論人民監督員監督模式的轉換

□吳衛東

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

論人民監督員監督模式的轉換

□吳衛東

（中共荊門市委黨校，湖北荊門448000）

2010年10月最高人民檢察院通過了《關于實行人民監督員制度的規定》，并經中央同意，在全國檢察機關全面推行人民監督員制度。該《規定》在原《試行規定》的基礎上，對人民監督員的選任方式、監督范圍、監督程序等作了調整和完善，將人民監督員監督由形式意義層面上升到了實質意義層面。因此，人民監督員的監督模式也要進行相應的轉換，以落實《規定》要求，促進監督活動的正常開展。

人民監督員；監督模式；轉換

人民監督員制度是人民檢察院為提高自身執法水平和辦案質量，依法公正履行檢察職能，維護社會公平正義，由統一選任的人民監督員對檢察機關辦理直接受理立案偵查案件實行監督的制度，是中央確定的司法改革的重要項目。2003年9月，最高人民檢察院通過了《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《試行規定》），并正式部署在10個省（區、市）的檢察機關啟動試點；2004年9月再次部署擴大試點范圍。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監督員制度試點工作，占全國各級檢察院總數的86．5%。［1］2010年10月，最高人民檢察院在對《試行規定》修改完善的基礎上，通過了《關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》），并經中央同意，決定在全國檢察機關全面推行人民監督員制度。較之《試行規定》，《規定》在人民監督員的選任方式、監督范圍、監督程序等方面作了調整和完善。《規定》的實施將人民監督員的監督由形式意義層面上升到了實質意義層面，因此，人民監督員的監督模式也要進行相應的轉換，這樣，才能落實《規定》要求，促進監督活動的正常開展。

一、結果監督向全程監督轉換

《試行規定》的監督是結果監督。根據《試行規定》，人民監督員監督范圍為“三類案件”和“五種情形”。“三類案件”即犯罪嫌疑人不服逮捕決定案件，擬撤銷案件，擬不起訴案件。“五種情形”即應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結的；應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。其中，“三類案件”屬剛性監督，有具體明確的程序規范和要求。“五種情形”屬柔性監督，人民監督員可以提出意見。最高人民檢察院于2005年12月通過的《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》中明確規定對“五種情形”可以啟動人民監督員評議程序，但對啟動條件作了諸多限制。實踐中，對“五種情形”實施監督的案件不多。“試點期間，人民監督員共監督‘三類案件’32304件，其中，不同意檢察機關擬處理意見的1635件，檢察機關采納的1054件。對‘五種情形’提出監督意見1000余件，均已經辦結并向人民監督員反饋。”［2］“三類案件”實行結果監督，主要由人民監督員對檢察機關查辦的職務犯罪案件，就檢察機關擬撤案、擬不起訴以及因犯罪嫌疑人不服逮捕決定檢察機關作出的維持原逮捕決定的意見作出贊成或者反對的表決。2009年9月，最高人民檢察院決定將市、縣兩級職務犯罪案件審查逮捕權上提一級，市、縣人民監督員的監督范圍實際為“兩類案件”和“五種情形”。在結果監督模式下，人民監督員的監督局限在對案件處理結果上，而對檢察偵查權力運行的過程和狀況無法實施有效監督，未能觸及檢察偵查權的核心，導致監督形式化、表面化，缺乏深度。

《規定》的監督是全程監督。《規定》擴大了監督范圍，將“五種情形”作為剛性監督納入監督范圍，并將其中三個內容作了略微改動，即將“超期羈押的”改為“超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的”；將“違法搜查、扣押、凍結的”改為“違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的”；將“應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的”改為“應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的”。將監督范圍擴大為七個方面，使監督的“含金量”得到了較大提升。按照《規定》要求，人民監督員對七個方面實施監督，必須貼近檢察機關辦理直接受理立案偵查案件的活動，與偵查活動保持近距離，了解并掌握偵查權的行使情況，才能開展相應的監督。在立案階段，要監督是否存在應當立案而不立案或者不應當立案而立案的情形；在偵查階段，要監督偵查過程中是否有超期羈押，有違法搜查、扣押、凍結，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況；在案件處理階段，要實施對擬撤銷案件和擬不起訴決定的監督，是否有應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的情形，以及查辦職務犯罪工作其他具有終局性環節的監督，從而將監督活動貫穿于檢察機關辦理直接受理立案偵查案件工作的全過程。

