城市環境衛生服務民營化問題研究

黃明艷

（北京科技大學文法學院，北京 100083）

城市環境衛生服務民營化問題研究

黃明艷

（北京科技大學文法學院，北京 100083）

簡述了環衛服務基本特征及當前民營化路徑，分析了在環衛服務民營化過程中存在的服務公共責任缺失、政府監管低效和契約失靈、私人壟斷和尋租腐敗等問題；提出應加強法律法規建設，轉變政府職能，注重責任與公平，建立以成本核算為基礎的定價系統，探索垃圾收費的有效機制，構建多元化的環衛服務網絡，構建和完善多元主體的監管架構等建議，以推進環衛服務民營化發展。

環境衛生服務；公用事業改革；民營化

環衛服務民營化是指以政府為主導，以市場化和社會化為主體，打破政府壟斷，鼓勵民間資本、民間力量進入環衛服務行業，將環衛服務生產由政府或環衛事業單位向私營部門轉變的過程。近年來，環衛服務民營化發展迅速，私營環衛企業在數量、規模上有了較大發展，環衛民營化業務普及率逐年增加。2010年5月，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，提出“鼓勵民間資本參與市政公用事業建設。支持民間資本進入城市供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領域……，具備條件的市政公用事業項目可以采取市場化的經營方式，向民間資本轉讓產權或經營權。”表明了民營化是市政公用事業改革的趨勢和方向。

1 環衛服務特征及當前民營化路徑分析

1.1 環衛服務基本特征

環境衛生服務包括道路清掃保潔、垃圾收集運輸、廢物處理、綠化養護、公廁管理、水域保潔等。環衛服務具有以下特征：

1）公共性。公共產品是這樣一些產品，無論每個人是否愿意購買，其帶來的好處不可分割地散布到整個社區里［1］，環衛服務在生產和使用過程中可以使全體社會成員同時受益，而不能獨占，具有物品的不可分割性和消費的非排他性。也正是由于其公共性，因此難以杜絕“搭便車”現象。

2）正外部性。環衛服務企業清潔道路，處理垃圾，從而減少污染和疾病傳播，使城市變得清潔美麗，資源得到循環利用，其行為本身就是用來彌補污染行為所帶來的負外部性造成的環境效益損失，具有很強的正外部性。

3） 資產流動性。環衛基礎設施設備（如公廁、中轉站、垃圾處理場、環衛特種車輛等） 是城市基礎設施建設的一部分。經過各級政府多年來的積累和投入，目前已具有相當規模，屬于國有固定資產；其在城市生產和生活中發揮著重要的經濟功能，在使用中（如垃圾收集、處理）可以直接或間接帶來一定的經濟利益，在明晰產權的前提下，也可以在市場中進行交易和轉讓，因而具有資產流動性。

4）整體性。環衛服務是一項系統工程。環境衛生是城市生態環境的重要組成部分，從垃圾的產生、運輸、處理到資源的循環利用，整個過程環環相扣，密不可分，同時由于產品的不可分割性（非排他性）決定了環衛服務的整體性供給既是社會化的發展趨勢，也是建設生態環境的必然要求。例如：構建城鄉一體化的垃圾收集和處理系統，不僅有利于環衛基礎設施的統籌規劃，又有利于形成規模經濟、提高生產效率和經濟效益，而且利于垃圾總量控制和回收利用。

5）公益性。環衛服務的公共性和消費的非排他性，注定了政府必須承擔起主要的供給職能，因此，一直以來環衛業務經費主要來源于政府的財政收入，在全面推行垃圾處理收費和實行民營化后，垃圾費也僅能部分彌補環衛經費的不足。以道路清掃保潔（含人工和機械）、垃圾收集運輸和垃圾處理為例，對環衛服務行業的經濟特征進行分析，見表 1［2］。

表1 環衛服務行業經濟屬性及民營化路徑分析

1.2 當前環衛服務民營化路徑選擇

民營化的方式分為3類［3］：委托授權—部分民營化；撤資—放棄某一企業、職能、資產；淡出—政府逐漸被民營部門取代。現階段我國環衛服務民營化改革的方式以委托授權為主，主要采取合同承包、租賃、特許經營和BOT等方式，不同方式適合不同經濟特征的環衛作業服務。

