佛山：審改“無禁區”

文｜《小康》記者 劉建華 佛山報道

佛山行政審批制度改革已進入“簡政放權”的實質性操作階段，立法層面的滯后是最大的障礙，而地方性法規體系建設是與市場經濟改革方向相協調的過程，將為深化改革提供法律空間和法律保障

投資者要設立人才中介服務機構，不再需要人社部門審批，只要到工商部門登記即可拿牌照。你要想辦科技民間團體、體育類社團，也只需要直接到民政部門登記或備案即可……

佛山市11月22日召開的政府會議上，自我削權的“清單”出爐。市級部門取消、轉移、下放、委托、購買服務和調整的改革事項達397項。

今年5月，佛山正式啟動行政管理體制改革工作。清理市級各部門職能是《佛山市深化行政管理體制改革工作方案》8項重點改革內容中的首項。

順德取消548項審批事項“便民提效”

11月16日，在率先開始改革的佛山市順德行政服務中心辦證大廳，《小康》記者見到正在排隊辦證的尹衛華（音），2005年，他開了一家咨詢公司，專門為別人代辦公司注冊、年審、報稅等服務，對于有六七年工作經驗的尹衛華來說，新成立一家公司注冊需要準備什么資料、跑哪些部門，他都已經輕車熟路了。尹衛華說，注冊公司要辦的手續多，跑的部門也多，以前這些部門都不在同一個地方，從核名到拿到營業執照最快也得十幾天，“現在除了人民銀行沒有進駐到這個行政服務中心之外，公安、工商、稅務等所有部門都有辦證窗口，只需兩天時間就可以全部搞定。”

尹衛華所體驗到的“辦證提速”，得益于順德“三集中三到位”的模式。

“三集中三到位”即要求部門內原來分散在各個科室的行政審批權向一個科室集中，將已經集中的行政審批權向首席代表集中，將首席代表向區行政服務中心集中，原則上要求行政審批職能100%向一個科室集中到位、行政審批權100%向首席代表授權到位、行政審批事項進駐中心100%到位。

辦理一樁業務，工作人員在行政服務中心窗口受理和接收材料之后，最終還得回到大部門中，由局領導簽字，否則無法通過，這無形中影響了辦事效率，耽誤了群眾的時間。而事實上，大部分的程序都在窗口受理這個環節得到了把控。順德審改辦意識到審批制度上的缺陷，于是提出首席代表制。

“三集中”后的核心人物是每個部門派駐服務中心的首席代表，他們行使著審批最后決定權的職責。

梁偉強，順德區市場安全監管局審批服務科科長，同時也是市場安全監管局首席代表，“現在我只需要輸入標準化系統，根據流程操作。在我這一關就可以把事情辦完，職權很重，責任更重。”梁偉強拿著還沒有更新的名片對記者說，“以前所在部門叫登記注冊科，現在是審批服務科。新增加了很多工作內容，業務學習的壓力很大。”

2012年1月19日，順德第一批鎮行政審批首席代表及審批服務科室在杏壇鎮上崗，“三集中三到位”相對集中行政審批權、提供行政審批效率的改革措施也在全鎮兩級逐步落實。順德區行政服務中心審改協調科科長魏云告訴《小康》記者，目前，除公安部門外，所有有審批權的大部門均設立了審批服務科并委派了首席代表。

“行政審批電子網絡一體化平臺就是要實現并聯審批、標準化的‘傻瓜式’審批和審批提速。”魏云舉例說，要辦理港澳通行證簽注，以前得親自到公安局交材料辦理相關手續，而現在網絡填報就可以，審批后就直接在行政服務大廳通過自助繳費平臺交費，然后在窗口領簽注標簽即可。有了電子平臺，涉及多部門的審批服務事項則顯得更加便捷，市民再不需要跑多個部門，也不需要反復提交材料了。

如今，一個全天候的網上審批服務大廳已經在順德區建成，接受包括出生登記、戶口遷移、企業臨時用地審批、勞動年審等在內的449項審批事項的辦理，其中直接辦理審批事項123項，間接辦理審批事項326項。