二、靜態監督向動態監督轉換

《試行規定》的監督是靜態監督。靜態監督是“會議室”監督，主要是“聽、看、問、評”。“聽”，即聽取案件承辦人介紹案情以及適用法律的情況，雖然《試行規定》中規定必要時可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關人員陳述、聽取本案律師的意見，但未明確具體情形，實踐中運用極少；“看”，即看案件承辦人向人民監督員出示的主要證據，查閱相關法律工具書；“問”，即人民監督員可以向案件承辦人提出問題；“評”，即人民監督員根據案件情況，獨立進行評議、表決。一系列監督活動均在會議室完成。

《規定》的監督是動態監督。動態監督是“影子監督”，人民監督員監督與檢察機關辦理直接受理立案偵查案件的權力如影隨形，偵查權力到哪里，人民監督員的監督就到哪里，監督具有即時性、連續性、系統性。動態監督對檢察機關的工作提出了新要求。檢察機關要將辦理直接受理立案偵查案件的相關信息向人民監督員公開，包括立案、案件偵查進展、取證、訊問、嫌疑人羈押、對贓款贓物處置、案件處理等各個環節的信息要及時向人民監督員提供和通報，便于人民監督員掌握相關案件動態，及時發現問題，提出意見和建議。人民監督員有權觀看檢察機關偵查人員訊問犯罪嫌疑人的同步錄像，通過一定形式對贓款贓物采取的查封、扣押、凍結執法活動實施監督，走訪相關單位或個人了解檢察人員辦案過程中有無違法違紀情況，接受社會對檢察機關辦理直接受理立案偵查案件違法違紀情況的舉報。在動態監督模式下，人民監督員對檢察機關辦理直接受理立案偵查案件偵查權的監督更加有效，能夠促進檢察機關嚴格執法、公正執法、文明執法，提高辦案質量。動態監督也對人民監督員提出了較高要求，人民監督員要嚴格遵守法律、法規和有關紀律規定，不得妨礙案件的公正處理。

三、依附監督向獨立監督轉換

《試行規定》的監督是依附監督。這一特性或許與人民監督員制度產生的途徑有關，因為制度是檢察機關自己倡導和設計的，人民監督員多由被監督的檢察機關選任，盡管少數地區如寧夏區院要求基層院的人民監督員全部由市級院統一選任，市、縣（區）兩級院統一調配監督人員。重慶市院成立了由檢察長任組長，市政法委、市人大內司委、政協社法委副職領導任副組長的選任工作領導小組，由市院在全市范圍內統一公開選任人民監督員并建立人民監督員庫。云南、浙江部分試點院由上級院統一選任和聯絡人民監督員，在案件監督時統一調配人員。［3］但多數試點的檢察機關仍然是自己選、自己任。監督活動也是在檢察機關的主導、指導和協調下進行的，人民監督員由檢察機關自己管理，監督活動的經費由檢察機關落實。人民監督員與被監督檢察機關的這種千絲萬縷的關系很容易在二者之間形成依附關系甚至結成利益共同體，背離監督制度設計的初衷。

《規定》的監督是獨立監督。其一，人民監督員由上一級檢察機關選任。如《規定》第7條：省級以下人民檢察院人民監督員由上一級人民檢察院組織選任；有條件的省、自治區、直轄市可以由省級人民檢察院統一組織選任人民監督員。省級人民檢察院可以選擇一個或者兩個地市開展“人民監督員選任委員會”選任、管理人民監督員試點工作。在新的選任辦法中，盡管仍由檢察機關主導選任人民監督員，但選任權上提一級后，人民監督員與被監督的檢察機關在選任上的直接關系變成了間接關系，較好地破解了“自己請人監督自己”的難題，有助于提高人民監督員監督工作的公信力，統一調配監督資源；有助于解決各地因監督案件數量不均而出現的資源閑置或匱乏等問題。使人民監督員監督真正成為檢察體制外的監督邁出了重要的一步。其二，監督由上一級檢察機關組織實施。省級以下人民檢察院承辦的案件需要提請人民監督員監督的，由上一級人民檢察院組織人民監督員監督。其三，增強了評議表決程序的獨立性。為保障人民監督員監督的獨立性，《規定》明確要求：“在評議和表決階段，案件承辦人和相關工作人員應當回避，確保人民監督員獨立、客觀地發表意見。”硬性地將檢察工作人員全部排除在監督評議、表決活動之外。厘清了“監督者”和“被監督者”之間的關系，使人民監督員監督的獨立性得到了進一步增強。

