“陽光法案”的代表吁求

崔麗 羅軍輝

在最近幾年的全國人代會上，一位滿臉絡腮胡須的代表總是格外引人關注。絡繹不絕尋訪他的記者，往往只為求證一個問題：今年官員財產申報公開的建議，還提嗎？

常常不等記者發問，他會哈哈一笑：“接著提！”

這就是韓德云，重慶市律師協會會長，十屆、十一屆全國人大代表。從2006年起，他連續7年7次提出官員財產申報公開制度的議案、建議。

他是官員財產申報制度這一“陽光法案”的力推者，但不是唯一的一個。

并不是一個人在戰斗

韓德云是以律師身份當選人大代表的。剛開始，這位交往廣泛、業務精湛的律師，自認不愁提不出建議和議案。剛當代表時，他提交的議案、建議，關注的內容涉及方方面面。

2006年，韓德云第一次提出官員財產申報公開立法議案，立即吸引了媒體的關注，他沒想到，此舉一發不可收。

不過，他并不是最早吁求官員財產申報制度的全國人大代表。

“腐敗的問題，已成為全國上下千夫所指、萬民所恨的社會毒瘤。遏制領導干部以權謀私、聚斂財富，應引起全黨全民的充分重視。”

2005年的全國人代會期間，十屆全國人大代表、煙臺大學教授、國家有突出貢獻的中青年專家王全杰向大會提交了《建立官員個人資產申報制度》的議案。隨后，他應邀列席全國人大常委會會議，參與公務員法草案的討論。遺憾的是，建立官員個人資產申報制度的建議最終沒有被納入公務員法。

2007年全國人代會，王全杰與其他數十名代表再次建議用“陽光法案”遏制官員腐敗，要求縣級以上的領導干部，在參選前或任命前必須通過法定途徑在媒體上公示個人財產，在任期內、任滿、調任時向社會公示資產變化情況，接受選民和廣大群眾的質疑和監督。

而在地方人代會上，同樣不乏這方面的呼聲。

“公開官員財產，將其放在大眾的監督下，才是最有力的反腐。”在2012年1月召開的浙江省十一屆人大五次會議上，省人大代表、臺州市人大常委會秘書長葉維軍等代表提出《關于要求制定出臺〈浙江省官員財產公示條例〉的建議》。

“出臺官員財產公開的法律是遲早的事。”葉維軍認為，浙江作為東部沿海地區，改革開放以來，在經濟、黨的建設和社會文明建設方面取得重大成就。這些都為試行建立官員財產公示制度創造了良好條件。

“因此，我省可以先行出臺《浙江省官員財產公示條例》。”在建議中，他還提出了出臺官員財產公示條例的方案設想。

作為預防腐敗的利器

在社會公眾熱度頗高的期待中，韓德云一直保有足夠的理性和清醒。他說，目前，公眾對官員財產公開尚存有許多誤解，因為了解得不夠清楚，會對這一制度抱有過高的期盼，反而使這一制度推出達不到預期目標。

“當前公眾的最大誤解是，把官員財產申報制度看成是官員財產審查制度，其區別在于，一旦申報了財產，就是審查官員現有每一筆財產是合法還是不合法的，這就導致制度推出的阻力會很大。”

官員的財產難道不應該是合法的、清清白白的嗎？面對這樣的疑問，韓德云總是不厭其煩地解釋道：“按理說，官員財產應該是合法的，但不排除伴隨著幾十年的經濟社會發展，官員會有一些灰色收入以及制度性補償收入。”

他舉例說，按以前的政策，公務員得到福利分房和集資建房，在房地產市場化中，獲得房價價差福利，但工資收入反映不出來，導致官員的實際財產收入比較高，一旦公開后，公眾能否接受？這種合法性審查使官員面臨很大壓力。

“對于官員財產申報公開制度，更多應著眼于把它作為預防腐敗的利器。”韓德云笑言，曬到陽光下的官員財產有了公眾監督的眼睛，貪官再想肆無忌憚伸手，就沒那么大膽了，這是事前監督、預防腐敗的制度保障。

2009年全國人代會上，韓德云帶來《關于建立公務員財產申報法》議案的同時，還附了一份6000多字的法律草案。

在他的設想中，我國的公務員財產申報制度應采取“一次出臺、分級強制申報、分段過渡公開、特定期限豁免”的辦法，其要點如下：

一是以法律形式統一出臺；

二是將申報對象限定在擔任領導職務的公務員（如擔任縣處級副職以上領導職務的公務員及擔任主任科員以上級別的非領導職務），同時，上述公務員在正式辦理退休手續后5年內也適用申報規則；

三是在財產申報范圍方面，除工資獎金及勞務所得等一般性收入，建議將申報對象及其近親屬擁有的與申報對象職務有關的其他財產，包括數額較大的動產、不動產、股票等金融資產以及其他有關債權債務等，全部納入財產申報范圍；

