“大部制”走向何方

哲生 姚建莉

2008年，大部制改革起航。4年過后，這場自上而下的行政體制改革，依然走在探索的路上。從或進或退的步伐中，公眾試圖看清這個“摸著石頭過河”的行政架構(gòu)的未來。專家指出，大部制改革不僅僅是為了政府自身的突圍與轉(zhuǎn)型，最終目的在于為社會治理探索出一條可行的路子。

“順德試驗”

“大部制改革”這個國家命題，啟動已經(jīng)四年多。

此前廣東順德、上海、浙江富陽、湖北隨州等地開展了形式各異的大部制試驗，不過到目前為止，大多數(shù)地方大部制改革卻已淡出公眾視線，唯有廣東順德改革正酣。

2012年8月20日，順德公布《佛山市順德區(qū)法定機構(gòu)管理規(guī)定》等5份文件，社會創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務中心、產(chǎn)業(yè)服務創(chuàng)新中心等首批4個法定機構(gòu)正式成立，主要以非營利性質(zhì)機構(gòu)形態(tài)執(zhí)行政府政策，促使區(qū)級政府部門向決策者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。受現(xiàn)有法律限制，法定機構(gòu)參照事業(yè)單位登記為非營利機構(gòu)，但不列入行政機構(gòu)序列。

參與文化藝術(shù)發(fā)展中心設立的相關負責人指出，“過去群眾文化科的人員全部兼文聯(lián)的工作，既代表政府，又代表社會團體，盡管職責界限清晰，但有時候身份難免會模糊。”

這種曾經(jīng)帶動社會團體發(fā)展的“雙重身份”，目前已造成資源分配的嚴重不均。

因此，法定機構(gòu)的設立，“可以讓他們從具體管理事務中解脫出來，輕裝上陣，做其該做的事務，政府職能更加清晰。”順德區(qū)政府副秘書長李允冠表示，正是因為過去政府什么都管，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展必然不堪重負，使機構(gòu)改革可能出現(xiàn)“反彈”。

法定機構(gòu)的設立被視為順德深化大部制改革的又一“力作”。2009年9月16日，順德區(qū)公布了被外界稱之為“石破天驚”的大部制改革方案，41個黨政群機構(gòu)和部分雙管單位職能進行同類項合并，組建成為16大部門。“黨政大部制”改革由此開啟。

據(jù)悉，順德改革借鑒了香港和新加坡的經(jīng)驗，將政府職能分為政務管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務三大類型。機構(gòu)重組的主要依據(jù)是“同類項合并”，比如以原工商、質(zhì)檢、安監(jiān)三部門為主體的市場安全監(jiān)管局，將文化執(zhí)法、旅游市場監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)等職能全部囊括，形成“大監(jiān)管”格局。經(jīng)濟促進局則將農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟貿(mào)易局和科學技術(shù)局合并，“一二三產(chǎn)業(yè)全包括”，形成“大經(jīng)濟”部門。

次年，順德改革就初現(xiàn)成效，“九龍治水”的困局有所改善。

市場安全監(jiān)管局局務委員黃堅強過去是工商局副局長，他對曾經(jīng)的“九龍治水”監(jiān)管模式體會很深。他舉例介紹，以前，生豬飼養(yǎng)、屠宰、肉品流通和質(zhì)量監(jiān)管，分屬經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、食品、質(zhì)監(jiān)等多個部門。有權(quán)就爭，有責就推，“多個部門管不好一頭豬”。

大部制改革后，食品安全就是市場安全監(jiān)管局一家的職責。“現(xiàn)在出了問題，就是我們的責任，沒得可推。”黃堅強說。

“整合消除了內(nèi)耗，交叉扯皮問題得到了有效解決。”順德區(qū)委秘書長馬洪勝介紹說，以前生活噪音投訴由城管局、環(huán)保局等多個部門處理，辦結(jié)一宗投訴一般要一個月，現(xiàn)在改為新組建的環(huán)境運輸和城市管理局一個部門負責，幾天就能解決。

“改革不僅提高了效率，也減輕了被監(jiān)管、服務對象的負擔。”黃堅強坦言，以前的日常監(jiān)管中，經(jīng)常是走了工商來了質(zhì)監(jiān)，走了質(zhì)監(jiān)來了安監(jiān)……企業(yè)疲于應對。現(xiàn)在市場安全監(jiān)管局執(zhí)法支隊去一次，就完成了所有檢查項目。

