論低碳經濟發展中高能耗產品的海關監管制度設計
——以太陽能電池板監管為例

□陳 奕

（復旦大學，上海200063）

論低碳經濟發展中高能耗產品的海關監管制度設計
——以太陽能電池板監管為例

□陳 奕

（復旦大學，上海200063）

新能源的運用是國家的政策和人民的期待，但日本地震造成的核泄露卻顛覆了我們的新能源觀念。本文就我國出口量極大的太陽能電池板進行了分析和再認識，提出新能源未必低耗低排的命題。作為我國進出境產品監管部門的海關應認清事實，健全和完善相關制度設計，采取相應的監管政策。

低碳經濟；太陽能電池板；海關監管；制度設計

國際貿易對中國能源環境的影響有著兩面性。出口導向的經濟發展模式對中國的經濟發展做出了很大的貢獻，但大量出口產品的生產增加了國內能源的消費和污染排放，為中國經濟的進一步持續增長帶來了巨大壓力。我國“十一五”規劃綱要提出，到2010年單位GDP能耗比“十五”期末降低20%，并在2009年哥本哈根國際氣候變化框架公約締約國會議上承諾，到2020年單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%～45%。事實上，這兩個目標的實現難度都很大。在實踐中，我國為應對碳關稅和國際氣候變換而提出的節能減排目標已對我國的工業化進程產生了一定影響。

一方面，節能減排限制了傳統產業上升的空間。我國是后起工業化國家，工業化發展的“兩高一低”模式還將在一定時間內存在。我國的經濟正在高速發展，但是由于國家基礎落后，我國從污染排放到能源消耗更多的是以犧牲環境來換取經濟效益的。另一方面，從工業化規律來看，戰略性新興產業目前還處于布局階段。未來國際減排規則的最終確定和歐美國家出于對碳泄漏的擔憂，促使它們積極籌劃征收碳關稅。這就意味著當今世界將不再具備沿襲以往發達國家以高能源和高消費為支撐的現代化道路的國際環境。我國也只能探索低碳發展的新型工業化和現代化道路。

“十二五”規劃針對實踐中出現的情況和問題，提出“調結構、轉方式”的方針，國際貿易由以出口為主轉向進出口并重所形成的投資、消費協調拉動的局面將推動全面、協調、可持續發展的實現。在這樣的方針指導下，新能源受到了前所未有的青睞，尤以太陽能最甚。

2011年3月，日本大地震和海嘯造成了福島第一核電機組的核泄漏，使切爾諾貝利的陰霾籠罩了日本全國。所謂的清潔能源由此人人唯恐避之不及。其實若不是發生這樣的事故，核能的確是非常安全、非常清潔的的能源。某個環節的疏漏導致的事故也不能全然掩蓋核能的優點。但反過來說，所謂的清潔能源也有著禍及子孫、毀滅地球的巨大破壞力，即便同是新能源的太陽能、風能、水能也有其弊端。

本文通過對太陽能電池板的分析，管窺新能源相關產業的真相，從進出境監管機關的海關這一角度對于高能耗產品貿易的制度設計提出相關建議。

一、低碳經濟·VS·隱含碳排放

低碳經濟與隱含碳排放二者相關，但又是不同范疇的兩個概念。低碳經濟是經濟社會對于節能減排方面的理想目標；隱含碳排放則是在低碳經濟社會建設過程中所遭遇的嚴酷現實，它雖不明晰，但確實存在著。如若對此不警醒，低碳經濟社會的建構就會受到阻滯。因此，低碳經濟這一理想目標只有通過隱含碳排放的普遍周知與有效控制才能逐步實現。如果轉化一下方式，相互沖突的二者也能緊密融合，做到優勢互補。

（一）低碳經濟與隱含碳排放

低碳經濟可以簡單理解為在保持一定經濟增長速度的前提下，以溫室氣體排放量盡可能低的經濟發展模式，使現有的高消耗、高排放、高污染的經濟體系向低消耗、低排放、低污染的可持續發展之路發展。其實質是建立經濟高效、能源節約、低碳排放的生產方式和消費方式，形成可持續的能源系統、技術體系和產業結構，通過能源技術創新、制度創新和人類生存發展觀念的根本性轉變達到低碳的發展模式。

隱含碳排放是在上游加工、制造、運輸全過程所消耗的總能源所排放的二氧化碳。隱含碳排放大于產品在最終加工環節的間接排放，但不包括能源產品本身和下游使用過程中的排放。在國際上的相關學術研究中，隱含碳被稱為“EmbodiedCarbon”。發達國家通過國內消費品制造業的外包把本國的二氧化碳排放轉移到了發展中國家。在中國二氧化碳的排放量中，有7%—14%的排放量是由中國對美國出口的商品造成的。