1）合同承包。合同承包是政府向社會公開招標，選擇服務承包單位，作業經費來自政府，即政府購買服務，承包單位提供服務。這種方式一方面受到政府的價格管制，企業的議價能力弱，未能真正發揮市場的價格調節功能；另一方面，由于信息的不對稱性，招投標程序的不公開不透明等，容易產生尋租腐敗或私人壟斷現象。此方式多用于道路人工清掃保潔。

2）設備租賃。租賃是政府將環衛設備（主要指環衛特種車輛，如掃地車、灑水車、糞便清運車等）的經營、使用和維護權通過合同的方式租賃給企業，由其提供服務并向政府部門繳納租金。此方式多用于道路機械清掃保潔和糞便收集清運。由于環衛設備投資規模較大，資產專有性強，沉淀成本高，私人購買意愿不強，自然壟斷程度較高，因此環衛設備一般為政府統一采購，屬國有資產，獲得租賃權的多為環衛轉制企業。

3）專營權。專營權是指政府通過協議將具有壟斷性質的服務提供權授予相關的企業或個人，由其在某一區域提供專項的環衛作業服務。企業可以通過向消費者直接收費來彌補成本，實現盈利。政府則通過合同管理、價格管制和促進競爭來防止企業價格壟斷和確保公民利益。目前有經營性收費配套的環衛作業服務適用此方式，如上門收集清運垃圾、特種垃圾處理等。

4）BOT。即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。該方式適合投資規模較大的垃圾處理項目。

2 環衛行業民營化過程存在的問題及原因分析

2.1 存在的問題

1）行政壟斷依然存在。民營化的目的是打破政府壟斷，引進競爭機制，以此來提高政府活動的產出和結果，同時也可緩解政府的財政困難。但在現實社會中，有的政府直接插手企業內部的經濟管理和人員配備或直接干涉企業的競爭性行為或是在制定服務價格過程中權益相關方缺乏參與權和監督權等等。有的地區由于經濟發展較落后，市場化和公平競爭的條件尚不具備，甚至出現“被民營化”現象。

2）公共責任和社會公平缺失。一方面，因為私營部門遵循市場自由選擇原則供給公共服務，往往造成邊際收益大于邊際成本的供過于求，反之則供應不足，導致公共服務的供給與需求失衡。同時，政府也可能出現公共責任的缺失，因為“政府在公益事業民營化中首先考慮的是減輕政府的財政負擔，提高政府的運作效率等，而對于民營化后可能出現的公共責任缺失估計不足或主觀上希望減少政府的公共責任［4］”；另一方面，由于私營部門供給的服務都要收費，而社會上一些缺乏購買力的弱勢人群卻無能力購買或購買不足，造成公共服務現實中的不均等。

3）監管低效和契約失靈。一方面，由于政府與企業之間的信息不對稱，使政府部門不能完全了解私人企業的具體活動，往往缺乏對被委托者監管，容易出現“逆向選擇”和“道德風險”問題。同時，由于政府管理人員缺少必要的知識與技能，沒有完善的監督制約機制，缺乏科學的評估方法等，致使政府對民營企業服務質量無法得到有效監管；另一方面，由于政府與私人部門之間因嚴重信息不對稱和政府信用缺失而導致契約失靈。在現實中，項目合同往往對政府的約束力不強，政府容易產生意向變更，破壞投資規則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，因此挫傷民營投資者（含外國投資者）的積極性。契約失靈表現在合同履行不完全、特許經營權轉包轉租、承包經費層層“加碼”、政府加派臨時性無償性任務等。

4）尋租腐敗和私人壟斷。環衛服務尋租腐敗表現在政府官員為獲取私利，將服務經營權以較低的價格，較好的政策優惠授予特定的企業；而企業在取得經營權后，為收回成本（含行賄成本）則不惜抬高服務價格，因此最終使公眾的利益蒙受損害。尋租腐敗造成的后果是權力的濫用和腐化，社會資源的巨大浪費，社會成員是非價值傳統觀和對政府合法性認同感的喪失。由于環衛服務具有專營性和自然壟斷性，現實中不存在完全的競爭市場，加上尋租腐敗和監督困難，使得一些企業長期掌握專營權和獲取壟斷利潤，形成了新的私人壟斷。2.2 原因分析

