行政復議在農村土地征收糾紛解決中的創新

□范文舟

（北方民族大學，寧夏銀川750021）

行政復議在農村土地征收糾紛解決中的創新

□范文舟

（北方民族大學，寧夏銀川750021）

農村土地征收糾紛的解決要以現有法律資源為根本途徑。而在現有的法律規定中，最適于解決農村土地征收糾紛的就是行政復議。但現行行政復議法所規定的行政復議卻不被農民所看好，因為其存在的缺陷使得它不能很好地維護農民的土地權益。這些缺陷包括：對行政復議的定性錯誤，規定復議機關可以成為被告，復議機關的自由裁量權過大等。為此，應對現行行政復議法進行修改或在土地管理法中對行政復議作出特別規定，使得復議機關在作出改變土地征收行為的復議決定、農民向法院起訴時，被告仍然是原決定征收的機關而不是復議機關。

行政復議；土地征收；復議機關；糾紛解決

一、引言

長期以來，農村土地征收所引發的糾紛可謂層出不窮，法學界對糾紛的解決依然是仁者見仁、智者見智。不少論者認為，應該創造出新的農村土地征收糾紛的解決方法。如有論者認為，我國應從開拓傳統民法保護，深化民事救濟機制；完善行政救濟相關機制，將土地征收侵權糾紛的行政處理方式作為前置程序、強化刑事救濟機制的最后屏障作用，加重對相關責任人的懲罰力度等方面來完善我國土地征收糾紛解決的法律制度。［1］筆者對此類觀點不能茍同，主張我國農村土地征收糾紛的解決，仍然要以現有法律資源為根本途徑。而在現有法律規定的解決途徑中，最適于解決農村土地征收糾紛的就是行政復議；但同時又認為，現行行政復議制度要為農民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無需再創造出其他的救濟制度，修改后的行政復議制度就足以維護包括廣大農民在內的行政相對人的合法權益，并為他們所接受。根據如下：

第一，農村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機關為一方當事人，以農民為另一方當事人。作為具體行政行為的農村土地征收行為，作為復議的對象，符合我國行政復議法的精神。

第二，相對于行政訴訟，行政復議具有“內部優勢”，即行政復議機關就是行政機關，可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當的行政行為。

第三，遲到的正義不是正義。相對于行政訴訟，行政復議具有效率優勢，它簡易、迅速，可以及時、迅速糾正執法中的錯誤，使得農民的合法權益能夠得到及時維護。雖然我國土地管理法規定了嚴格的土地審批權限和手續，但長期以來，越權批地甚至不經過批準而征地，“先斬后奏”甚至“斬而不奏”等現象相當普遍。而去法院提起行政訴訟這一維權之路非常漫長，農民不選擇它是很正常的。

第四，行政復議具有“經濟優勢”，它不收費。［2］（p49－51）這一優勢對農民應當格外具有的吸引力。

行政復議有如此之多的優勢，農民為何還不選擇它呢？這是因為它存在著致命的缺陷，使得它不能夠很好地維護農民的土地權益。這些缺陷包括：一是對行政復議的定性錯誤，把行政復議定性得既有具體行政行為的性質，又有權利救濟行為的性質。二是規定復議機關可以成為被告。三是復議機關的自由裁量權過大。這三個缺陷又是緊密相關的。正是基于定性為具體行政行為，行政復議機關如果改變了具體行政行為，就會成為被告；正是因為定性為權利救濟行為，法律為復議機關設置了居間地位，以及作出復議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權。這些缺陷也使得我國行政復議制度未體現其自身的優勢，也不能彌補行政訴訟的不足。因此，必須對現有的行政復議制度進行完善。

