非洲海盜問題與國際反海盜合作*

王學軍

近年來，非洲海盜活動日益猖獗，引起全球性的關注與擔憂。聯合國等全球性國際組織與世界各主要國家在反非洲海盜問題上形成了幾無爭議的一致立場，出現了打擊非洲海盜的全球性合作。中國也正在以積極姿態參與國際社會對非反海盜合作行動。然而，非洲的海盜威脅并未明顯減弱。2012年，索馬里海盜襲擊比2011年有所下降，但西非海盜活動卻顯著上升。①Merle David Kellerhals，“Africa:Maritime Piracy Attacks Drop in First Half of 2012”，http://allafrica.com/stories/201209071437.html.(上網時間:2012年11月22日)本文考察非洲海盜活動的現狀、原因及影響，進而反思國際社會對非反海盜活動的機制和舉措存在的不足，以期對認識非洲海盜問題、加強國際反海盜合作有所裨益。

一、非洲海盜問題現狀

海盜問題是當前國際社會面臨的主要非傳統安全問題之一。自20世紀90年代以來，東南亞曾是海盜襲擊最集中的地區，但自2007年至今，非洲已取代東南亞成為全球海盜威脅最為嚴重的地區。2007年，全球海盜襲擊事件近一半發生在非洲，其中以索馬里與尼日利亞沿海地區為最。②Emmanuel Nibishaka，“Understanding and Fighting Piracy in Africa”，International Politics，Issue 6，2011，p.1.之后直到目前為止，非洲在全球海盜襲擊中所占比例歷年基本都在60%以上。③International Maritime Bureau(IMB)of the International Chamber of Commerce(ICC)，Piracy and Armed Robbery Against Ships，London，January 2012.最新數據顯示，2012年1-9月，非洲發生的海盜襲擊事件為131起，占全球海盜襲擊事件總數的56%。④IMB，Piracy and Armed Robbery Against Ships，Report for the period 1 January-30 September，London，October 2012.

從地域分布看，非洲海盜活動主要集中在亞丁灣與幾內亞灣兩大地區，并且在東非與西非沿岸呈擴散趨勢。海盜襲擊最嚴重并且最受世界關注的地區是東非，海盜威脅的地域從紅海、亞丁灣向南延伸至肯尼亞、坦桑尼亞、塞舌爾與馬達加斯達及莫桑比克，向東到達印度洋、印度西海岸、馬爾代夫西海岸等地區。2012年，索馬里海盜襲擊得逞率有所下降，但其活動地域和攻擊規模不斷擴大，暴力程度加劇，索要的贖金也越來越多，所以非洲之角海盜威脅形勢依然嚴峻。與此同時，西非的海盜數量與威脅性日益上升，從幾內亞灣不斷向南蔓延至剛果(布)和安哥拉。2010年，國際海事局(IMB)將幾內亞灣列為世界六大海盜熱點地區之一。該地區2010年有7國發生45起海盜襲擊事件，2011年增至9國、64起。①UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea，New York，January 19，2012.2012年1-9月，該地區有10個國家共發生34起海盜襲擊事件，有擴散之勢。②International Maritime Bureau，Piracy and Armed Robbery against ships report for the period 1 January-30 September，London，October 2012.迪拜政經咨詢公司2011年的報告指出，假如海盜問題未能有效解決，國際社會在2015年將要付出高達150億美元的代價。③The Dubai School of Government，Global Challenge，Regional Responses:Forging a Common Approach to Maritime Piracy，Dubai，April 18-19，2011.

非洲之所以成為海盜高發區，主要與非洲自身政治經濟發展狀態息息相關。首先，相關國家政府的弱治甚至失能是非洲海盜猖獗的根本原因。自1991年西亞德政權垮臺后，索馬里實際上一直處于缺乏有效中央權威以維護基本社會秩序的無政府狀態，導致軍閥割據，公權橫行，沖突不斷。索馬里分裂為相對獨立的幾個地區，沿海地區也被武裝組織和軍閥瓜分，他們為海盜等犯罪提供信息甚至直接經濟支持。④Freedom C.Onuoha，“Piracy and Maritime Security off the Horn of Africa:Connections，Causes，and Concerns”，African Security，Vol.3，No.4，2010，p.200.但是，索馬里軍警力量無法采取有效行動以履行政府責任，維護社會秩序。索馬里海軍最初配備了四艘蘇制快艇，但這些裝備在1977年蘇聯海軍撤出后就無法使用。自1991年起，索馬里海軍基本不復存在。⑤Potgieter T.，“The lack of maritime security in the Horn of Africa:Scope and effect”，Strategic Review for Southern Africa，Vol.31，No.1，May 2009，p.69.尼日利亞政權過渡相對穩定、有序，但是政府卻未能很好將其豐富的石油資源用于國民經濟建設，以致反叛武裝組織在尼日爾三角洲地區群起并長期存在，引發動蕩不安。