四是為強化受理審查機關的監管權威性，建議分設申報受理機關與申報審查機關；

五是為鼓勵如實申報，初期不立即實行申報不實即予處罰，而采取申報后對不實部分依法自行糾正的，可予以部分責任豁免的制度。

在王全杰看來，現有的官員財產申報制度最大的缺陷在于“申報制度的本身僅僅是組織監督或機關內部監督，而恰恰是最有力的監督——人民群眾的監督或稱輿論的監督在這個最需要監督的節骨眼上出現了缺位”，因此他建議把對領導干部的私人財產監督權下放給廣大人民群眾，把現行的“申報制度”發展為“公示制度”。

2008年2月28日，在十屆全國人大代表任期結束前，王全杰再次起草了《關于將官員收入申報制度改為財產公示制度的建議》并提交全國人大常委會。

推進官員財產公開，是民意所向

年年開會，韓德云提交官員財產申報公開的消息都會形成新聞熱點。在媒體大量報道中，一個有意思的現象產生了：媒體報道韓德云的議案、建議后，再去追問中紀委、全國人大等相關部門對議案、建議的辦理結果。在這個過程中，一種互動的效果產生了。

令韓德云頗感欣慰的是，“從有關部門包括中紀委的每年回復來看，一年比一年積極，一年比一年實在。”

韓德云說，有關部門最早的回答是這個條件不具備，稱存款沒有實名制，沒法報，也沒法查。

“第二個階段，他們的回復是在研究，看看世界上其他國家和地區是怎么要求官員做財產申報和公開的，也就是進入到調研的階段。”韓德云說。

第三個階段，也就是2009年以來，中紀委的回復是“正在抓緊落實該項工作”。當年溫家寶總理在做客新華網時也提出“正積極準備實施官員財產公開”。

2010年，中紀委在回復中明確表示，“已經著手起草建議稿”。

而2011年，中紀委的回復令韓德云眼前一亮。中紀委在回復中，首次表態將盡快推動官員財產申報制度立法進程。

韓德云認為這傳遞了一個積極信號，表明中紀委的態度越來越積極，研究和準備已經很充分，不排除在做起草準備。“可見，中紀委對此也有強烈的推動意愿。”

韓德云認為這并非一己之力，而是民意推動的結果。10年履職，他的一個突出感覺是，“作為人大代表確實有很多特殊要求，最重要的是如何做民意代表，怎么把民意收集、判斷、歸納，做一種民聲的傳遞。”

在對官員財產申報公開的持續發聲中，他找到了民意代表的感覺。“這種感覺很好，這使代表成為民意與政府之間雙向的溝通和橋梁。”

“但代表不是單向的，說出某一方的話就完了，還必須把對方意見回饋，把這種相互間的想法反復溝通交流，以期獲得認識的共識、利益的博弈與平衡。”韓德云說。

常有人問他，你官員財產申報公開議案一寫寫了7年，有用嗎？推得動嗎？也有人用狐疑的眼光審視他，是否在做代表“秀”。

韓德云說，作為法律領域專業人士，他個人認為這個制度的推行可能比較慢，短期內不會有效果。“老去提有什么意義？個人角度而言我或許會放棄，但這個社會沒有放棄，老百姓沒有放棄，作為民意傳遞的代表就無權放棄，這是人大代表被法律賦予的使命和職責。”

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制定出臺官員財產公示條例的方案設想

官員財產公示制度是一項系統制度，在制定條例時要認真借鑒國外成功經驗，結合我省實際，完善相關配套制度，有效提高條例的科學性和針對性。至少應當包括以下內容：

一要明確申報受理機構。當前，財產申報由單位組織、人事部門受理財產申報，效果并不明顯。在制定條例時應當與國際接軌，在行政監察機關中設立財產申報的專門受理機構，負責官員財產申報工作。

二要明理申報公示內容。財產公示申報內容既要包括申報人個人的財產，也包括申報人的近親屬（近親包括父母、岳父母、配偶、子女及與其共同生活的其他家庭成員）的財產。申報的財產范圍應包括不動產；交通工具；存款、有價證券；貴重物品；債權、債務、投資或者偶然所得；工資；各類獎金、津貼、補助及福利費等。

三要合理確定申報主體。當前，一些地方試行的官員財產申報制度都是局限于領導干部，但一些執法部門和涉及項目審批、房產建設等部門的工作人員，都擁有很大的權力。因此，官員財產公示條例應當適當擴大申報主體，把科級以上領導干部以及一些特殊領域的公職人員納入申報范圍。

四要明確財產公示范圍。官員財產公示的核心，在于公示后的公眾監督、部門核查與處理。因此，不但要注重申報環節，更應當注重公開環節。公示范圍可以根據申報主體職級、行政管轄領域范圍而定。省、市、縣（市、區）黨政主要領導應當分別在整個省、市、縣（市、區）范圍內新聞媒體上，在提拔任用和正常任職時每年公示一次，接受當地社會群眾的公開監督。

五要完善責任追究機制。申報受理機構在接受申報后應嚴格審查申報材料是否全面真實，同時允許新聞媒體和人民群眾披露或舉報、控告，對拒不申報或者不如實申報家庭財產的申報人，嚴格實行辭職、免職等黨紀、政紀處分，情節嚴重的還應移送司法機關處理，用強制方法懲治拒不申報財產的行為，以確保官員財產公示制度的嚴肅認真執行。

——摘自浙江省十一屆人大代表葉維軍等提出的《關于要求制定出臺〈浙江省官員財產公示條例〉的建議》