從隱含碳排放凈值來看，我國是碳出口排放大國，是以在國內排放了大量的碳來為其他國家生產產品。其中的通信設備、計算機及其他電子設備制造業、化學工業、紡織業等都是主要的隱含碳凈出口行業。由于我國的出口耗能即為進口國的進口省能，巨大的出口耗能說明其他進口國為避免在國內生產這些會產生高污染的產品，通過從我國大量地進口來滿足其需求的。

伴隨著國內外宏觀經濟形勢的波動，我國能源需求已出現顯著變化，主要高能耗產品增速已經明顯減緩，當前中國的產業增長速度和結構變化有可能成為長期趨勢。高能耗原材料產業的高速擴張已趨于停止，但同時所發掘的新能源卻在不經意間成為高能耗的發源地。如何在低碳經濟背景下更好地發展新能源，并且取長避短是我們下一階段的目標。

（二）低碳經濟的發展

國際上現行的從產品生產角度來討論一個國家的溫室氣體排放和減排義務是不對的，一味指責中國在經濟生產過程中的大量排放問題也是不公平的。中國在大量出口、滿足全球消費者需求的同時，也將大量的碳排放留在了國內，為進口國大大減輕了能源與排污的壓力。因此，正確認識我國的碳排放問題，厘清責任，有助于我國在未來的溫室氣體減排談判中面對其他國家的指責能夠有更加合理的解釋依據。

當前，中國走低碳經濟道路面臨發展階段、國際分工、就業壓力、能源結構、技術水平、體制機制等方面的制約。而發展低碳經濟需要相當的額外成本和大規模采用低碳相關技術，將有可能延緩我們的現代化進程。因此，必須尋找一條適合中國基本國情和國家利益，協調長期與短期利益、權衡各類政策目標的低碳發展路徑?，F在普遍達成的共識為：以低碳經濟發展為重點，提高能源效率；開發利用可再生能源；引導消費者行為；完善制度支撐。

二、對太陽能電池板的再認識

（一）太陽能能源稟賦

太陽能是新能源，可以說是“取之不盡，用之不竭”的能源，與礦物燃料相比，太陽能具有清潔和可再生等獨特優點。將太陽能直接轉換為熱能和電能，解決能源危機，造福于全人類，一直是廣大科學家的奮斗目標。

現在，似乎只要與新能源相關的產業就很受青睞，地方政府也給予很多的優惠及政策扶持。但實際上，對太陽能這項能源的認識存在著一定誤區。太陽能供應能力較低，技術轉化上并沒有優勢。在我國的“十一五”規劃綱要中已明確寫有“在開發利用太陽能、風能、生物質等新能源和可再生能源方面加大投資和政策扶持力度，通過技術進步不斷降低使用成本。”但現實是太陽能相關產業是高能、高耗產業，并非人們普遍認為的高能低耗產業。

太陽能的利用分為光電轉換和集熱兩種，前者主要有太陽能電池，后者主要有太陽能熱水器、太陽能溫室等。利用半導體材料的光伏效應原理把太陽光能轉換成電能稱太陽能光伏技術，這是太陽能電池的主要原理。但在電力方面，硅的提取是高排放的過程，所以太陽能電池板生產的最終效率是值得探討的。

（二）太陽能電池產業的發展方向

世界太陽能電池產業已初具規模，1995年～2004年的十年內平均年增長率達30%以上。據上海海關統計，2011年前5個月，上海海關關區出口太陽能電池4695．1萬個；價值55．1億美元，比去年同期（下同）分別增長32．8%和77．2%，繼續保持去年以來的增長態勢；出口平均價格為每個117．4美元，上漲33．4%。

在當今國際社會低碳理念盛行的大背景下，各國都加強了對太陽能產業發展的重視程度。歐美等國家和地區分別提出相應的光伏發電規劃。2010年以來，全球光伏市場需求的爆炸式增長，推動了我國太陽能電池出口量的大增。根據IMS Research的最新報告顯示，2010年全球新增光伏安裝量增長了1．3倍，達到17．5GW；2011年則進一步達到21．1GW。國際市場的旺盛需求將進一步帶動我國太陽能電池的出口保持快速增長。

