行政規范性文件績效評估的技術性標準

□胡 峻

（衡陽師范學院，湖南衡陽421008）

行政規范性文件績效評估的技術性標準

□胡 峻

（衡陽師范學院，湖南衡陽421008）

行政規范性文件績效評估的技術性標準是其評估標準的重要內容，其技術性標準主要包括形式結構技術的評價和語言表述技術。但行政規范性文件普遍存在著制定技術不符合基本標準要求的問題，如名稱不規范、文件結構混亂、具體條款編排不符合技術規范要求等。因此，應當根據評估的技術性標準要求對行政規范性文件進行相應的完善，使行政規范性文件體系呈現為統一、協調的整體。

行政規范性文件；績效評估；技術性標準

行政規范性文件績效評估是政府績效評估中的重要內容，其評估的實效性是對政府進行績效評價的一個核心指標。近年來，許多地方試探性地開展了行政規范性文件績效評估工作，但因為沒有國家層面的、統一的操作制度，在實踐中常常是地方政府機關“各自為政”。為保證對行政規范性文件績效評估的規范操作，使評估活動收到應有的實效，應當明確其評估的幾個基本內容，如評估主體、評估標準、評估程序、評估效力等。評估標準是任何評估活動首先應當予以明確的，只有明確了評估的基本標準，評估活動才不會偏離基本的方向，同時也會在評估活動中對所評估的對象確定一個評價的基本指標。根據行政規范性文件的特性，其評估不同于對其他具體行政行為的績效評估，因為制定行政規范性文件的行為是一種“準立法”行為，所以其評估的基本標準主要有合法性、合理性、效益性和技術性標準。技術性標準是行政規范性文件績效評估應當明確的一個基本標準，是從形式上對所評估的行政規范性文件進行良莠判斷的標準。一部良好的行政規范性文件，不僅在內容上應當是良性的，而且在形式上也應當是良好的。因此，對行政規范性文件進行技術性評價的目的在于以一個統一的技術性標準來評價所評估文件，同時使行政規范性文件趨于統一化和規范化。

一、行政規范性文件績效評估技術性標準的基本內容

“欲成法治，必用二術。一曰立法之術，二曰行法之術。”［1］（p133）行政規范性文件在行政管理活動中起著非常重要的作用，其反復適用性不僅是行政機關進行行政管理的重要手段，而且事關公民法律權利的保障與實現。因而要求行政規范性文件在技術性方面必須符合基本形式上的技術性要求，這是保證行政規范性文件正當性的必然要求。“規則制定的正當性問題，其實是人類公共生活中一個久遠的、永恒的問題。”［2］（p167）形式的正當性不僅是在外部形式上影響行政規范性文件的質量，而且會影響到行政規范性文件在實踐中的實施效果。正如立法學學者所言：“立法者的法律構思要素、法律構思方法、法律起草方式以及法律內容的表述方式的不同技術線路和處理，都會產生截然不同的效果。”［3］（p2）

行政規范性文件績效評估的技術性標準是對行政規范性文件進行外部形式的系統性評價，既要從宏觀上對其進行評價，也要從微觀上進行評價。其技術性本身是在制定與實施行政規范性文件過程中所積累起來的，關于制定行政規范性文件的知識、方法、技巧、經驗等一系列的規則。根據行政規范性文件制定技術的要求，對行政規范性文件的技術性評價主要表現為結構技術和語言表述技術兩個方面。其技術性標準主要表現為：

（一）結構技術的評價

規范性文件的結構技術是該文件的框架技術，其直接影響規范性文件的外形。正如有學者所言：一部結構不完整的法案很難從其調整對象明白其實體內容，一部法律的結構越清晰，越具有邏輯性，其也就越具有可及性，從而也就越能發揮作用。［4］（p264）行政規范性文件作為“準法律文件”，其結構技術包括形式結構和內容結構兩個方面，因此在具體的評估實踐中應當從這兩個方面對評估活動進行具體指標的構設，同時也應當按照形式結構和內容結構對所評估的文件進行考核。

⒈形式結構技術。行政規范性文件的形式結構技術是指對行政規范性文件外在的各個組成部分的排列、組合以及所采取的外部形式等，主要包括文件名稱、文件的制定時間與制定機關、正文部分內容的設置與排列、附件、文件的發布形式等內容。規范性文件的名稱是給予其的冠名，是其對外的一個標志。確定好其名稱能夠便于文件精神的貫徹和執行，同時也能確定文件的效力等級。規范性文件的體例結構也是保障規范性文件規范化的基本要求，要將文件的各條款和具體內容有序地編于一部文件之中，就不能缺少合理而規范的體例編排。行政規范性文件作為具體施行性的文件，其體例編排具有不同于法律文件的特殊要求，因此在對其進行體例編排時應當根據其特殊性進行架構。