1）法律法規嚴重滯后。一是缺乏法律性保障。目前許多相關的法律還是空白，許多基本問題還沒得到制度性的解決，相關的配套措施嚴重缺乏。如企業的產權保障，政府與企業的權責關系，行政監管的法律依據和對監管機構的再監督，境外項目融資的資質與要求，特許合同的違約風險、賠償責任和處罰辦法，環衛國有資產的評估處置及增值保值規定，企業在土地、融資、稅收方面享有的優惠政策等等。二是缺乏行業規范。目前環衛服務缺乏明確具體可行的行業標準，如市場招投標方式與拍賣方式的程序設計、服務定價的原則與方式、資質審查標準及程序、經營權期滿后的移交辦法、企業服務質量標準、績效評估方法等。法律法規的滯后必然出現民營化運作中各種無序性和隨意性行為，使得有投資或合作意向的企業缺乏信心，環衛行政管理部門也束手無策。

2）缺乏健全完善的市場競爭機制。一是市場競爭機制尚未建立健全。環衛服務民營化的實踐中各種違規操作現象時有發生，民營化過程有效競爭不足。二是市場準入的公開性和透明度遠遠不夠。三是招投標機制尚不規范，違規違法現象比比皆是。四是外部的環衛市場尚未形成。由于公共物品具有較強的資產專有性，能夠大量提供公共物品的經濟主體非常有限，加上地區封鎖、行政壟斷、部門保護和市場割據現象依然存在，因而外部環衛服務企業數量少，服務能力弱和對政府依賴性強。

3）科學的計價原則與體系尚未形成。一是計價原則不合理。現行環衛服務收費以人頭收費為主，計量收費為輔，政府對服務項目實行價格管制，環衛服務收入與實際支出相距甚遠，環衛經費缺口很大，難以體現等價交換原則；同時，環衛收費標準相對滯后，未能及時與經濟的發展和人民群眾生活水平的提高作出相應的調整。二是收費難。由于“免費搭車”和較高的監管成本，使得收費工作存在相當的難度，垃圾費收繳率多為50%～80%，經濟發展水平較低的城市收繳率更低。三是未能有效消除負外部性。垃圾收費的目的是通過收費刺激消費者減少垃圾產生量，從而減少垃圾產生的負外部性，但從目前的情況看，多數城市的生活垃圾量卻在持續增長。

4）監督體系不健全。目前環衛服務監督體系主要以自上而下的內部監督為主，以行政指令為主要監管方式，導致權力長期在單一的狀態下運行，監管成本高，監管成效有限。非營利組織或第三方組織數量少，力量薄弱，職權不明，對政府依賴性強，無法發揮監督作用。如環衛協會，其負責人由政府部門任命，聽從政府指令，對環衛企業雖有檢查督促的責任，但由于職權不明確，對企業無有效的處罰權，因此其獨立性和權威性受到質疑。

3 環衛行業民營化的建議

3.1 加強法律法規建設

1）完善和配套市場化法律法規，為環衛服務民營化提供保障。尤其是要以法律的形式明確政府和企業的定位、職責、目標以及相互關系，界定私營部門的投資權、經營權和收益權，明晰產權；保障各利益方基本權利。為構建統一開放、競爭有序的現代市場體系提供法律保障。

2）建立服務的技術標準，規范民營化的程序。結合行業特點和地方具體情況，建立和完善環衛服務的技術標準，強化環衛服務質量監督。同時規范民營化程序，如信息公開、招投標與拍賣程序、服務定價中公眾參與與聽證會程序、合同違約追究程序等，最大限度地保證多元主體公平參與競爭，減少民營化過程中的尋租機會，為環衛服務民營化提供有力的制度保證。

3.2 轉變政府職能，注重責任與公平

雖然環衛服務的成果為社會公眾共同享有，但廣大社會公眾或單位并不直接從環衛企業購買服務，因此在環衛服務市場中，政府不僅是市場的監管者，同時也是主導者，是公共利益的代表和維護者。政府職能應遵循“授權讓利”原則，強化管理職能和市場監管職能，改革投資機制，拓展投資方式和渠道，剝離環衛服務運營職能，制定有關政府管制法規，完善市場準入和退出制度，執行價格管制政策，兼顧效率與公平，加強對弱勢群體的關懷與幫助等。