其次，非洲國家社會經濟發展困境及貧窮與缺乏就業機會等是滋生海盜的重要原因。在索馬里和尼日利亞，傳統經濟都遭到嚴重破壞，而現代經濟體系卻未能建立起來，國家經濟社會發展都處于停滯、落后的困境之中。索馬里傳統經濟主要為游牧業與捕魚業。氣候變化、干旱、國際非法捕魚與非法廢毒物傾倒等因素，致使索馬里民眾賴以生存的傳統經濟受到嚴重沖擊，難以為繼。長期的近乎無政府狀態與動蕩使國家根本無力顧及經濟發展。因此，索馬里長期位列世界最不發達國家，人均收入每天不到2美元。⑥Peter Chalk，“Piracy off the Horn of Africa:Scope，Dimensions，Causes and Responses”，Brown Journal of World Affairs，Vol.16，No.2，Spring/Summer 2010，p.94.尼日利亞擁有豐富的石油資源，石油開采持續了數十年，但至今沒有建立自己的石油工業體系，國家經濟80%依靠原油出口。出口石油的收入絕大部分未能用于促進國民經濟的真正發展，尼國民長期處于貧窮和缺乏就業的狀態中。此外，東非與西非地區普遍存在輕小武器的非法擴散及石油武裝沖突、恐怖主義等問題，這是非洲海盜問題日益升溫的催化劑。武器禁運的不力或失效，致使海盜可以輕易獲得武器彈藥，從而在一定程度上助長了海盜活動。如尼日利亞尼日爾三角洲地區存在的諸多反政府組織，非洲之角的伊斯蘭青年黨等極端勢力，或者自身就兼為海盜，或者對海盜團伙給予強有力的支持。

第三，非洲亞丁灣、幾內亞灣兩大海域的重要戰略位置、海盜活動的低風險與高回報是非洲海盜興起的重要“拉力”。亞丁灣是世界最繁忙的水域之一，每年至少有2萬艘船舶運載著12%的世界石油通過亞丁灣海域，⑦Peter Chalk，“Piracy off the Horn of Africa:Scope，Dimensions，Causes and Responses”，Brown Journal of World Affairs，Vol.16，Issue 2，Spring/Summer 2010，p.96.為海盜襲擊提供了諸多潛在目標。幾內亞灣是西非能源生產與貿易活動的中心地區，常有大量船舶往返通行。非洲能源開發與貿易活動的興旺帶來了巨大的財富誘惑，引起貧窮無業民眾對富裕生活的無限向往。從事海盜犯罪活動能夠以僥幸逃脫懲罰的較低風險成本獲取高額收入，亞丁灣、幾內亞灣海域的海盜因而成為最受歡迎的“職業”，吸引當地青年人不斷加入。如今，在索馬里，海盜活動已經成為很多人最大的經濟來源，通過海上劫掠索取巨額贖金使許多海盜很快脫貧致富。在尼日利亞，心懷不滿又缺乏其他生計保障的退伍軍人與無業青年也將海盜當成了謀生與致富的職業選擇。

二、非洲海盜問題的國際影響

非洲海盜問題對非洲本地區乃至世界造成了廣泛而深遠的影響。首先，海盜活動對非洲相關國家的經濟安全構成威脅。據聯合國的最新評估，海盜在西非地區帶來的經濟損失每年高達20億美元。①Susan E.Rice，U.S.Permanent Representative to the United Nations，Remarks at a Security Council debate on piracy and maritime armed robbery in the Gulf of Guinea，February 27，2012，http://usun.state.gov/briefing/statements/184750.htm.(上網時間 2012 年 10 月29日)尼日利亞在2005-2008年間因海盜活動遭受的經濟損失達2.02億美元，2006-2009年間石油生產下降了20%，嚴重減少了尼政府用于經濟社會發展的資金投入。漁業在幾內亞灣沿海國家經濟中具有重要地位，在尼日利亞非石油出口業中排名第二。海盜活動嚴重打擊了尼日利亞漁業。尼日利亞漁業從2002年11月至今遭受的損失總計數百萬美元。尼日利亞2004年擁有200多艘漁船及30家漁業公司，至2011年只有不到120艘捕魚拖船，不到10家漁業公司。貝寧國內生產總值的70%、財政收入的80%依賴其港口。隨著海盜襲擊的增加，海洋保險商組織共同戰爭委員會于2011年8月將貝寧列為高風險國家，引起貝寧海運保險費增加，結果造成進入貝寧港的船舶數量2011年內下降了70%，關稅收入損失計達8100萬美元。②UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea(7 to 24 November 2011)，January 19，2012.在東非，海盜活動尤其對索馬里漁業、貿易造成重大破壞，也使非洲之角其他國家遭受了巨大經濟損失。肯尼亞聲稱海盜使其遭受的損失達到數千萬美元，莫桑比克與坦桑尼亞每年損失10多億美元。③Theo Neethling，“Piracy Around Africa’s West and East Coasts:A Comparative Political Perspective”，South African Journal of Military Studies，Vol.38，No.2，2010，p.96.