行政相對人①行政相對人簡稱相對人，系指在具體的行政法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即處于被管理地位上的組織和個人。這是一個學理概念，而非法律概念；法律（如行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等）上用的是“公民、法人和其他組織”。本文后面所用“行政主體”一詞，主要亦非法律概念，而是法學概念，系指依法擁有獨立的行政職權，能代表國家，以自己的名義行使行政職權以及獨立參加行政訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。胡健淼．行政法學（第二版）［M］．法律出版社，2003．69、128．向行政復議機關提起行政復議（具有中國特色的行政救濟制度）的目的，或欲使后者能夠對具體行政行為予以變更、撤銷或確認違法后責令重作，即作出改變具體行政行為的復議決定（簡稱改變決定），或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”自然不包括維持具體行政行為的復議決定（簡稱維持決定）。行政相對人的這種愿望是與行政復議法②即《中華人民共和國行政復議法》，由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議于1999年4月29日通過，自1999年10月1日起施行。的立法目的③我國行政復議法第一條規定，為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。相一致的。而行政復議法的立法目的之實現，不僅要靠其規范的有效性之實現，還要靠其實效性之落實。而要落實行政復議規范的實效性，就得提高改變決定的適用率。但我國有關行政復議的相關法律規定不但沒有提高，反而降低了改變決定的適用率，從而也降低了行政復議規范的實效性。

欲了解個中原委，得從司法救濟（包括我國的行政訴訟）和行政救濟（包括我國的行政復議）各自的基本特點和優、劣勢以及二者之間的關系談起。

二、行政復議相對于行政訴訟的優勢

西方法諺云，“有權利即有救濟，有救濟才有權利”。談到救濟，人們自然會想到司法，想到法院。“社會中發生的幾乎任何一種矛盾、爭議，盡管經過各種各樣的決定仍然不能得到解決并蘊含著給政治、社會體系的正統性帶來重大沖擊的危險時，最終可以被訴訟、審判所吸收或‘中和’。”［3］（p9）

司法救濟之所以如此重要，如此被重視，被認為是公平、公正的象征，首先是因為它的嚴格的程序性。“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”［4］“程序的公正合理是自由的內在本質，如果有可能的話，人們寧肯選擇通過公正的程序實施一項暴戾的實體法，也不愿意選擇通過不公正的程序實施一項較為寬容的實體法。”［5］羅爾斯說，“關鍵是有一個決定什么結果是正義的獨立標準，和一種保證達到這一結果的程序。”［6］其次是因為它的公開性。審判公開是各國司法工作的基本原則。“……整體而言，公開審判是對廉潔、公正和有效執行司法公正的最佳保證，也是贏得公眾對司法制度的信心和尊重的最佳方法。”［7］美國法官弗蘭克法特云，“司法不僅實際上必須公正，并且在外觀上也應該保持公正的形象。”［8］公開就是這種“公正的形式”，也只有公開才能維護這種“公正的形象”。

但是，司法的作用又是有限的，且司法作用的有限性有時候就是由司法自身的特質決定的。人們在對司法救濟寄予厚望的同時，也對之心存疑慮。漢密爾頓說：“司法部門既無強制，又無意志，而只有判斷。”［9］（p391）所以，即使在西方國家，所有的糾紛中成為司法訴訟的也只占一小部分，“在現代官僚國家里，行政機關和其他解決爭議機關有可能比法院處理更多的請求和糾紛。”［10］（p24）決定解決糾紛方式的一個重要因素是費用，“司法的正確處理與訴訟費用或者分別地說訴訟的方式、時間的合理平衡仍然是一個非常困難的問題。”［11］（p208）

另外，即使在西方國家，“訴訟也被看做一件壞事，因為其意味著對相關方（首先是爭論的雙方當事人）將造成一種不可低估的經濟和心理壓力。”［12］（p207）

正因為司法救濟自身具有難以克服的局限性，所以世界各國都建立了司法救濟以外的救濟手段，其中最重要的就是行政救濟。廣義上的行政救濟包括行政機關或擁有行政職權的組織，為受到侵害的權益或法定權益免于受到侵害所提供的所有救濟。狹義的行政救濟就是行政機關或擁有行政職權的組織，為公民和其他組織遭受公權力（主要是行政權）侵害時，或其法定權益免于受到公權力（主要是行政權）侵害所提供的救濟，如我國的行政復議制度。狹義的行政救濟就是行政（對行政權的）審查，是與司法（對行政權的）審查相對應的。各國的行政救濟制度都是針對司法救濟（包括司法審查）的弱點而設置的，且都與司法救濟有著難以分離的關系。

