農村土地調整與農民土地承包政策認知實證分析*——基于山東的調查

董德坤，沈 飛，谷樹忠，周 洪，胡詠君

(1.青島理工大學管理學院，山東青島，266033;2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101;3.國土資源部土地整治中心，北京 100035;4.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010)

1 引言

從1984年第一輪承包期的15年，承包期內允許“大穩定、小調整”，到第二輪承包期30年，提倡承包期內“增人不增地、減人不減地”，再到提出“土地承包長久不變”的基本路徑可以看出，賦予農民長期穩定的承包權是我國農地政策的基本取向。自二輪土地延包以來，土地承包“30年”政策已正式實施10余年，但相關調查研究表明，農村土地調整頻率顯著降低，但土地調整的現象仍一定程度的存在［1］。關于農村土地調整的焦點通常集中在公平與效率兩個方面。相比較而言，地權不穩定和對土地交易權的限制對土地產出率具有負面的影響，長期而又穩定的土地使用權能夠激勵使用者的長期土地投入，完整而又穩定的土地產權也有助于土地的流轉［2-5］。土地集體所有的制度安排使集體人口對土地分配形成一種壓力［6］，土地作為農民生活保障的唯一載體，擁有一定數量的土地是農民基本生存權利的重要體現。因此，在農村根據人口變動情況對承包土地不斷調整就成了一種必然的現象［7］，而土地調整周期的延長，也確實不利于農村婦女土地承包權利的保障［8-9］。農地政策的實施需要落實到農村和農戶，農村集體及農戶是農地政策影響的直接主體，政策在農村的落實情況及農民的認知情況同時也反映了政策的適應性。該文通過對山東省的調查，分析“30年不變”土地承包政策的執行中土地調整及農民的對政策的認知情況，為土地承包“長久不變”實施提供相關參考。

2 數據來源與方法

該文數據來源包括兩部分，一是來自于山東省農業部門的統計資料，包括農村土地承包基本情況及土地調整情況等，統計數據時間點為2009年6月;二是來自于農村和農戶的調查資料，調查涉及山東省平度市30個村，共獲得調查問卷591份，因調查中部分農戶對有些問題并未進行作答，因此，在文中不同統計分析時的樣本總數有所差異。在農戶對“土地承包30年不變”這一政策贊成與否分析中，選擇Logistic模型進行相關分析［10］。模型基本形式如下:

模型中Yi為農戶i贊成與不贊成政策概率之比的對數，βj為影響因素的回歸系數，j為第j個影響因素的編號，n為影響農民贊成與否的因素數量，α為常數項，u為誤差項。各回歸變量的系數不能被解釋為自變量的變動對因變量的邊際影響，只能從符號上判斷其影響的方向。如果為正，則表明解釋變量越大，因變量取1的概率越大;反之如果系數為負，表明相應的概率越小。

3 山東省二輪土地延包實施基本情況

截至2009年6月，全省由于人口變動引起土地調整①這里所指的土地調整既包括大調整，也包括小調整。大調整是指對集體全部承包土地在全村成員之間進行重新分配;小調整是指根據家庭人口增減狀況對土地進行抽調分配。的村莊實行家庭承包經營莊數量為13.98%，涉及全省3.98%的農戶，涉及全省承包地面積的3.46%;由于征占土地引起的調整村莊占3.41%，涉及1.55%的農戶，涉及承包地面積的1.06%;因以上兩種原因進行過土地調整的村莊達17.39%(見表1)。其中二輪延包以來有過一次以上大調整的村數 (含一次)的村莊總數6 549個，占全省村耕地實行家庭承包經營莊數量的7.84%。此外，已實施土地承包但尚未開展二輪延包的村莊數量為1 696個，占村莊總數的2.03%，導致有承包資格但未落實承包地的農戶約9.4萬戶，其中二輪延包后新增約5.3萬戶。

從山東省承包土地調整基本情況來看，人口變動是集體調整土地的主要原因，從涉及的農戶比例與承包地面積來看遠低于涉及村莊的比例，表明很大一部分只是進行小調整。土地征收容易造成一些農戶家庭失去部分或全部土地，而征地補償費均分及土地重新調整的方式既能緩和村民長期以來形成的土地分配不均的壓力，又能解決未被征地農戶和被征地農戶之間的矛盾，符合傳統鄉村社會的公平邏輯［11］。因此，從統計數據來看雖然因征占土地引起土地調整的村莊比例較低，但從涉及的農戶和承包地面積來看卻相對較高，也表明土地征占引起大調整的可能性更大。從山東全省來看，土地調整在一定程度上存在，無論是人口變動還是土地征占，其結果都使土地在集體成員之間的分配與占有不再均衡甚至較為懸殊，進而產生土地調整的要求，促使集體進行土地調整。