國內太陽能電池產能快速擴張，出口能力顯著提高。近年來，在我國《可再生能源中長期規劃》等相關政策的扶持下，我國光伏產業日漸成熟。2010年10月，《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》進一步明確了太陽能電池等新能源產業是我國未來幾年重點推進的產業領域之一。在相關政策的推動下，我國太陽能電池產量快速增長，目前已成為全球最大的太陽能電池及組件生產國。2010年，國內各大企業紛紛擴充產能以應對市場需求的激增。無錫尚德、天威英利、河北晶澳等國內主要太陽能光伏電池片和組件生產企業的產能擴張速度都達到了50%以上。根據歐洲光伏協會的統計，全球太陽能電池企業10強中，我國企業占據4席。然而，硅提煉的過程卻是極其高排高耗的，近來很多專家都撰文力證此項觀點。本文認為，企業可以通過提升技術水平來降低該項產品的高排放，這是太陽能電池板產業今后發展的方向。

三、海關與企業博弈均衡的分析

建立環境友好型、資源節約型社會的重點在于：一是大力推進結構調整，堅決遏制高耗能、高排放行業過快增長；二是加強重點行業節能減排分類指導和準入管理，狠抓重點企業節能減排；三是加大節能減排重點工程實施力度，加快設備更新改造和技術開發推廣；四是加快推行清潔生產；五是積極推行資源綜合利用。針對太陽能相關產業，政府應采取的措施是要認清本質，區別對待這些企業。尤其是海關，面對世界產量第一的太陽能電池，如何采取相應的對策讓這些企業既能為國家經濟發展做出貢獻，又能做到節能減排，這是一個必須面對的現實問題。

海關除了四大職能外，非傳統職能正在逐步擴展外延。保護環境、“綠色”貿易也是其必須關注的問題，所以，海關與企業之間就服務低碳經濟的發展方面也會形成一種新型的博弈均衡關系。二者博弈中最完美的狀態就是達到一種納什均衡，即企業在減低碳排、提升技術、獲得獎勵的同時也樹立了較好的社會形象，而海關則僅需花費較低的檢查成本進行檢查。應該說，這是二者博弈中最完美的均衡，對于企業、海關、社會都是有利的。想要達到這種均衡的前提是占有信息的完全性及他們的選擇帶給各自效用的大小。政府能準確掌握企業的碳排治理狀況，企業完全相信政府的檢查能力及相應的懲罰或獎勵措施，但這一均衡在實際的經濟活動中并不存在。所以，向同一的目標進發，處理好二者的關系是非常重要的。

（一）建立具有整體功能的海關監督管理體制

近年來，制度創新在經濟發展中的作用越來越受到重視。制度創新的效果取決于政府與企業在博弈過程中所常用的激勵相容條件。在經濟發展的過程中，海關承擔著公益者和仲裁者的責任，企業則承擔著減少碳排、提高資源利用效率的責任。因此，合理的制度創新是經濟順利發展的根本保證。

博弈局中，政府作為制度供給的主體，是“委托人”，企業則是接受制度的“代理人”。博弈局中的個體是經濟理性的，代理人是否吐露真實的私人信息依賴于他這樣做是否比隱瞞信息得到更高的收益。所以，委托人要實現最大效用，對代理人的支付應當使代理人發現吐露實情同時還認為這是自己的最優選擇。海關在缺乏直接或間接的信息渠道的情形下，可以通過改變博弈規則，構造信息成本最低的契約，即尋求最優的制度安排。例如：一方面，海關通過提高稅收加強監控，迫使企業減低碳排，提升技術；另一方面，企業出于對利潤的追求，理性地“逃避”責任。若海關和相關職能部門擁有足夠的技術能力，或者采取“承諾行動”，許諾一定的“失信成本”，那么企業為避免受到處罰而蒙受更大的損失，就會主動運用技術手段，改善生產中的負效應。這就是博弈所產生的較優結果，通過確定改革聚焦點，將低碳減排、提升技術作為海關與企業共同關注的對象，而制度創新、機制完善、責任落實形成鏈條式反應，則催生科學、規范、靈敏、高效的具有整體功能的海關監督管理機制。

（二）規劃科學的政策工具體系

明確了博弈局雙方關系后，就要從微觀角度設置政策工具體系。作為海關內部職能部門的審價辦，應從定價等方面有效地控制太陽能電池板出口，關稅處則應相應提高其出口關稅的繳納，而歸類分中心則應對其歸類編入目錄采取規范統一的標準。另外，對在轉換、運輸、存儲技術上有明顯優勢的企業，適當放寬納稅政策。海關要在“拓市場、調結構、促平衡”為原則的貿易政策下，鼓勵“低碳型”企業自主創新，加大外貿扶持政策的力度。按產品附加值分類，加大出口退稅政策的調整。通過嚴格控制“高耗能、高污染”產品出口，實現“十一五”節能減排目標。具體分為三方面：一是繼續下調或取消高耗能、高污染產品的出口退稅，并將“兩高一資”產業明確定性為內需型產業，對其產品出口逐步加以限制，控制這些行業產能過快擴張的勢頭；二是對于資源能源型以及勞動密集型出口產品，按產品附加值進行分類，并按照附加值從低到高的順序逐級取消或降低相關商品的出口退稅；三是對于技術密集型以及高附加值出口產品適當提高出口退稅率。