本文之所以要對司法救濟和行政救濟的特點作一簡要比較，是為司法審查（行政訴訟）和行政審查（行政復議）作比較服務的。因為司法審查①我國學者對司法審查的表述略有不同。有論者根據我國行政訴訟法的有關規定，將我國的司法審查表述為：人民法院對具體行政行為的合法性進行審查的國家司法活動。見羅豪才．行政法學［M］．北京大學出版社，2001．277．本文的司法審查即采此意。是司法救濟中的內容，而行政審查屬于行政救濟。司法救濟相對于行政救濟的優劣，包括了司法審查相對于行政審查的優劣。有論者對行政復議制度的優勢進行了概括：受案范圍廣、易于接受（指的是行政相對人樂于選擇行政復議這一救濟途徑）、內部優勢（指的是行政復議機關就是行政機關，可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當的行政行為）、效率優勢（簡易、迅速）、專業優勢（行政復議能解決專業性、技術性強的案件）、經濟優勢（不收費）、完善執法（可以及時、迅速糾正執法中的錯誤）。［13］（p49－51）

但令人遺憾的是，我國行政復議制度卻未體現其自身的優勢，也不能彌補司法審查（行政訴訟）的不足。

三、我國行政復議制度的定性存在的問題

我國立法對行政復議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟行為即行政審查。例如：《行政復議法》②即《中華人民共和國行政復議法》，由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議于1999年4月29日通過，自1999年10月1日起施行。第1條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”另一方面，似乎又將行政復議定性為具體行政行為，且賦予了其超過一般具體行政行為效力的超強大效力，其效力的主要對象是復議機關。

《行政訴訟法》③即《中華人民共和國行政訴訟法》，由中華人民共和國第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989年4月4日通過，現予公布，自1990年10月1日起施行。第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第25條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。”“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”根據這些規定，似乎可以認為，行政復議被定性為具體行政行為。

法律效力的意思是“法律規范是有約束力的，人們應當像法律規范所規定的那樣行為，應當服從和適用法律規范。”［14］（p42）說一個規范是有效力的，意指“它對那些其行為由它所調整的人具有‘約束力’。”［15］（p32）行政復議法規范和主要的約束對象是：行政復議機關，復議被申請人和復議申請人。其中，行政復議機關是其效力最主要的約束對象，因為促使其按時受理復議申請，及時作出合法的復議決定是最主要的立法目的。

《行政復議法》總計43條，除了第七章“附則”五個條文（第39條至第43條）以外④“附則”也有一條即第39條是為復議機關所設。的38個條文中有25條是專門為復議機關或復議機構而設，占近66%。通篇而論，有26條是專門為復議機關或復議機構而設，也占全篇43個條文之60%以上。這些專門針對復議機關而設的條文之內容只有少數是授權性的（即規定復議機關可以行使的權力），大多數是義務性的（當然，法學界認為權力自身也包含義務者之觀點亦幾乎成為公論）。