⒉內容結構技術。內容結構技術又稱為內部結構技術，是指規范性文件內部各個組成部分的具體搭配與排列。其通常表現為行政規范的邏輯結構的安排、行政規范與具體條款的關系、各種類型的條款（如闡述性條款、義務性條款、授權性條款、技術性條款等）的具體運用等各個方面。內容結構技術要求我們對規范性文件構成要素進行科學合理的編排，使行政規范性文件達至內在的“善”。內容結構技術主要表現在：目的條款的表述技術、原則條款的編排、文件施行技術、專門術語的解釋技術、引文或援引技術、邏輯結構技術、最后條款與過渡條款技術、權利與權力的規定技術、責任條款技術等。

（二）語言表述技術的評價

行政規范性文件所包括的行政規范都要通過具體的語言來表現，其使用的語言是行政機關或公務員在長期的工作實踐中歸納總結出來的，這種語言不同于文學語言，其只是一種工作語言，因此，不得帶有任何感情色彩或采取夸張的方法來組織語言文字。作為一種“準法律性”文件，其語言使用應當符合基本標準的要求，絕不能對其進行太多文字化的處理。根據《規章制定程序條例》對規章使用語言的規定：“規章用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性”。因此行政規范性文件也應當按照規章規定的要求準確地使用語言技術。國內立法學研究的著名學者周旺生教授也指出立法性語言文字應當具有以下特征：準確、肯定；通俗、簡潔；規范、嚴整；莊重、嚴肅。［5］（p590）

二、目前行政規范性文件在技術性標準方面存在的主要問題

目前，關于行政規范性文件沒有一個專門的規范性文件對其做出標準化的要求，因而在制定行政規范性文件時僅以2000年頒布的《國家行政機關公文處理辦法》作為其技術性的規范。行政規范性文件的起草、制定及實施大都由行政機關各自為之，所以行政規范性文件在技術化要求方面呈現出“五彩斑斕”的景象。其主要表現為：

（一）名稱不規范

《國家行政機關公文處理辦法》規定，行政規范性文件的名稱表現為命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要等。而在制定行政規范性文件的實踐中，各行政機關往往不根據《國家行政機關公文處理辦法》所確定的名稱予以冠名，而是行政機關想當然地予以確定。主要存在的問題有：名稱太多，除了《國家行政機關公文處理辦法》所規定的十三種名稱外，還有冠以行政法規、行政規章所特有的名稱的，如使用“條例”、“規定”、“辦法”等；有的名稱太長，而有的則太短，不符合名稱的規范化要求；有的名稱不能反映文件所要規定的核心內容，同時也不能分清其效力等級；有的名稱不符合簡潔的要求，且不包括基本的要素等。

（二）結構不規范

行政規范性文件在當前主要是作為行政機關進行行政管理的一種手段，因而其所頒發的規范性文件在結構編排上只考慮是否包含基本內容，而忽視了基本框架的設置與編排。主要表現為在內容上不能體現基本的四部分結構：“總則”、“分則”、“罰則”、“附則”，大部分規范性文件不包含這四部分，且在順序編排上不能根據四部分的先后順序進行依次編排；在結構層次上，許多行政規范性文件是套用國家法律法規文件的結構，例如有的是以分章、節形式頒發的，有的是以具體的條文依次進行表述的，這都不符合《國家行政機關公文處理辦法》所規定的結構層次序數的規范要求。