第二，海盜活動破壞了非洲地區的海運安全，妨礙人道主義救援物資的運送。就西非而言，幾內亞灣是西非國家出口石油、進口制成品與食物等海上商業活動的樞紐。該地區海上石油基礎設施投資日益增長，沿海貿易與海上交通日益活躍，日益猖獗的海盜對該地區的海運安全構成直接威脅。東非既是海運樞紐，還有大量人道主義救援的需求。僅2011年，埃塞俄比亞有500多萬人需要緊急糧食援助，索馬里有240萬人(占其總人口的1/3)需要糧食援助。至2012年11月，埃塞俄比亞仍有380萬人接受糧食救濟。預計到2013年3月，索馬里大約有200萬人處于緊急糧食危機之中。④UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，Humanitarian Bulletin Eastern Africa，Issue 19，November 9-23，2012非洲之角地區所需的人道主義救援物資基本是通過海路運送的，但由于索馬里海盜襲擊的風險，運送援助物資到非洲之角的成本日益昂貴，從而嚴重削弱了國際社會運送救濟糧的能力與意愿。世界糧食計劃署甚至曾一度終止了在索馬里南部的救濟行動。⑤Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.14.

第三，海盜活動加劇了非洲地區沖突與恐怖主義威脅，引發相關國家的政局動蕩甚至政權危機。非洲海盜與陸上反政府組織或恐怖組織都有一定聯系。據最近聯合國報告，活躍于非洲之角的“基地”組織青年黨與索馬里海盜雖然可能沒有形成任何正式的聯盟，卻曾經合謀合作進行海盜襲擊，包括一些臨時性協議，如索基地青年黨允許海盜團伙在索馬里南部和中部建立基地，并向其提供武器、戰斗培訓與保護，以換取部分贖金和劫持獲得的武器等戰利品。⑥Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.16.從一定意義上說，贖金和新武器可能進一步增強海盜犯罪集團或地方武裝分子的實力，加劇索馬里內部沖突，從而進一步對其臨時政府的政權穩定構成挑戰。在尼日利亞，海盜與尼日爾三角洲解放運動等反政府組織更是關系密切，它們相互勾結，不僅襲擾作為國家經濟命脈的石油產業及航運業，而且嚴重侵蝕國家政權的合法性與穩定。

第四，海盜活動對全球主要大國的能源安全構成威脅。非洲海盜之所以引起國際社會的共同回應，并非僅僅因為海盜對非洲國家或地區安全的威脅，更因為它已經成為一個國際安全問題。在東非，非洲之角戰略位置十分重要，每天有大量的運載石油及其他商品貨物的輪船經由此海域。索馬里北部海岸線位于亞丁灣之南，扼守非洲之角，是各國商船通往紅海的關鍵中轉區。據美國能源部估計，經過亞丁灣與紅海之間的曼德海峽運送的石油每天多達320萬桶。索馬里東南的印度洋水域是連接亞洲與東非貿易的重要海上通道，而且繞過南非好望角的航線也要經過這片水域。⑦Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.12.這意味著，由于索馬里海盜的威脅，世界主要大國來自中東的石油供應及其他商品貿易通道面臨隨時中斷的危險。在西非，幾內亞灣沿岸集中了非洲石油生產的約70%。預計到2020年，幾內亞灣石油生產將占全球石油生產的25%，超過波斯灣國家的總產量。因而，幾內亞灣地區承載著21世紀全球經濟發展中巨額數量石油供應的希望。①Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，pp.3-4.巨量的石油貯藏和生產使西非成為世界大國石油競爭博弈的重要地區。該地區所產的低硫優質石油及其與歐美的地緣鄰近性進一步提升了其在全球能源供應中的戰略重要性。②Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，pp.3-4.