深入推進貿易便利化政策，加強區域貿易合作。一是在我國三大貿易伙伴國的基礎上，加強與拉美、中東歐、東南亞及周邊國家與地區的合作，推進投資、貿易和過境便利化，提升通關效率，促進區域間貿易發展；二是以產業園區、重點項目、合資企業為依托，加強區域間產業、科技、商貿等領域的交流與往來，實現互利共贏；三是加強對開拓新興市場企業的支持與服務，建立和完善各種經貿合作機制和平臺，營造良好的貿易環境；四是在我國已頒布的外貿扶持政策的基礎上，鼓勵“低碳型”企業自主創新，并給予貿易政策上的優惠，還可以通過采取貿易保護措施、簡化行政審批手續、稅收優惠政策等手段，使企業增強國際競爭力，促進中國經濟逐步向低碳經濟發展。此外，相關政策配套亟待完善，海關應從各個環節鼓動企業結構調整，堅決遏制高耗能、高排放行業過快增長。

（三）建立海關支持、支撐企業“聲譽”市場創新管理機制

已經開始實行的海關企業分類管理制度，在高能耗產品生產企業同樣也可以實施。低碳經濟體的最終建立，僅通過有形的制度對企業形成制約還不夠，還要建立一種無形的制度——“聲譽”。通過加強“聲譽”市場的建設，信息的公開披露可以放大和加強懲罰機制的效應，從而最大限度地限制企業的機會主義傾向。海關可以嘗試構建企業信用檔案，加強信用監督檢查等措施。

對海關而言，助推“低碳型”企業的發展可以從以下兩方面入手：一是增設助推“低碳型”企業的服務窗口。在保證監管的前提下，可為“低碳型”企業增設專門的服務窗口，這樣，既可以為“低碳型”企業開設綠色通道，如：享受優先辦理貨物申報、查驗和放行手續等待遇，加快通關速度，降低企業通關成本。也可以為“低碳型”企業提供個性化服務，如：“先放后稅”等，這種個性化服務不僅能夠減少企業資金周轉的壓力，還能夠支持企業進行產業結構調整，幫助企業抓住難得的歷史機遇，為企業贏得市場先機創造條件。二是構建助推“低碳型”企業的監管板塊。隨著通關改革試點工作的不斷深化，海關要探索和構建一套適合“低碳型”企業的監管板塊。首先，結合企業分類管理制度、分類通關改革試點工作，探索和研究將“低碳型”企業從眾多企業中分離出來，如：可以單獨設立一種“低碳型”企業（可簡稱為T類企業），以便更好地適應當前形勢發展的需要，實現企業差別化管理；其次，加強與“低碳型”企業的聯系和溝通，探索和研究與“低碳型”企業建立合作伙伴關系，提升企業的盈利水平和國際競爭力。

（四）建立高效的信息交流促進機制

高效的信息交流促進制度在降低交易成本、促進最優博弈均衡的實現上尤其重要。首先，海關需要做到政務信息公開。這就要求有關部門及時公布生產產業產品信息及潛在價值信息、最新的應用技術信息、有關的政策保障信息等各種環境信息，這樣，才能有效促進環境信息的廣泛傳播，徹底改變目前發展低碳經濟過程中存在的信息不對稱狀況。

⒈明晰碳關稅概念、淵源，推動專業技術人才隊伍建設。發達國家對發展中國家提出了征收碳關稅的要求，雖然現在還未施行，但是溫室氣體減排已成國際主流，我國政府與企業都應該了解碳關稅及其背后的推動力，了解中外博弈碳關稅的可能性?！疤缄P稅”究竟是以進口商品的碳含量為標準對所有進口商品征收，還是按照本國生產碳含量為標準對所有進口商品扣除出口商品征收，或是按進口商品碳含量為標準對能源密集型進口商品征收？在這個過程中，各國都將盡力爭取對本國有利的規定，因為不同的規定將導致各國應征“碳關稅”的額度有很大的不同。而且，要征收碳關稅，每位海關關員不僅需要掌握制成品中每一項原材料的原產地和生產方法，而且還需掌握與每一生產過程相關的碳排放量計算方法，包括對碳封存與碳捕捉技術（CCS）的廣泛了解。