我國法律賦予了行政復議行為超強的法律效力，主要表現在：一是復議可改變案件的管轄法院。［16］二是復議可改變行政訴訟的當事人。［17］三是行政復議及其決定的這種超強效力還是一經作出就立即生效的，遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執行的可能。［18］而行政復議決定一經作出，既無停止執行的可能，亦無推遲生效的例外。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（于1999年11月24日由最高人民法院審判委員會第1088次會議通過，自2000年3月10日起施行，本文簡稱行政訴訟法解釋。）第53條第1款規定：“復議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷原具體行政行為，復議決定自然無效。”之所以“自然無效”，是因為在法院撤銷前，它已經生效了，否則就沒有“自然無效”可言。該條第2款，“復議決定改變原具體行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復議決定時，應當責令復議機關重新作出復議決定。”與上同理，之所以要責令其重新作出，乃是因為被撤銷的復議決定在被撤銷之前已經生效了。行政復議法第33條規定，“申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定的，或者不履行最終裁決的行政復議決定的，按照下列規定分別處理：（一）維持具體行政行為的行政復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行；（二）變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。”（一）的規定表明了“誰作為，誰負責”的意味：我維持而沒改變你的具體行政行為，所以仍然由你執行；（二）的規定表明，一方面我變更了你的具體行政行為，我對我的變更決定負責，所以由我自己執行，另一方面也是認為變更具體行政行為的行政復議決定已經將具體行政行為“變更”了，即被變更的具體行政行為的效力已經不存在了。總之，《行政訴訟法》及其司法解釋的相關規定實際上是認為，復議決定一經作出，就無條件地生效了：決定維持的情況下，復議申請人只能以作出具體行政行為的行政機關為被告，是因為具體行政行為是有效的；決定改變的情況下，以復議機關為被告，是因為原具體行政行為被改變而無效，被已經生效的改變決定代替。

行政復議的效力不僅超過了一般具體行政行為的效力，而且超過了法院的非最終判決的效力。非最終判決，當事人可以上訴，超過了上訴期限，判決生效；在上訴期內，判決并不生效，這是各國通例。但行政復議決定一經作出，即已生效，而不論申請人是否向法院起訴。所以，不能將行政復議決定作出后申請人向法院提起訴訟當作是上訴。因為上訴案件在上訴人上訴前，判決或裁定是不生效的。而由上述分析可知，在申請人未提起行政訴訟之前，行政復議決定已經生效了。

由此可知，相關立法對行政復議的定性是模糊的、混亂的。行政復議與其說被定性為救濟行為，還不如說被定性為具體行政行為；不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大，且一經作出即生效，所以向法院起訴即為必然。“司法乃最后一道防線”，對申請人所不接受的行政復議決定也就只能依賴司法判決。可以說，向法院起訴是行政復議效力生命在邏輯上的必然歸宿。

四、行政復議決定的效力存在的問題

但是，筆者認為，行政復議法加強行政復議效力的最有力的內容還應當是對行政復議決定的規定。之所以說這一規定是最有力的，乃是因為，“檢驗法律制度的最終標準是它做些什么，而不是如何做和由誰去做，換言之，是實體，而不是程序或形式……”［19］（p29）如果最后得不出對被申請具體行政行為真正有效力的決定，程序再簡便，再科學，也毫無意義可言。

《行政復議法》第28條、第29條規定了維持決定（即維持具體行政行為的行政復議決定）、履行決定（即履行具體行政行為的行政復議決定）、撤銷決定（即撤銷具體行政行為的行政復議決定）、確認（即確認具體行政行為的行政復議決定違法或合法）決定以及責令重作（即責令重作具體行政行為的行政復議決定）、責令返還、責令賠償等決定。［20］其中，撤銷決定、變更決定和確認（違法）決定被“混沌”在一起——筆者稱之為“混沌結構”，復議機關可以選擇。根據行政訴訟法解釋第7條規定，改變決定包括了行政復議法的“混沌結構”，即第28條（三）所創設的撤銷決定、變更決定，以及確認違法并責令重新作出具體行政行為等決定類型。筆者認為，這個“混沌結構”中的三種復議決定在效力上又可進行區分——三種之中，最能體現行政復議優勢的是變更決定。因為，撤銷決定往往會是“一撤了事”，當事人的權益可能還得不到落實；而責令履行，被責令的對象也有可能會拖拉不辦。只有變更決定直接將具體行政行為“變更”了，以復議機關所作出的一個新的具體行政行為代替了被申請復議的具體行政行為。正因為可作這樣的區分，所以行政機關為了不成為行政訴訟的被告，就極有可能在這個“混沌結構”中還會進行選擇，挑選出對自己最無害的決定。也就是說，在“改變決定”即“混沌結構”與其他種類的決定之間，復議機關可以選擇；在“混沌結構”內部還可以選擇，即復議機關仍然有裁量權。再加上又未規定（事實上也無法規定）該作出改變決定而不作的法律責任，這就給了復議機關該作出而不作出改變決定的極大的可能性；而法律規定作出改變決定的情況下復議機關就是行政訴訟的被告，這使得復議機關不作出改變決定成為了一種必然性。換言之，由于行政復議法自身的漏洞，即法律漏洞的存在，①卡爾·拉倫茨把法律漏洞分為規范漏洞和規整漏洞，前者是指“個別法條的不圓滿性”，后者是指“依根本的規整意向，應予規整的問題欠缺適當的規則”。（德）卡爾·拉倫茨．法學方法論［M］．陳愛娥譯．商務印書館，2003．250－251．《行政復議法》第6章“法律責任”就沒有對應當作出改變決定而不作，或應當作出改變決定卻故意作出維持決定等的制裁措施，這就是一個“規整漏洞”。關于裁判者“漏洞的填補”權力的論述，參見范文舟．行政訴訟法及其司法解釋關系的法理解析［J］．社會科學戰線，2009，（05）．復議機關的選擇權不僅僅局限于上述“混沌結構”中的三種決定，而是包括法律規定的所有其有權作出的復議決定類型。