表1 二輪承包以來山東省農村土地調整情況

4 農民對土地承包政策認知分析

4.1 Logistic 模型回歸分析與解釋

在此通過建立一個二元選擇回歸模型，分析影響人們選擇的相關因素。在調查受訪者中，有337人表示贊成土地承包長期不變的政策，有155人表示不贊成這一政策，影響其做出判斷的因素可能很多，選擇承包期內集體是否進行土地調整 (此處是指小調整，在調查的30個村中，有10個村仍根據人口變化定期進行土地小調整)、年齡、性別、受教育年限、家庭農業戶口人數、家庭勞動力數量、是否村干部戶、家庭是否有非農務工勞動力、經營土地總面積、承包土地面積、租入土地面積、出租土地面積、農業經營收入、農業經營收入占家庭總收入的比重作為解釋變量。因變量為二分變量 (贊成為1，不贊成為0)，選擇Logistic模型進行計算，回歸結果見表2。從回歸結果來看，在承包期內集體是否進行土地調整、年齡、受教育年限、家庭農業戶口人數、家庭勞動力數量、是否村干部戶、承包土地面積、租入土地面積、出租土地面積、農業經營收入占家庭總收入的比重這些因素會對農民是否贊成“30年不變”的土地承包政策產生影響。

承包期內集體是否調地影響為正，土地調整的結果是地權的不穩定，因此相比較而言，進行土地調整的集體村民會更傾向于穩定的地權。而隨著年齡的增長，人們更期望土地使用權能夠長期穩定，一方面對于這些年齡較高如超過50歲的人來講，在可以預見的未來，其承包的土地在其去世后仍然可以留在其家庭中經營;另一方面，從家庭的結構來看，年齡越大的人其家庭類型屬于主干家庭的可能性也可能越大，分得土地的人口則相應越多，長期穩定的土地承包權有利于保證其家庭在未來有足夠的土地耕種。相對而言，受教育程度越高的人更傾向于定期調整的土地政策，這與調查時的交流相一致，這些文化程度越高的人，對于將來的各種變動情況考慮得越多，這可能是影響他們觀點的重要原因。而家庭農業人口越多，從調查統計來看家庭人均承包地土地面積越小，平均而言其家庭在承包調整結束后家庭新增人口也就越多，不變的承包期限使這些家庭無法分得相應數量的土地，進而會影響到對承包政策的認知。

表2 農民對“30年不變”政策贊成與否Logistic回歸結果

對于家庭干部戶而言，其觀點更傾向于定期調整，這與座談中村干部的觀點相一致;在承包長期不變的政策下，村級權力部門對土地的控制力就大為削弱，導致村干部對村民的管理權的弱化，同時也降低了控制土地獲得收益的機會。此外，由于新增人口家庭通常會向村委會要地，村干部會受到這些家庭的影響而更傾向于土地分配的公平性;而由于承包長期不變引致的部分家庭新增人口分配不到土地，而這些家庭往往會首先向村委會要地，這也是影響村干部傾向于調整土地的原因之一。對于這些承包土地面積越多的戶來講，長期不變的政策會使他們能夠在長時間內保有較多的土地，而承包土地面積少的家庭可能會擔心長期不變的政策使他們家庭人口增長時得不到土地分配。對租入土地與出租土地的戶而言，租入土地意味著其家庭農業勞動力相對于其承包土地而言充足，定期調整會使他們補充其需要的土地;而對于出租土地的戶而言，穩定的土地承包經營權有利于其獲得穩定的土地租金收益。因此，他們會更傾向于穩定的土地承包權。農業收入占家庭總收入的比重越高，表明其家庭生活對土地的依賴程度越高，從而也就可能更傾向于有保障的土地承包使用權。