順德在此次審改中共梳理出行政審批事項1567項，取消和優化了548項。無論是“三集中三到位”還是“行政審批電子網絡”等改革內容，最終都是為了“便民提效”。“順德行政審批制度改革是在環境壓力下的一種主動的適應性變革，同時也是一種內部驅動型的被動式變革。”廣州大學公共管理學院院長陳潭對《小康》記者說，一個企業的產品要出口，首先要在順德審批，之后到佛山審批，最后還得到省里審批，一層層的審批，一層層的管理，成本一次次增加，“阻礙生產力發展的行政審批就應該取消。順德行政審批制度改革有利于節約管理成本，減少社會成本、制度成本。”

中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋表示，要大力推廣順德試點經驗，加大行政審批制度改革力度，切實轉變政府職能，努力成為全國“行政審批項目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政過程最透明”的先行區

“放權”還需循序漸進

“我們之所以把行政審批制度改革作為當前深化改革的主要突破口，是因為我們比較清楚地看到完善市場經濟體制的最大障礙之一是與科學發展和市場經濟不相適應的行政權力配置格局和政府部門利益格局。”廣東省省長朱小丹說。

減壓事項和政府職能向社會轉移是順德審改的重點，在順德,向社會賦權放權的力度在不斷加大。

8月8日，順德區發展規劃和統計局、區經濟和科技促進局、區教育局等13個部門聯合召開公眾咨詢會議，就向社會轉移的76項政府職能征求意見。順德經濟和科技促進局轉移的事項多達35項，包括科技進步獎的評定、國際市場開拓的獎金、招商引資、總部認定等方面。記者從材料中發現，各部門中向外轉移的絕大部分是考試培訓、宣傳推廣、調查研究、行業誠信評價等基礎性工作，另有一些年檢類、初審類或備案類的審批，有的是將審批的技術環節外移。

魏云表示，政府職能事項是否向社會轉移，以轉移后能否以更低的社會成本，使公民享受到更優質高效的公共服務，能否促進政府的管理和服務更科學、合理、高效作為判斷標準；職能事項要有明確的操作指引、操作流程、裁量標準、執行標準；職能事項轉移給社會后能實施有效的監管和評估。

今年2月份，順德區人社局共清理出91項行政審批事項，其中，專業技術資格評定事項已轉移至順德區人力資源協會辦理，盡管相關部門表示“運作情況良好”，但還是存有質疑的聲音，協會評定專業資格職稱能否具備公正性和權威性？順德區人社局回應稱，僅有日常事務性工作委托社會組織承辦，又被認為如此職能事項轉移意義并不明顯。佛山市順德區審改辦主任閔樂萍認為，在審批事項來看，目前市民更多的是相信政府機構，而不相信社會組織，需要一段時間來適應。

“也有某些協會組織主動向相關部門提出申請，要求承接政府職能事項轉移。”魏云說，在選擇社會組織時，不僅要明確雙方的權責，確定公共服務應達到的水平，制定績效評估方式與標準，還要明確對違反相關制度、標準的制約手段及退出機制。

順德區司法局、區財稅局等部門轉移的事項為零。對此，順德區司法局以及區財稅局先后表示，由于這些部門目前所行使的多為省、市一級授權的權力，如果要改革，還需要省市等部門的批準。目前區司法局的審批權限涉及到司法、行政等方面，按照國家《律師法》等相關法規，順德現存的社會組織仍不具備接權的條件。另外，區財稅局也認為，財稅局一直以來就在不斷改革自己的審批權限，特別是順德的大部制改革以來，該局的審批權限已經十分明晰。

“現在向社會組織轉移核心的審批權限條件仍未成熟。另外，在向社會組織轉移職能的過程中，也需要符合現存的法律。政府職權向外轉移的過程需要循序漸進。”閔樂萍說。

可以無禁區，但要找到法律空間

個體戶張選剛剛從工作人員手中拿到商事登記證，“有了這個商事登記證，辦公司的所有問題都可以迎刃而解了。”他高興地說，“設立新公司不用先繳納注冊資本，可以在家里注冊公司，省了一筆辦公室租賃費用，這對于想創業的人來說是一項很大的優惠條件。”

“制度改革主要是為降低企業準入‘門檻’，營造寬松的營商環境。降低投資風險。”梁偉強說，群眾第一次來咨詢，工作人員便會告知辦理業務所需的所有材料，并根據群眾提供的材料告知其是否可辦理成功以及所需要的時間。