（三）條款安排上不符合技術規范的要求

行政規范性文件的內容結構技術主要表現為對其具體條款的科學合理設置與編排，而目前行政規范性文件對具體條款的編排上普遍存在著無序且條款內容不全面的缺陷。主要表現在：第一，缺失目的條款或目的條款含糊不清。正如博登海默所言：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機”。［6］（p104）目的條款是行政規范性文件制定的基本宗旨，是貫穿于整部行政規范性文件的精髓所在。而許多行政規范性文件則將目的條款予以“遺忘”，而是“開門見山”地對行政規范的具體內容進行規定。部分行政規范性文件則效仿國家法律法規的立法模式，其對目的條款的規定，采取籠統性的規定，而不是針對該行政規范性文件本身所做出的，這顯然是一種不負責的行政行為。第二，原則條款不具有概括性。原則與規則都是規范性文件的基本組成部分，并且二者能夠做到互相補充、互相配合。原則是從行政規范中抽象和概括出來的，是貫穿于行政規范性文件始終的，是行政規范的“靈魂”所在。制定一部行政規范性文件首先應當明確基本原則，只有這樣在構設行政規范性文件的具體規范和制度時才不會偏離基本的方向。而行政規范性文件對原則條款的規定一般是采取一些普適性的法律原則進行的，如人權保障原則、法律保留原則、公開原則、比例原則、權力制約原則等，沒有針對具體的行政規范性文件規定適合本文件的特有原則，從而導致原則條款與具體制度、規范條款脫節。第三，不能正確處理好權力條款與權利條款的關系。行政規范性文件是行政機關用以進行行政管理的一種手段，其承擔著為行政管理服務的職能，但這僅是其職能的一個方面，行政規范性文件也是保障公民合法權益的基本手段，為建設服務型政府和法治政府，行政規范性文件發揮著非常重要的作用。如果僅是為提高行政效率而制定行政規范性文件，則制定行政規范性文件的行為只能限定在一種內部行政行為上。但制定行政規范性文件的根本目的在于實施國家的法律法規、保障公民合法權益。而當前行政規范性文件普遍存在著過于注重保障行政權力的行使，以致忽視了保障公民權利的現象。甚至部分行政規范性文件通篇不提公民權利保障，而全部是對國家行政權力的如何行使進行的規定。第四，責任條款闕如。責任條款是一部規范性文件不可缺少的組成部分，而行政規范性文件通常只是規定行政權力的行使與保障，因而對行政權力的不當行使或者違法行使都沒有相應的責任條款予以懲戒。盡管責任條款是對人的行為進行不利處分的條款，其條款的規定應當遵循法律保留和法律優先原則，如刑事責任、行政處罰必須遵循國家法律的規定。但并不是說行政規范性文件對違反文件所規定的內容就不能進行任何責任的界定，在符合上位法的前提下，行政規范性文件也應當對部分不當行為作出相應的責任規定。

三、以技術性標準要求規制行政規范性文件的制定

評估不應當只是為評估進行的，評估只是一種改進與完善工作的手段，評估的最終目的在于促使我們將工作臻于至善。對行政規范性文件的績效評估在于發現行政規范性文件所存在的問題與不足，從而為完善該文件提供參考。行政規范性文件是一種適用面極廣的文件，在行政管理活動中發揮著非常重要的作用，較之于法律文件，其在便于提高行政效率的同時也具有更強的操作性。“優先適用低位階行政規范至少可以在相當程度上緩解行政公正與效率的緊張關系”。［7］（p8）因而提高行政規范性文件的質量是有效規制行政權力和提高行政效率的內在需要。技術性標準雖然只是一個技術層面的、對行政規范性文件進行績效評價的評估標準，但對行政規范性文件而言，有效運用該標準直接關系到行政規范性文件的質量。

（一）文件名稱的規范

行政規范性文件的名稱是否科學，是衡量文件制定是否成功的標志。對于一部規范性文件的名稱，應當嚴格按照規范標準的要求確定，而不能由各行政機關想當然地予以冠名，否則其名稱則會無序化，也不利于行政規范性文件的施行。正如西方學者所言，對于一個法律文件的標題有必要是簡單的而且要避免包含不必要的一些信息，引導性的標題應當盡量使讀者一眼就看到對自己有用的信息。［8］（p336）因此，行政規范性文件的名稱應當遵循以下基本規則：第一，名稱要合法適當，其名稱不能超出法律的界限，即不能使用法律法規所專用的名稱，如不能冠以“法”、“條例”、“規定”等名稱；第二，要嚴格遵守《國家行政機關公文處理辦法》所規定的名稱，只能以其規定的十三種名稱作為行政規范性文件的冠名，同時這十三種名稱中的“命令（令）”、“決定”是針對一些重大事項所做出的，因而一般只能是國務院所頒發的行政規范性文件所專用的名稱；第三，一部行政規范性文件的名稱一般應當具備三要素：文件的效力范圍、文件所約束的事項、文件的效力等級。實際上只要所有的行政規范性文件在名稱上均按照該三要素來取名，那么，行政規范性文件體系就會因整齊劃一、名稱簡潔而便于公民理解與適用。

（二）體例結構的完善

要將行政規范性文件的各個條款和具體內容有序地編于一部規范性文件之中，自然不能缺少合理而規范的體例安排。行政規范性文件作為具體的施行性文件，其內容一般較少且針對的事項較單一，因而文件的體例結構不會遵從法律文件的結構，按照我國《立法法》的規定，法律文件一般包括“編、章、節、條、款、項、目”等，但考慮到行政規范性文件的特殊性，其一般只是分“條、款、項、目”四部分即可。而對于部分內容較少的文件則可以直接以中文數字依次表述即可。行政規范性文件在總體結構上也應當包括“總則”、“分則”、“罰則”、“附則”，但行政規范性文件在對四部分進行表述時一般是采取隱性的立法表述方式，而不在行政規范性文件中明確標明該四部分內容，如總則一般通過一至五條款表述，分則則是文件的主體內容，罰則部分通過準用性或委任性條款予以表述，附件則置于文件的最后。