三、非洲海盜問題的全方位應對

為應對非洲海盜問題，非洲相關國家和國際社會進行了多方努力，出臺了各種政策措施。非洲國家應對海盜的努力涉及次國家、國家與次地區多個層面。這在應對西非海盜的行動中表現得更明顯。幾內亞灣沿岸各國紛紛增購海軍武器裝備、整合內部資源以提高海上安全保障能力，為領海提供安全監督。在該地區的反海盜斗爭中，尼日利亞發揮著核心作用，它與貝寧、喀麥隆、乍得都開展了聯合海上巡邏等行動。在打擊索馬里海盜過程中，南非、坦桑尼亞與莫桑比克三國于2012年2月簽署協議，采取聯合行動。除政府合作反海盜外，私人安保公司在反海盜中的作用開始顯現。尼日利亞軍事職業人力資源公司開始參與尼日利亞海上事務，赤道幾內亞領導人轉向該公司與以色列安全機構尋求培訓支持。而且，與私人安全機構建立合作伙伴關系有時不只是進行安全培訓，更是為了尋求安全保障服務。例如，加納的漁業公司開始雇傭私人安全服務機構來保護其免受威脅。

幾內亞灣沿海國家還通過西非國家經濟共同體、中非國家經濟共同體、幾內亞灣委員會等次地區組織采取集體行動，以打擊、防范西非海盜。中非國家早在2008年2月就建立了一套綜合性共同海上安全機制，該機制涉及6個方面:信息管理、基于共同偵探與資產共享的地區監督、國家海上行動的法律與職能協調、基于地區稅收的自我融資、后勤以及海事會議的制度化。另外，西非國家共同體國防部長委員會2011年1月向西共體委員會提出地區海事安全治理概念。同年10月，15國國防部長與海軍司令聚會，一致確認海盜及海上安全問題為西非沿岸國家的重要威脅。隨后，西共體委員會委托其海事安全委員會提出建議，以制訂一個一體化的海上安全戰略及政策計劃。2012年2月，尼日利亞海軍還組織了由歐、美、非三方12國海軍參加、旨在加強幾內亞灣國家海軍反應能力的軍事演習;3月，貝寧舉行了由西非共同體、中非共同體與聯合國代表參加的高層會議，以進一步加強和協調各地區的反海盜行動。③Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，p.10.

與此同時，非洲外部的國際組織與主要大國積極為遏制非洲海盜活動貢獻力量。以聯合國為主的國際組織積極參與并主導了打擊非洲海盜的斗爭。聯合國自2008年起發布了一系列決議，授權對索馬里海盜采取打擊行動。聯合國安理會2008年6月第1816號決議首次授權外國與索馬里臨時政府合作，進入索馬里領海采取一切必要的手段打擊海盜及武裝搶劫;同年內，聯合國又相繼通過了第1838號、第1846號和第1851號決議，呼吁關心海上安全的國家積極參與打擊索馬里海盜的行動。其中，1846號決議授權向索馬里過渡政府提供技術援助以提高其海上安保能力。同時，聯合國安理會努力推動對海盜犯罪分子的檢舉與起訴，對打擊海盜提供法律支持。2009年12月通過的1897號決議鼓勵成員國簽訂協議為對海盜嫌犯調查、拘留、起訴提供便利。2010年4月第1918號決議要求聯合國秘書長報告為進一步實現起訴與監禁海盜的目標一致的可能選項。2011年4月，安理會決定在索馬里境內和境外設立特別法庭，負責審判在索馬里附近海域實施海盜行為的嫌疑人。2011年11月，聯合國派專家組對西非海盜活動進行了專項評估，并表示將支持西非反海盜行動。2012年，索馬里、塞舌爾、肯尼亞、毛里求斯和坦桑尼亞設立反海盜特別法庭的工作得到了聯合國的援助，預計今后每年將有總計1200多名海盜嫌疑人在這些國家接受審判。①參見聯合國網站:“海盜問題”，http://www.un.org/zh/globalissues/oceans/piracy.shtml.(上網時間:2012 年11 月20 日)2012年11月21日，安理會通過決議，將各國及地區組織與索馬里過渡政府合作打擊海盜的授權再次延長12個月。②“安理會再次延長打擊索馬里海盜行動授權”，http://news.xinhuanet.com/2012-11/22/c_123983666.htm.(上網時間:2012 年11月22日)另外，聯合國國際海事組織(IMO)也在努力推動非洲反海盜行動。針對東非海盜，IMO于2005年發起索馬里海盜咨詢會議，2008年初達成合作框架協議;2009年吉布提會議通過了關于打擊西印度洋、亞丁灣海盜與武裝搶劫的行動法案。IMO還通過推進區域性能力建設來打擊索馬里海盜。2012年5月，IMO與聯合國糧農組織、聯合國索馬里問題辦公室、聯合國毒品和犯罪問題辦公室以及世界糧食計劃署及歐盟簽署了戰略合作協議，以提升聯合打擊海盜的能力。③“IMO signs strategic counter-piracy capacity building partnerships with UN agencies and EU”，http://www.imo.org/MediaCentre/PressBriefings/Pages/15-capacitypartnerships.aspx.(上網時間:2012年11月20日)針對西非海盜，IMO與西非、中非海事局早在2008年7月就已達成了一個諒解備忘錄，15個西非沿海國家簽字，確立了西中非次區域一體化海上防務網絡。

