，充分發揮地方積極性，立足省情區情，因地制宜，突出特色，創新推進。

F124.5

A

1004-518X(2012)01-0082-05

黃 勤(1969—)，女，四川大學經濟學院副教授，經濟學博士，主要研究方向為區域經濟、區域可持續發展;(四川成都 610065)楊小荔(1968—)，女，江西省財政廳政策調研室副研究員，主要研究方向為農村經濟、社會保障。(江西南昌 330003)。

本文系國家社科基金重大招標項目“我國生態文明發展戰略及其區域實現研究”(項目編號:07＆ZD01)、四川大學中央高校基本科研業務費研究專項(哲學社會科學)項目——學科前沿與交叉創新研究一般項目的階段性成果。

【責任編輯:高 平】