在此之前，由于部門與部門之間的銜接和溝通問題，導致損失的現象屢有出現。張選兩年前開第一家餐飲店時就碰到過這樣的問題，他租好店面，衛生許可通過了，于是購買好廚具、餐桌，但在辦理餐飲許可證時卻被告知并不符合有關規定，結果他損失了上萬元。梁偉強表示，對于餐飲行業，大部制改革并沒有解決既要衛生部門出衛生許可證，又要工商部門出餐飲許可證等多頭管理的困局，因此，審改將研究和實施并聯審批，即衛生部門和工商部門、稅務部門等多部門同時辦理。

“現在企業工商注冊既要營業執照也要機構代碼證，在審改會議上我們就提出，是否可以證照合一，簡化流程。我們認為，理論上是可以的，但目前的法律卻是不允許的，長遠來看，證照合一一定會是改革的方向。”梁偉強說。

“電子網絡一體化給工作帶來了一定的便利，但如果僅僅是用來提交申請，那離真正意義上的電子平臺還有一定的差距，比如說，目前我國法律還不認可電子簽名，所有的簽名都必須親自手寫，這樣就必定要求當事人親臨現場。”梁偉強認為最根本的原因還是法律、制度方面帶來的障礙。

廣州市社會科學院研究員彭澎直言，“網上在線審批即使現在可以通過掃描把一些文件掃描進去，但仍需要原件對照，所以窗口辦事是不可替代的。”

在傳統的行政格局中，為了保證平臺的保密性和安全性，各個部門的審批網絡都是只和上級部門相連通的。“如果順德區想要將這些部門的審批服務整合到一個平臺，就必須請求上級部門開放端口，否則相關的審批制度改革幾乎不能推進。”但事實上，大部分上級部門都不愿意開放他們的平臺。閔樂萍告訴記者，順德僅是區級政府，權限相當有限，為了實現這個平臺的真正一體化，保證行政審批制度改革的順利推行，順德區委只得向省委打報告說明情況，尋求支持。在征得省委的許可之后，該平臺向上級連通的端口問題有了進展。

今年7月，順德區行政服務中心成功對接了省國稅、省地稅審批系統，實現了與上級部門審批系統對接工作的零突破。

閔樂萍坦言，電子平臺只是提供了加速的渠道，如果制度和法律方面沒有相應的完善，它起到的作用將會大打折扣。順德審改已進入實操階段，但上級有關部門的態度還不明確，順德以區級的建制難以制定配套的監管處罰辦法，可能造成在實施過程中產生的法律問題無法處理或有關操作在司法部門不被認可的情況。

其實，順德的審改曾遭遇過不小的困境，據公開報道，去年8月，被確定為廣東省行政審批體制改革試點后，順德列了一份1600多項權力的清單，并把清單交給律師事務所進行合法性審查，評估各個事項是否有保留的必要。順德的目標是，減少30%審批事項，壓縮50%以上的審批時間，但提交第一次審改方案時，沒有一個部門可以做到。后來，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的一席話才讓改革有了新的希望，他說，希望順德進一步解放思想，先不要考慮法律層面上的問題，而是將想要改革的事項報上來。

外界向來喜歡用“大膽”和“石破天驚”來形容廣東嘗試改革的決心與魄力，審改仍然如此，雖然改革是可以“無禁區”的，但廣東的主政者仍在積極地為改革尋找法律空間和保障。

朱小丹近日在接受媒體采訪時表示，“公布的第二批改革目錄涉及的行政審批事項，都是地方法規設定的，廣東省政府首先將這些調整事項報請省人大常委會審查，省人大常委會7月份作出了修訂相關法規的決定，使審批事項調整得到必不可少的法律支持。”朱小丹認為，地方性法規體系建設是一個過程，需要根據形勢的發展變化不斷加以完善。這個過程是與市場經濟的改革方向相協調的，將為深化改革提供法律空間和法律保障。

“改革有困難，不改革會更困難。”今年9月12日，中共廣東省委、廣東省政府在佛山舉行改革相關議題現場會，汪洋指出，廣東現在面臨的許多困難不是因為改革造成的，相反是因為改革不深入、不系統、不配套所造成的，為此必須進一步凝聚改革共識。

佛山一系列深化行政體制的改革足以說明了這座城市勇當“改革創新排頭兵”的決心。而順德、南海兩大綜合改革試點均出自佛山，也并不是沒有理由的。