（三）條款設計結構的完善

條款設計結構屬于行政規范性文件的內部結構技術，要求對行政規范性文件的內部構成要素進行科學合理的編排。當前許多地方政府機關已認識到對文件內部結構科學編排的重要意義，如《深圳市法制局規范性文件審查工作細則》就明確規定了對行政規范性文件進行技術審查的內容，其中包括語言表述、條文設計結構、文字技術審查等六個方面的內容。一部行政規范性文件一般應當包括以下條款：目的條款、原則條款、適用范圍條款、生效與施行條款、解釋條款、準用條款、責任條款等。目的條款一般置于文件的第一條，應當作為文件的“導航儀”而確定，其一般包括目的內容、上位法的依據、制定本文件三部分。目的條款的表達方法通常采取從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述方式，即先規定具體權益的保障或紛爭的解決，然后再規定行政管理目的或其他目的的實現。原則條款規定一般置于總則部分，并且行政規范性文件所規定的原則應當具有針對性，不能是基本法律原則的重復，也不能是一些普適性的原則，而應當是針對該文件的具體內容所確定的基本原則。技術條款是對一些專業性較強的術語的說明與闡析，因此對于專門術語應當在文件中做出相應的解釋，這樣，既便于普通民眾的理解與接受，也便于執法過程中執法者對其正確理解與適用。責任條款一般與準用條款相結合。而生效、施行、適用范圍等條款只需遵循中性化的表述即可。

（四）語言表述技術

行政規范性文件的基本要素都要通過語言得以表述，因而其語言表述的好壞直接影響文件的質量與具體實效。對于一部行政規范性文件而言，在語言表述上應當做到：準確，要求行政規范性文件能夠準確表達其內在含義，力避模棱兩可、含糊不清，因此在文件中應盡量使用單一的語句，不要使用含義不固定、不確切的語詞，以免在適用中產生歧義，盡量使用簡單的句子結構，并且一個句子一般表達一個意思；簡潔，要求行政規范性文件做到簡潔明了、平實質樸、通俗易懂，避免在語言使用上的冗長繁鎖、重復累贅、力求做到簡明扼要；明確，要求盡量使用通俗化的語言，避免使用一些不易為人們所理解和接受的語言（如地方語、古語等）；具體，要使文件清楚、明確，就必須做到規范、具體，作為具體施行性的文件，具體是其生命力所在。對于行政規范性文件而言，其具體要求做到：對行政權力的權限規定應當具體，使行政機關及其公務人員能夠明確自己行為的邊界；對公民的權利具體化規定也要具體，明確告知權利的保障與救濟方法；對公權力違法或不當行使的責任規定要具體，能夠做到權與責的統一；對行政程序規定要具體，使公權力能夠按照預定的程序運行。

［1］蕭公權．中國政治思想史［M］．新星出版社，2005．

［2］［7］王錫鋅．公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架［M］．中國民主法制出版社，2007．

［3］孫潮．立法技術學［M］．浙江人民出版社，1993．

［4］（美）安·賽德曼，羅伯特·鮑勃，那林·阿比斯卡．立法學理論與實踐［M］．劉國福，曹培等譯．中國經濟出版社，2008．

［5］周旺生．立法學［M］．法律出版社，1998．

［6］（美）博登海默．法理學——法哲學及其方法［M］．鄧正來，姬敬武譯．華夏出版社，1987．

［8］G．G．Thornton，O．B．E．，Q．G．（HongKong），M．A．，LL．B．，Legislative Drafting，London Butterworths，1979．

（責任編輯：牟春野）

On the Technical Standard about Performance Evalution of Administrative Normtive Documents

Hu Jun

The technical standard about performance evalution of administrative normtive documents is an important content，and it include technique of form structure，content structure and expressing language．And there is many question about enacting administrative normtive documents，e．g．name is not normal，structure is confusion and clause is not nomal and so on．we must perfect administrative normtive documents acording to it＇s techical standard so that system of administrative normtive documents is unite and harmonize．

performance evalution；technical standard；structure technique；technique of expressing language

D922．11

A

1007－8207（2012）09－0081－04

2012－05－29

胡峻（1969—），男，湖南隆回人，衡陽師范學院經濟與法律系副教授，法學博士，研究方向為行政法。

本文系教育部人文社科規劃項目“行政規范性文件績效評估研究”的階段性成果，項目編號：10YJA820032；衡陽師范學院博士啟動項目“行政規范性文件績效評估標準研究”的階段性成果。