行政復議法所設置的決定種類不如行政訴訟法所設置的判決種類清晰，即其針對性不如判決的針對性強。我國《行政訴訟法》規定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決，［21］行政訴訟法解釋根據各級人民法院的審判經驗，又增加規定了確認判決、駁回訴訟請求判決、具體情況具體處理的判決。［22］每一種判決都對應于各自具體的情形，其中變更判決的適用是最狹窄的，受到的限制是最嚴格的。但在我國《行政復議法》所規定的復議決定中，只有維持決定等具有明顯的針對性。其他各種決定都不具備強烈的針對性，尤其是其中最能體現復議優勢的決定反而被“混沌”了。

行政復議相對于行政訴訟的優勢，即是可以更及時、更快速地發現錯誤和更有力地糾正錯誤。而能體現這一優勢的不是行政復議程序，而是行政復議決定；在諸決定種類中，最能體現行政復議優勢的，不是單純的撤銷決定，更不是維持決定，而是改變決定。改變決定，是行政復議制度的“刀刃”。行政訴訟變更判決的適用對象局限于顯失公正的行政處罰，那是因為被訴訟（司法）的特點（其本性是判斷權）以及司法與行政的關系所制約。行政復議變更則不受此類制約，其對象可以寬泛得多，可以說，能撤銷的即可變更，只要有可變更的內容。

但在現實生活中，復議機關不會也不敢輕易作出改變決定。主要原因就是怕訴。怕訴，是一種普遍心理，是一種根深蒂固的態度。“當法律規定和根深蒂固的態度及信念之間展開鴻溝時，法律就不能改變人民的行為。規范和行為沖突的結果會危及社會；至少法律不能促進變化。”［23］（p241）前文中筆者已經說過，即使在西方國家，被訴也是一件壞事。通過前文的分析可知，我國法律將行政復議機關列為行政訴訟的被告，反映了其利用怕訴心理加強行政復議效力的深刻用意。怕訴心理是一把雙刃劍。它既有促使復議機關積極、認真復議的一面，又有使得復議機關不敢作出“引火燒身”的改變決定的一面。而由于對申請人有利的是改變決定，所以對申請人來說，怕訴心理只有有害的一面，而無有利的一面。

復議機關不敢作出改變決定，大大降低了行政復議法的實效性。法律實效“是人們實際上就像根據法律規范規定的應當那樣行為而行為，規范實際上被適用和服從”，“所謂實效是人們實際行為的一種特性，……”法律的實效性是指“人們的實際行為符合法律規范。”［24］（p42）通過前文的分析我們知道，行政復議法主要的約束對象是行政復議機關或復議機構，行政復議法的實效性就是復議機關復議（行為）的一種特性。