“順德試驗”為地方大部制改革提供了一個樣板，其他地方的探索和實踐也在有序推進。盡管取得了一定的成效，但這些改革能否切實解決傳統(tǒng)行政的各種“弊端”，依然難以給出肯定的回答。

“貌合神離”

雖然大部制改革被譽為“國家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現(xiàn)狀，卻漸漸淪為了反對者的口實。

在國家行政學院法學部教授楊小軍看來，大部制改革推行4年多來，確實取得了不少成效，但也有些問題仍舊沒有解決。這些問題“有些是大部制改革探索過程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來的，還有一些則是部門利益的自然對抗”。

“貌合神離”是一些專家對此前的幾個大部制改革樣本的一致批評。部門職能交叉的矛盾內(nèi)部化以后，一些實際問題依然存在。

改革進展3年之后，順德16大部門雖然在政府職能上實現(xiàn)了整合，但并沒有打破國內(nèi)政府部門融決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的權(quán)力格局，各部門自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，事實上形成了“權(quán)力壟斷”。這也就是通常所說的政府部門既當“運動員”又當“裁判員”。

中央黨校經(jīng)濟學部李旭章教授認為，大部制也是一把雙刃劍：“原來一個企業(yè)辦事要找好幾個部門，現(xiàn)在可能找一個部門就搞好了，權(quán)力集中確實提高了行政效率。但同時，如果沒有對權(quán)力的制約，則可能就會導致其他問題，包括腐敗問題”。大部制的核心問題，即行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立，但落實尚不到位。

另外，大部制改革中，由于機構(gòu)減少，人員的分流成了首要難題。

“區(qū)國土城建和水務局20個；區(qū)市場安全監(jiān)督局14個；區(qū)環(huán)境運輸和城市管理局14個；區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局13個……”作為廣東省大部制改革的一個主陣地，佛山市的改革出現(xiàn)了“副職扎堆”現(xiàn)象。佛山市高明區(qū)委組織部負責人解釋稱，佛山市內(nèi)五區(qū)一起進行“大部制”改革，改革推行將近2年了，在人事安排方面，其他四區(qū)與高明區(qū)“沒有兩樣”，都出現(xiàn)了副職扎堆的情況。

“精簡人員在以后是有可能的，但是在改革一開始就讓原來的領導干部不再任職，會影響隊伍的穩(wěn)定性，導致人心惶惶，增加改革阻力。”該負責人說。

地方改革困難重重，中央部委的改革同樣難見實質(zhì)性的突破。有媒體披露，民航局、郵政局在2008年納入交通運輸部后，在內(nèi)部仍舊保持著高度的決策自主權(quán)。一位工業(yè)和信息化部官員也曾表示：“工信部部門之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實際上，各個省市的工業(yè)部門和信息化部門還是分著的。表面上是合著的，在內(nèi)部則各自獨立。”

國家行政學院教授竹立家認為，現(xiàn)在一些部門之所以對大部制機構(gòu)合并有抵觸，主要有幾個原因：一是人員的分流、重組困難，誰都不愿意被降格；二是部門利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強調(diào)分權(quán)，行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分立，而有些利益部門就是要“大權(quán)獨攬”。

此外，大部制改革中相關配套措施的缺失，也被人們所詬病。近年來，毒牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發(fā)社會恐慌。而每逢行政問責之時，相關部委都擺出一些客觀理由來減輕甚至規(guī)避責任。專家認為，這也是大部制改革不徹底的一種表現(xiàn)。

放權(quán)社會

廣東省委書記汪洋對現(xiàn)在的“大部制”改革現(xiàn)狀評價說，只是發(fā)生了物理變化，而沒有發(fā)生化學反應。“我對副局長扎堆的‘大部制有個不太中聽的比喻，猶如人體上長滿贅肉，既有礙觀瞻，又影響實際功能。改革前的所有弊端，都可能因為官位的全盤照收而承續(xù)在新的體制中。而這樣的體制，充其量只是新瓶裝老酒，沒有質(zhì)的改變。”

汪洋表示，理想中的“大部制”不能只有一個裁減了多少機構(gòu)的外殼，而應追求政府效率、行政功能產(chǎn)生X減Y大于X的本質(zhì)升華。

“這樣的實踐不是簡單的機構(gòu)精簡，而是要解決機構(gòu)職能重復的問題。”曾到富陽調(diào)研過“大部委”改革的浙江大學公共管理學院政策與公共經(jīng)濟系主任李金珊告訴記者，協(xié)同機制才是大部制改革要探索的核心。