⒉發揮政策宣傳的作用，促進關企之間的信息交流。海關要結合我國“低碳型”企業發展的需求，廣泛開展宣傳活動。指導和幫助企業從高能耗、高污染型企業向“低碳型”企業轉變：一是充分發揮媒體的作用，廣泛宣傳低碳經濟理念。通過舉辦不同規模的政策宣講會、圖片展覽等活動，擴大低碳經濟理念在企業中的影響。從我國能源結構看，未來幾十年里“低碳經濟”、“低碳生活”的重要含義之一就是節約化石能源的消耗，為新能源的普及利用提供時間保障。二是關企互動共同助推“低碳型”企業的發展。通過互聯網電子郵箱、互訪、電話聯系等形式，搭建關企信息交流平臺，宣傳有關助推低碳經濟發展的相關政策、規定等，并適時介紹各類低碳型企業的先進經驗，實現關企良性互動和雙贏的目標，共同助推中國低碳經濟的發展。

⒊合理界定海關職能，進一步完善政府管理機制。在監管高能耗產品進出口的過程中，海關承擔著十分重要的職責。首先，制定未來碳減排應對策略，包括提高清潔能源消費占比，碳捕捉與埋存，編制碳排放清單。因為建立健全溫室氣體排放數據統計和管理體系是開展減排工作的基礎。其次，由海關對企業進行宣講，要求他們在低碳經濟理念的指導下，制定未來發展規劃，積極向低碳產業轉型。再次，協助政府設計一套適當的激勵或約束機制。同時大力扶持新興低碳行業，實現產業結構的優化升級。還要把好高能耗產品的進出口關，控制高耗能高排放行業過快增長，加強行業制度建設，強化目標責任制的落實和評價考核，確保節能降耗指標的順利完成。對重點行業、重點企業設立專題進行研究，為制定有效的、切實可行的減排技術路徑提供科學的數據支撐。

發展低碳經濟是作為負責任的大國實現和平崛起和可持續發展的必然選擇，順乎世界潮流、合乎我國國情。實現低碳經濟的路徑選擇主要集中在技術創新、消費方式創新、政策創新、環境金融創新等方面。對海關而言，如何助推中國低碳經濟的發展，既是壓力，也是挑戰，是對海關政治遠見和政策水平的一種考驗。筆者認為，海關在助推“低碳型”企業發展中應防止兩種傾向：一是防止低碳經濟概念被“惡用”。海關在確定“低碳型”企業范疇時應防止某些不法企業利用和曲解低碳經濟，打著低碳經濟的旗號，騙取相關優惠政策；二是防止產能過剩、一哄而上。對于新興的光伏和風電產業等產能過剩的行業必須要有科學的認知，這樣，才能設計出一套具有應用前景的制度。

［1］付慧．低碳經濟研究綜述［J］．安徽農業科學，2010，（38）．

［2］鄭春芳，趙亞平．“碳關稅”我國出口貿易的影響及對策［J］．經濟縱橫，2011，（03）．

［3］劉志榮，陳雪梅．論循環經濟發展中的政府制度設計［J］．公共管理，2008，（04）．

［4］盧金軍．太陽能電池的研究現狀和產業發展［J］．科技資訊，2007，（18）．

［5］夏蓉．中國進出口貿易中隱含碳排放量分析［J］．中南財經政法大學研究生學報，2010，（06）．

（責任編輯：牟春野）

Designing of Customs＇Regulatory System about High Energy Consumption Products under the Low－carbon Economic Development Situation——Makes Monitor Solar Panels as an Example

Chen Yi

As a responsible big country，China should respond to the international demands of saving energy and reducing emission．The Twelfth Five－Year Guidelines＇goal about＂maintaining growth，adjusting structure，promotingtransformation＂is the positive response against its conditions．The use of new energy seems to be common sense about country policies and the people＇s expectation．But the Japanese nuclear leak caused by the earthquake subvert our ideas．In this paper，recognition of China＇s high export volume solar panels＇goal is to propose a proposition that new energy unnecessarily lower consumption and emission．Customs should recognize this fact，improve and perfect the relevant systems design，and then implement appropriate regulatory policies．

low－carbon economy；solar panels；customs＇regulation；system design

F124．5

A

1007－8207（2012）09－0035－05

2011－12－31

陳奕（1978—），女，上海人，復旦大學社會發展與公共政策學院2010級博士研究生，研究方向為社會發展與社會政策。