完全可以認為，改變決定，尤其是其中的變更決定的適用率是行政復議法之實效性的檢測表：復議機關在處理復議案件后所作出的變更決定越多（本身沒有可變更的內容者除外），在其所作出的復議決定中所占比例（即變更決定的適用率）越高，表明行政復議法的實效性越好；所作出的變更決定越少，則表明行政復議法的實效性越差。而有關統計數據表明，②1999年，23個省、自治區、直轄市的行政復議機關共受理行政復議案件29030件，審結26169件，結案率為90%。其中，維持原具體行政行為的案件14877件，占審結案件總數的55%；撤銷原具體行政行為的案件5678件，占審結案件總數的20%；變更原具體行政行為的案件2083件，占審結案件總數的7%；責令被申請人履行法定義務的案件246件，占審結案件總數的0．09%；申請人撤回申請的案件4437件，占審結案件總數的15%；其他方式處理的案件1031件，占審結案件總數的2．9%。2000年，全國各級行政復議機關共受理行政復議申請68957件，審結62693件，占受理案件總數的91%；未審結的6264件，占受理案件總數的9%。在已審結案件中，維持原具體行政行為的32748件，占審結案件總數的52%；撤銷原具體行政行為的11560件，占審結案件總數的18%；變更原具體行政行為的3410件，占審結案件總數的6%；確認原具體行政行為違法的312件，占審結案件總數的0．5%；責令被申請人履行法定職責的622件，占審結案件總數的1%；申請人撤回申請的10813件，占審結案件總數的17%；作其他處理的3244件，占審結案件總數的5．5%。2001年，全國各級行政復議機關共受理行政復議申請75886件，審結68309件，占受理案件總數的90%；未審結的7577件。占受理總數的10%。在已審結案件中，維持原具體行政行為的36682件，占審結案件總數的53．7%；撤銷原具體行政行為的11248件，占審結案件總數的16．5%；變更原具體行政行為的3415件，占審結案件總數的5%；確認原具體行政行為違法的325件，占審結案件總數的0．5%；責令被申請人履行法定職責的551件，占審結案件總數的0．8%；申請人撤回申請的11700件，占審結案件總數的17．1%；作其他處理的4388件，占審結案件總數的6．4%。與2000年全國行政復議案件處理情況相比，2001年行政復議決定的維持率上升了1個百分點。2002年，全國各級行政復議機關共計審結行政復議案件62609件，占受理案件總數的91．1%；未審結的6094件，占受理總數的8．9%。在已審結案件中，維持原具體行政行為的34900件，占審結案件總數的55．74%；撤銷原具體行政行為的9287件，占審結案件總數的14．83%。變更原具體行政行為的2515件，占審結案件總數的4．02%；確認原具體行政行為違法的550件，占審結案件總數的0．88%；責令被申請人履行法定職責的612件，占審結案件總數的0．98%；申請人撤回申請的11049件，占審結案件總數的17．64%；作其他處理的3516件，占審結案件總數的5．91%。與2001年全國行政復議案件審理結果相比，2002年行政復議維持率上升了2個百分點。2003年，全國各級行政復議機關共審結行政復議案件62189件，占受理案件總數68354件的90．98%；未審結的6165件，占受理總數的9．02%。在已審結案件中，維持原具體行政行為的34644件，占審結案件總數的55．71%；撤銷原具體行政行為的9958件，占審結案件總數的16．01%；變更原具體行政行為的2283件，占審結案件總數的3．67%；確認原具體行政行為違法的406件，占審結案件總數的0．65%；責令被申請人履行法定職責的659件，占審結案件總數的1．06%；申請人撤回申請的11905件，占審結案件總數的19．14%；作其他處理的2334件，占審結案件總數的3．75%。與2002年全國行政復議案件審理結果相比，2003年行政復議維持率下降了0．03個百分點，撤銷率下降了1．18個百分點。2004年，全國各級行政復議機關共審結行政復議案件64953件，占受理案件總數72620件的89．44%；未審結的7667件，占受理總數的10．56%。在已審結案件中，維持原具體行政行為的37726件，占審結案件總數的58．08%；撤銷原具體行政行為的9527件，占審結案件總數的14．67%；變更原具體行政行為的1741件，占審結案件總數的2．68%；確認原具體行政行為違法的407件，占審結案件總數的0．63%；責令被申請人履行法定職責的557件，占審結案件總數的0．86%．申請人撤回申請的11750件，占審結案件總數的18．09%；作其他處理的3245件，占審結案件總數的4．99%。與2003年全國行政復議案件審理結果相比，2004年行政復議維持率上升了2．37個百分點，撤銷率下降了1．34個百分點。以上材料來源于青鋒．中國行政復議制度的發展、現狀和展望［J］．法治論叢，2006，（01）：16－30．我國行政復議法的實效性令人擔憂。從統計數據可以看出，自行政復議法實施以來，維持決定每年都占復議決定總數的一半以上，而改變決定尤其是變更決定，只有維持決定的大約十分之一。在改變決定中，撤銷決定的比例最高，變更決定和責令履行決定的比例都非常低。這自然有各種案件的具體情況有差別的原因，如有些具體行政行為沒有可變更的內容，或沒有可責令履行的必要。但變更決定、責令履行決定與維持決定的比例相差如此之大，筆者認為，主要原因還是很多復議機關為了避免成為被告，明明應當變更的或應當確認違法后責令履行的也作出維持決定的緣故。