為打破政府“什么事都管”的現(xiàn)狀，順德改革再次啟動。2012年5月10日，佛山市順德區(qū)環(huán)境運輸和城市管理局公布新一輪改革方案，針對實踐中存在的各類弊端，引入政務咨詢委員會，新組建決策事務科，按照專業(yè)化調(diào)整業(yè)務部門，將區(qū)局業(yè)務科室定位為監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行的部門，鎮(zhèn)街分局、事業(yè)單位定位為執(zhí)行部門。

“新調(diào)整打破了以往部門權(quán)責過于集中、權(quán)責界限不清、權(quán)責無法監(jiān)督的局面，實現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互協(xié)調(diào)的行政運行模式，從而達到以權(quán)力來制約權(quán)力，優(yōu)化了行政運行機制，保證了行政運行的順暢和效率。”順德區(qū)環(huán)境運輸和城市管理局副局長譚俊杰說。

變化的不僅僅是環(huán)境運輸和城市管理局。針對過去運作中出現(xiàn)的問題，順德區(qū)屬各大部門通過實施權(quán)力的重構(gòu)和職能的調(diào)整，對內(nèi)設架構(gòu)、權(quán)責關系、運轉(zhuǎn)機制等方面進行深層次的研究規(guī)劃和優(yōu)化配置。

順德區(qū)委書記梁維東指出，大部制改革不僅要厘清政府部門的職能邊界，提高行政效率，而且還要學會放權(quán)社會、培育社會組織，推動社會自治。“我們需要一場‘化學變化，來鞏固、推動‘大部制的改革成果。”梁維東直言，“化學變化”將改革帶入深水區(qū)，到了政府向自己頭上開刀，把權(quán)力還給民間的時候了。讓民間力量參與社會管理，構(gòu)建政府、社會“協(xié)同共治”的局面。

如今，把權(quán)力還給社會，培育民間力量參與社會管理，已經(jīng)成為順德進行社會體制綜合改革的方向和共識，并已進行了試點工作。然而擺在改革者面前的一個現(xiàn)實問題是：社會“協(xié)同共治”的過程中，政府的權(quán)力邊界在哪里？也就是說，哪些事情是政府該管的，哪些事情政府應該堅定地向社會分權(quán)。

國家行政學院教授時紅秀提出，大部制改革要順利推行，“頂層設計”不可或缺。同時應選取若干重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，凝聚共識，先行先試。在她看來，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”。

而楊小軍則提出，必須高度重視法律手段，才能確保大部制改革的過程和成果。他指出，“大部制改革涉及到各方利益，利益多元化是最大的特點，而調(diào)控這些利益沒有‘游戲規(guī)則是不行的。最好的‘游戲規(guī)則就是法律。”

開弓沒有回頭箭。至今為止，大部制改革還處于先行先試的階段，能否最終構(gòu)建起職能清晰、高效廉潔的服務型政府，依然有待實踐的檢驗。

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提問大部制

問題一：大部制改什么？

1.轉(zhuǎn)變政府職能

實現(xiàn)政府職能根本轉(zhuǎn)變，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好。

2.合理配置職權(quán)

深化政府機構(gòu)改革，要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的宗旨。

3.加強依法行政

規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。

4.優(yōu)化組織機構(gòu)

對職能相近部門實行綜合設置，整合完善重要行業(yè)管理體制，加強與整合社會管理和公共服務部門。

問題二：改成什么樣？

最終目標：構(gòu)建服務型政府

此次機構(gòu)改革的目標就是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。最終目標是建設服務型政府。

問題三：阻力何在？

1.說情電話天天不斷

在一次會議上，廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦回憶說，在改革之前，每天都有不少電話來說情，“接電話的時候我客客氣氣地，但是放下電話后該怎么辦還是怎么辦。”

2.公務員擔心：改革后何去何從

廣東省深圳市寶安區(qū)一名公務員說，機構(gòu)改革打亂了他的生活。當年下半年，他好不容易從一名普通的公務員升級為副主任科員。正要準備干番事業(yè)，就遇上了大部制改革，現(xiàn)在對他來說何去何從還是個未知數(shù)。

問題四：是否會反彈？

剛“瘦身”的政府部門又“增肥”

2009年，剛剛“瘦身”完成“大部制”改革的廣州，就籌備新增一個正局級機構(gòu)———“三舊改造辦公室”，將集中統(tǒng)籌辦理改造審批，審核事項，以大力推進“中心城區(qū)舊廠房退二進三、舊村改造”等工作。