美國、歐盟等世界主要力量在防范打擊非洲海盜方面發揮了中堅作用。布什政府在2009年領導組建了一個包括24個成員國及5個地區與國際組織的多邊聯絡小組以協調反海盜行動。該聯絡小組于2010年1月建立了一個信托基金以支持各項反海盜項目。目前聯絡小組的成員已經增至約60個國家與7個地區組織。美軍中央司令部于2009年1月建立了151聯合特遣部隊，專門在亞丁灣與索馬里附近海域執行反海盜任務。④Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，pp.25-26.歐盟則早在2008年12月就在歐洲安全與防務政策框架下發起了歐盟海軍亞特蘭大行動，為世界糧食計劃署船只、非盟索馬里行動的供應船只及商船提供保護。該行動2012年預算為8600萬歐元，首期行動將持續到2014年12月。⑤European External Action Service，“The EU fight against piracy in the Horn of Africa”，June 2012，http://www.eeas.europa.eu/agenda/2012/200212_factsheet_piracy.pdf.(上網時間:2012 年 11 月 20日)北約自2008年始發起了海洋之盾行動(Operation Ocean Shield)，一方面威懾、打擊索馬里海盜，另一方面幫助索馬里地方政府加強其自身能力建設。此外，美國、法國在西非反海盜軍事行動中提供了重要支持。法國資助了一個三年計劃，支持幾內亞灣海上安全部門改革。該項目計劃投入約100萬美元幫助建設貝寧、加納 、多哥國家安全部隊的海上安全防衛能力。⑥UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea，New York，January 19，2012.美國通過非洲司令部的非洲伙伴倡議，支持該地區海軍的訓練以提升其海上封鎖、搜尋與營救行動能力。為此，美國已投入3500萬美元訓練尼日利亞及其他國家海軍，以打擊日益嚴重的海盜及其他海上犯罪活動。⑦Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，p.11.

中國日益成為國際社會打擊非洲海盜斗爭的建設性力量。中國參與非洲反海盜合作主要通過以下途徑:參與亞丁灣護航國際行動，參與或組織國際研討與訓練，提供物質與資金支持等。中國自2008年12月首次派遣海軍艦隊參與亞丁灣護航以來，截至2012年3月，共派出11批護航艦隊，為4500多艘中外船舶實施了安全護航，成功解救、接護和救助了50余艘中外船舶。⑧李小虎:“中國海軍第十一批護航編隊起航赴亞丁灣”，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/28/c_111580704.htm.(上網時間:2012年6月20日)中國還積極參與或主持協調會議、加入多邊機制、開展雙邊合作等打擊索馬里海盜的國際安全合作。中國2009年11月6日于北京、2012年2月于南京主持召開了防范和打擊索馬里海盜或國際護航國際會議，協調國際力量共同打擊索馬里海盜。中國先后加入了《制止危及海上航行安全非法行為公約》、《國際船舶和港口設施保安規則》等國際公約。