五、完善行政復議制度的途徑

筆者認為，行政復議的相關制度設置應該鼓勵復議機關能夠盡可能多作改變決定，尤其是能夠多作變更決定。這樣就不能以“混沌結構”來規定行政復議決定，而應當作出行政訴訟判決式的明確區分，尤其不能將行政復議機關作為行政訴訟的被告。而要做到以上兩點，就需要對行政復議及其決定重新定性。

立足于前文的分析，應當將復議界定為“效力待定的救濟行為”。就是說，如果行政復議機關作出復議決定以后，申請人提起訴訟（以被申請復議的具體行政行為為訴訟標的），那么不論復議機關作出的是何種決定，該復議決定都自然無效。如果復議機關作出復議決定以后，申請人不提起訴訟或者過了法定期限的，該復議決定生效，因為申請人接受了復議決定，或者雖然未接受，但有效期已到而生效了。如此一來，將復議決定之效力的決定權就賦予了申請人，但這是符合我國行政復議法和行政訴訟法之現有精神的。根據行政復議法和行政訴訟法的規定，復議決定作出以后，有權向法院提起訴訟的，不是被申請人而是申請人。復議和訴訟是可供選擇的兩種救濟方式，選擇權的享有者僅僅是行政相對人，即復議申請人。

當復議機關改變了具體行政行為以后，復議申請人仍然到法院去起訴，說明他認為自己的訴求未被滿足，這一點與復議機關維持具體行政行為、申請人不滿意的效果是一樣的：都是認為自己的訴求未得到滿足。如果說復議機關的變更或撤銷決定改變了具體行政行為，那么，維持決定對具體行政行為也是有“貢獻”的：它“加固”了具體行政行為；在復議不停止執行［25］的情況下，它直接促進了具體行政行為的執行進程和進度。從申請人的角度而言：我對具體行政行為不服來向你尋求救濟，結果你還維持它，我到法院去起訴你不是理所當然的嗎？

所以，如果復議機關改變具體行政行為而成為被告是理所當然的話，那么，復議機關維持具體行政行為而成為被告也未嘗不可。可是，如果復議機關維持具體行政行為也成為被告的話，那么，幾乎只要行政相對人提起行政復議，作出具體行政行為的行政主體就不可能成為被告；換言之，行政復議制度就成為行政主體免于起訴的“保護傘”，進而言之，行政訴訟制度“保護公民、法人和其他組織的合法權益”（《行政訴訟法》第1條規定的）［26］的功能就被空洞化了。如此一來，行政復議制度和行政訴訟制度就是相沖突的，而非相協調的。《行政訴訟法》第25條第2款的規定已經讓許多復議機關作出太多的“維持決定”；如果“維持決定”也讓其成為被告的話，那么，復議機關就不可能再受理行政復議案件；不受理行政復議案件，復議機關也就偃旗息鼓，行政復議制度也就會名存實亡。