3.3 建立以成本核算為基礎的定價系統，探索垃圾收費的有效機制

1）以成本核算為基礎，兼顧公眾可承受力。在市場條件下，垃圾處理成本應該是垃圾處理過程中 （包括收集、運輸和處置） 所有生產要素投入的總和。同時還要兼顧當地經濟發展情況和公眾可承受能力。定價可先由物價部門按成本核算和公布環衛服務企業的運營費用標準，同時，實行有差別的收費政策，以體現優質優價、同質同價的市場法則，發揮市場的效率作用。在定價過程中，要通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關方共同參與環衛服務的合理定價，并嚴格監督執行。

2）在垃圾費的征收方面，一是積極探索形式多樣、合理科學的收費方式，降低收費成本和減少“搭便車”現象，如與水電社保捆綁收費、社區收費等；二是以法律為主，輿論和社會監督為輔，增加“搭便車”行為的社會成本，減少“搭便車”現象。

3.4 構建多元化的環衛服務網絡

1）投資主體多元化。一是通過政策法規鼓勵和吸引私人資本（包括國外資本）投入環衛大型基礎設施建設，政府在稅收、價格、土地、項目招投標等方面給予優惠；二是建立和私人部門的合作伙伴關系，同時引導和扶持非營利組織或第三方組織，共同履行政府的管理職能；三是推行公共服務社區化，即鼓勵社區舉辦公益事業，開展公共服務。

2） 運營主體企業化。要實現運營主體企業化，必須明確產權，合理界定政府與企業的責任和利益邊界。環衛企業產權包括環衛資產所有權、使用權、經營權、收益權和處置權等。產權的實現方式包括合同承包、專營權和特許經營、公開競爭等方式，同時也需要政府予以相應的政策保證。

3）運行管理市場化。要求政府放松對企業的管制，以市場需求為導向、競爭的優勝劣汰為手段，實現資源充分合理配制、效率最大化目標。因此，需要轉變政府職能，不斷健全和完善市場運行機制，大力培育環衛競爭市場。

3.5 構建和完善多元主體的監管架構

1）明確監管職權，增強監督主體的獨立性。以政府監管為主，同時賦予第三方監督機構更多的話語權。構建自上而下、自下而上和平行制約全方位監管體系，并形成制度保障，使各監督主體獨立有效地行使監督權。

2）開拓信息溝通渠道，提高監管效率。通過公開服務信息、設立服務質量投訴機構、規范民營化程序等途徑，構建政府、企業和社會之間的信息溝通渠道，降低政府獲取信息的成本，提高監管效率。

3）建立企業信用體系，保障行業競爭有序。通過建立環衛服務企業信用體系，促進企業自律，形成有效的市場約束，從而保障社會秩序和市場經濟的正常運行。

［1］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯．經濟學［M］．14版．胡代光等譯．北京：首都經濟貿易大學出版社，1996．

［2］黃舒慧．環衛作業服務市場化改革研究［J］．環境衛生工程，2008（2）：31-34．

［3］ 薩瓦斯E S．民營化與公司部門的伙伴關系［M］．北京：中國人民大學出版社，2002．

［4］葉祝發．我國公共服務民營化的冷思考［J］．中國商界（下半月），2008（5）：110．

Privatization of Urban Environmental Sanitation Services

Huang Mingyan
（School of Humanities and Social Sciences,University of Science and Technology Beijing,Beijing 100083）

The basic characteristics of environmental sanitation service and its privatization route were sketched．The existing problems in privatization of environmental sanitation service were analyzed,such as absence of service public responsibility,inefficiency of governmental supervision and contract,personal monopoly and rent corruption．Some suggestions were put forward to promote privatization development of environmental sanitation service,including reinforcing laws and regulations construction,transforming government functions,emphasizing responsibility and fairness,building pricing system on the basis of cost accounting,exploring effective mechanism for waste charges,structuring diversified environmental sanitation service network,structuring and improving supervision framework of multi-bodies．

environmental sanitation service；public utility reformation；privatization

X196

A

1005-8206（2012）02-0053-04

2011-11-10

黃明艷（1973—），社會工作師，研究方向為公用事業改革。E-mail：hmy8426@163．com。

（責任編輯：張藝）