非洲國家、地區及全球層面的反海盜努力基本形成了一個多層治理的反海盜體系，這種體系下的反海盜舉措的本質是一種“遏制戰略”。但由于主客觀方面的原因，國際社會的現有應對行動不足以消滅海盜或者使其銷聲匿跡。從深層次看，現有的反海盜戰略還存在著兩大缺陷。一是反海盜“遏制戰略”缺乏正確的針對海盜陸上根源的配套機制。這突出體現在打擊索馬里海盜的行動中。西方主導的試圖根除海盜陸上根源的索馬里國家重建戰略主要支持的是以摩加迪沙為中心的全國統一政府。但是，索馬里過渡政府對索馬里疆域幾乎沒有多少控制與影響力。事實上，在民族認同碎片化的地區，中央政府是難以恢復重建的。國際社會要遏制海盜、恢復索馬里地區秩序，應從索馬里權威分散化的實際出發、以適當的形式扶持并利用索馬里的地方性權威機構，因為“支持現存的地方機構不需要大規模的軍事運動，它們已經擁有地方支持，總體而言對其所在地區實施著基本的控制。地方機構還具有本地知識，便于獲得本地信息”。①Stig Jarle Hansen，Piracy in the greater Gulf of Aden:Myths，Misconception and Remedies，NIBR Report，2009:29，p.57二是“遏制戰略”中的非洲自主權受到忽視或輕視。國際打擊索馬里海盜的行動往往都是由外部大國設定議程，非洲本地機構參與決策十分有限。例如，歐盟將2009年4-8月歐盟亞特蘭大行動的領導權授予西班牙，反映出地方自主權對國際行動影響甚微。這一決議行動令索馬里人十分反感，因為西班牙長期在索馬里海域非法捕魚。類似的情況是，肯尼亞、也門與索馬里存在突出的海上邊界問題，這使任何由它們開展的反海盜活動都深受索馬里人的質疑。②Stig Jarle Hansen，Piracy in the greater Gulf of Aden:Myths，Misconception and Remedies，NIBR Report，2009:29，pp.49-50.堅持“非洲問題非洲解決”的非洲自主權原則是自非洲聯盟成立以來在和平安全領域的長期訴求。尋求非洲問題的“非洲解決方案”，應該充分尊重非洲各次地區的具體情況與復雜現實。有鑒于此，國際社會在西非地區可推進以西非各國與次地區組織為中心的能力建設計劃;在索馬里地區則應推進以普特蘭、索馬里蘭等地方性政府為中心的國家重建計劃。

結語

非洲海盜問題與困擾非洲的其他各類非傳統安全問題一樣，并非僅僅非洲內部矛盾的反映，更是全球性問題在世界體系中最薄弱區位的顯現。要想妥善應對非洲海盜問題，理應將安全追求與發展目標結合起來，兼顧地區、國際乃至全球利益，匯集各有關國家與組織的力量。

以商品、資本、人員在全球跨國界流動為標志的全球化，已經將整個世界緊密聯系在一起，形成了一個高度相互依賴的全球體系。這一體系一方面加速了世界的整體發展，給人類帶來了進步的福音，另一方面由于全球化的不均衡性與差異性造成了諸多全球性矛盾與問題，如海盜問題以及貧富差距、恐怖主義、氣候變化、艾滋病、糧食短缺、金融危機等等。面對這些矛盾與問題，位于體系最薄弱區位的非洲最具敏感性與脆弱性，最易受到沖擊與影響。與此同時，非洲發展的落后性與國家能力的脆弱性使其在應對這些問題時十分乏力。因此，要有效解決這些問題，在全球化中處于主導地位的發達國家理應從全球治理高度、以負責任的態度為非洲提供更多的援助與支持。但是，任何外部援助與支持，必須尊重非洲實際，尊重非洲自主原則，著眼于非洲自身能力的建設和提升。偏執于外部輸入式的“國家重建”路徑以提升非洲國家治理能力的做法，不可能真正奏效。

從國際安全演化的視角看，海盜活動在非洲泛濫及其在國際安全議程中的凸顯表明，全球化時代各類非傳統安全問題已經與傳統安全問題一樣，甚至超越后者，成為人類和平與發展的重大威脅。軍備競賽、領土爭端、軍事沖突等傳統安全問題由于全球相互依賴的增強以及核武庫的毀滅性威懾而處于可控范圍內，海盜問題、恐怖主義、糧食短缺等非傳統安全威脅因其復雜性、聯動性、不易控性等，對地區與國際安全及發展構成直接威脅，進而在日常國際安全議程中經常占據更顯要的地位。就應對之道而言，國際社會應對非洲海盜問題的實踐提供了有益的啟示:單純的軍事手段或法律手段無法從根本上解決海盜問題，更需在軍事和法律手段之外，配合采用本土政治經濟發展的治理方案，方能收到長效。從這個意義上說，非洲海盜等非傳統安全問題正在逐漸改變國際安全的基本內容、性質及應對手段。○