四、被動監督向主動監督轉換

《試行規定》的監督是被動監督。由于監督范圍、監督形式、監督方式、監督內容的局限性，人民監督員監督的自主性不足。檢察機關啟動什么案件就監督什么案件，存在著應當納入人民監督員監督的案件而檢察機關沒有啟動監督程序自行處理的情況。由于信息不對稱、不透明，人民監督員無從知曉。而對“五種情形”的監督難度更大，因為“五種情形”的監督涉及到檢察人員的違法違紀問題，關乎檢察機關形象，人民監督員一般不愿涉及此類監督。因此，影響了人民監督員監督權利的行使和監督的效果。

《規定》的監督是主動監督。監督范圍的擴大、監督獨立性的增強、監督形式的調整、監督方式的變化，要求人民監督員要增強監督的責任感和使命感，實現由被動監督向主動監督的轉換。人民監督員要主動了解相關的檢察信息，及時發現并糾正應當納入人民監督員監督范圍而檢察機關沒有經過監督程序直接處理的情況。人民監督員還應主動面向社會收集信息，檢察機關也應加大宣傳力度，通過相關平臺向社會公布人民監督員的通聯方式，方便人民監督員掌握相關信息，便于監督活動的進行。

五、單純監督向復合監督轉換

《試行規定》的監督是單純監督。主要是人民監督員圍繞檢察機關查辦職務犯罪案件處理結果的合法性進行監督。監督內容單一，監督活動與檢察機關內部業務部門聯系面窄，除偵查部門和公訴部門外，監督活動與其他業務部門很難聯系起來，人民監督員制度未能真正融入檢察司法活動。

《規定》的監督是復合監督。人民監督員不僅監督檢察機關辦理直接受理立案偵查相關案件處理結果的合法性，還要監督偵查活動中的違法違紀行為。監督活動與檢察機關內設機構的聯系更為廣泛，實現了人民監督員監督與檢察機關內部的偵查部門、公訴部門、偵查監督部門、監所檢察部門、控申部門、計財部門、賠償工作部門、紀檢監察部門的整體聯動，使人民監督員的監督活動真正融入到了檢察體制之內，有助于人民監督員制度的推行和檢察工作的開展。此外，人民檢察院應當向人民監督員適時通報人民檢察院的重大工作部署、決策和其他檢察工作情況；每年至少一次向人民監督員通報辦理直接受理立案偵查案件工作情況；邀請人民監督員參加、列席有關會議，參與執法檢查、案件公開審查和聽證等活動。這些規定使人民監督員制度更加完善，為推進人民監督員制度的法制化奠定了堅實的基礎。

［1］張建升等．檢察機關全面推行人民監督員制度的現實路徑與未來展望［J］．人民檢察，2010，（23）．

［2］郭洪平．人民監督員制度：讓檢察權運行更加規范［N］．檢察日報，2011－02－23．

［3］最高人民檢察院人民監督工作辦公室人民監督員工作處．2008年人民監督員制度試點工作總結［EB／OL］．http：／／www．fangyuanfazhi．com／rmjdy／dinqi／200903／t20090304＿187342．html，2009－03－04．

（責任編輯：高靜）

On the Conversion of the Supervisory Mode of the People＇s Supervisor

Wu Weidong

The Supreme People＇s Procuratorate has passed The stipulation concerning the Enforcing of the System of the People＇s Supervisor，and，with the permission of the central committee of the CPC，performed comprehensively the system of the people＇s spervisor in the procuratorates nationwide．On the basis of the original provisions of trial operation，the stipulation has made proper adjustments and improvements to the method of selection and accession，the supervisory measure and procedure，ect．of the people＇s supervisor．The enforcement of this stipulation will propel the supervision by the people＇s spervisor from the level of formality to the substantial level．The supervisory mode of the people＇s supervisor needs to effect a corresponding conversion in order to implement the requirements of the stipulation，and expedite and advance the normal and smooth activity of the supervision．

people＇s supervisor；supervisor mode；conversion

D630．9

A

1007－8207（2012）09－0024－03

2012－05－31

吳衛東（1969—），男，湖北天門人，中共荊門市委黨校教授，碩士，研究方向為行政法學、司法制度。