4.2 農民對“30年不變”承包政策穩定性的看法

盡管法律明確規定了土地承包30年不變，并且多數農戶知道這一政策，但對于政策的穩定性，人們的看法卻并不一致。從調查情況來看 (表3)，有21.43%的人認為會變動，17.37%的人認為不會變動，而表示說不準的最多，占61.2%。調過地的村民認為政策還會變的要比沒有調過地的村稍高3%，但總的來看兩者差異不大。因此，集體是否調地不是影響農民對土地政策穩定性看法的主要原因。認為“說不準”和“會變化”的比重總計為82.63%，這表明農民對土地政策的長期穩定性并不看好，主要原因可能源于以下方面。首先，自1949年以來，我國農村的土地制度經歷了多次大的變動，改革開放以來雖然農村和農業的政策向著有利于農民的方向發展，但頻繁的變化使許多制度的時效性縮短，這容易導致農民形成一種政策會不斷變化的印象。其次，長期以來土地集體所有已經被農民所接受，同時集體土地很大程度上受村干部控制的觀念普遍存在，農戶更多的是處于一種對政策被動接受者的地位，從而無法判斷政策的可持續性。另外，由于調查區歷史上實行了近15年的“兩田制”，通常是每3～5年便進行一次土地調整，而“30年不變”政策實行卻沒有多久，加上有不少村莊仍然根據人口變動對土地進行調整，也是影響農民對這一政策穩定性預期的重要原因。

4.3 農民視角合理的土地承包分配方式

與土地承包30年不變相對應的是農民對于土地分配方式的選擇，在問卷調查中我們設置了“認為什么樣的土地分配政策更為合適”的問題，在577個有效回答中 (表4)，只有28.0%的人選擇30年長期不變，9.7%的人認為土地應當永久歸個人經營，這種傾向于土地分配后長期不變的群體合計為37.7%;而希望能夠隨著人口變動及時調整土地的群體最多，占44.2%，有16.5%的人認為依據人口變動3～5年應當進行一次調整，傾向于土地調整的戶占調查總量的60.7%。

農民是否贊成土地承包30年不變與他們對土地分配方式的選擇看似矛盾，反映出農民在追求穩定產權和公平分配兩者之間進行的權衡，這與多數農民認為“30年不變”政策挺好，但同時也認為應當“增人增地、減人減地”相一致。從長期來看，每個家庭的人口都會發生變動，在一定時期內可能增加，也可能減少，正是由于家庭人口的變動性，才使更多的農戶更傾向于土地隨人口變動進行調整，以便當自家人口增加時保證能夠獲得土地分配。另外，在長期土地集體所有的條件下，許多農民逐漸形成了最為樸素的土地分配觀念，認為所有集體成員都應當有權從集體獲得一份土地。

表3 農民對土地30年承包政策穩定性的看法

5 結論與討論

從調查分析結果來看，二輪土地延包以來，土地調整仍在一定程度上存在，無論是人口變動還是土地征占引起的調整，其基本動力來自于家庭之間土地占有的不均衡，制度根源則在于農村土地集體所有，這一制度賦予農民集體成員權，進而形成對公平分配土地的要求。從微觀的農戶層面來看，在調查區域內，集體土地調整、年齡、家庭勞動力數量、承包土地面積、出租土地面積、農業經營收入占家庭總收入的比重對農民的政策認知或認可呈正向影響，受教育年限、家庭農業戶口人數、是否村干部戶、租入土地面積呈負向影響，農戶對政策持肯定或否定的態度往往更多的會從自身家庭的角度來進行衡量和判斷。受到歷史上土地政策變動及現實中土地調整因素的影響，農民對“30年不變”政策的穩定性并不十分肯定;在土地承包分配上，農民似乎更傾向于更為公平的均分模式，這與賦予農民長期穩定的土地承包經營權的政策目標并不一致。

表4 農民的土地承包分配方式選擇

集體經濟組織的土地調整行為并沒有引發大量的糾紛問題，表明土地調整一定程度上符合農村社會經濟的現實條件，農村土地政策制定應當適當考慮農民的現實需求。農民對政策穩定性表示出的不肯定及更認可公平的土地分配模式也表明，農民對“賦予農民長期穩定的土地”政策目標并未深刻理解，農地政策的實施宣傳解釋工作并不到位，有必要進一步加強宣傳解釋工作的力度。中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，指出“賦予農民更加充分有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定，并長久不變”，但在土地“集體所有，家庭承包”的制度框架下，這一政策的貫徹落實同樣要面臨著集體成員之間土地分配公平性的問題，如何有效解決這一問題是政策順利實施的重要前提。

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