總之，不論如何，都不應當將行政復議決定作為行政訴訟的標的，都不應該將復議機關作為行政訴訟的被告。行政復議和行政訴訟，對于行政相對人來說，是“此路”與“彼路”的關系，即“此路”不通走“彼路”。

行政復議（行政救濟）相對于行政訴訟（司法審查或司法救濟）自有其短處，這正是后者存在的必要；復議相對于訴訟亦自有其長處，此乃訴訟存在的同時，復議亦不可或缺的原因之所在。立法對行政復議的定性，應當能使復議決定充分體現出行政復議的優勢，避免其劣勢，只有做到這一點，才能提高改變決定的適用率，才能提高行政復議法的實效性。

六、行政復議與農村土地糾紛解決機制的銜接

當農村土地征收糾紛發生時，農民向行政復議機關提起行政復議的目的，或欲使后者能夠對土地征收行為予以變更、撤銷或確認違法后責令重作，即作出改變土地征收行為的復議決定（前文通稱之為改變決定），或欲使其作出符合自己利益的其他決定。這里的“其他決定”，自然不包括維持土地征收行為的復議決定（前文簡稱其為維持決定）。農民的這種愿望是與行政復議法①即《中華人民共和國行政復議法》，由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議于1999年4月29日通過，自1999年10月1日起施行。的立法目的②我國行政復議法第一條規定，為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。相一致的。但是，法律規定，在復議機關改變具體行政行為的情況下，就會成為被告，復議機關就會為了避免成為被告而違心地作出維持決定，包括廣大農民在內的行政相對人的合法權益就很難得到維護。有鑒于此，筆者認為應當對現行有關行政復議的法律、法規進行修改。修改的方案如下：

第一，對我國《行政復議法》和《行政復議法實施條例》進行修改，即不論復議機關作出什么復議決定，其都不會成為被告。其他國家或地區的行政訴愿法（他們的訴愿就相當于我國的行政復議，行政訴愿法就相對于我國的行政復議法，例如我國臺灣地區的行政訴愿法）都沒有規定訴愿機關會成為被告。

第二，在《行政復議法》和《行政復議法實施條例》都不做修改的情況下，對我國的《土地管理法》及其配套法規進行修改。這在法理上也是行得通的。因為對土地征收的行政復議規定是行政復議規定的特別規定，是“特別法”，它和行政復議法是特別法和一般法的關系。可以在《土地管理法》中增加這樣的規定：“農民等土地承包人對土地征收行為不服的，可以向征收機關的上級機關提起行政復議。對復議機關的復議決定不服的，可以征收機關為被告，向人民法院提起行政訴訟。”

［1］左婕．土地征收侵權救濟方式比較研究［J］．華中師范大學研究生學報，2007，（02）：13－17．

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［17］行政訴訟法［Z］，行政訴訟法司法解釋［Z］．

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［25］行政復議法［Z］．

（責任編輯：徐虹）

On the Innovation of Administrative Reconsideration Using in Dispute Resolution of Land Expropriation in Rural

Fan Wenzhou

Rural land expropriation and settlement of disputes remains a fundamental way to the existing legal resources．The administrative reconsideration is the most suitable way to resolve rural land expropriation disputes in existing law．But farmers do not fancy the administrative reconsideration under current Administrative Reconsideration，because it has a defect so that it can not protect farmers＇interests in land．These defects make the reconsideration organ often because of fear of becoming a defendant did not dare to revoke or change the decision of land acquisition．The way to overcome these defects is to modify the existing Administrative Review Law，or make special provisions for administrative reconsideration in the Land Management Law，making the reconsideration organ made the reconsideration decision to change the behavior of land expropriation，farmers to the court，the defendant is stillauthorities levied the original decision，without reconsideration organ．

administrative reconsideration；land expropriation；reconsideration organs；dispute resolution

D922．112

A

1007－8207（2012）09－0074－07

2012－07－10

范文舟（1966—），男，安徽蕪湖人，北方民族大學法學院副教授，法學博士，研究方向為行政法學。