預算法:十年風雨路

文/張克

預算法:十年風雨路

文/張克

自 1994年中國進行了旨在劃分中央和地方財權和事權的分稅制改革以來，財政領域的基本法《預算法》奠定了現(xiàn)行的財政稅收體制。但由于彼時立法技術以及各界對預算制度的了解還十分有限，致使《預算法》的制定并不完善，在實施不久就暴露出許多問題。

曾任全國人大預算工委主任的高強將現(xiàn)行《預算法》問題概括為：對預算編制完整性缺乏明確表述，對規(guī)范預算管理執(zhí)行缺乏嚴格的約束，對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述，對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對預算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對預算公開缺乏明確要求等六個方面。

全國人大早在1997年就提出了修法動議。在經(jīng)過與行政部門反復協(xié)商之后，2004年全國人大正式啟動了《預算法》修改的進程，并在2006年完成了由全國人大預算工作委員會牽頭起草的《預算法》修改稿，按立法計劃，該草案將在當年10月提交全國人大常委會審議。

由于這份草案較多借鑒了國外預算制度的先進經(jīng)驗，對政府部門權力的限制和監(jiān)督偏重，招致了相關部門的諸多質疑。草案最終被束之高閣，審議無從談起。

不過，全國人大和法學界始終沒有放棄修改《預算法》。

十一屆全國人大在2009年重啟預算修法進程，成立了由全國人大預工委、財政部、國家發(fā)改委、審計署等十幾個部門聯(lián)合組成的預算法修正小組。

這次修法依舊由全國人大主導，不同之處在于法律草案先由全國人大預工委和財政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份雙方均認可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月這份草案向社會廣泛征求意見，進行相應調整。

按照全國人大2010年的立法計劃，該草案將在當年8月提交全國人大常委會審議，并在10月和12月進行二審和三審后，交由2011年3月的全國人民代表大會表決通過。

然而國務院在2010年8月臨時提出，《預算法修正案(草案)》要先通過國務院常務會議審議通過，再提交全國人大常委會審議。而在國務院審議前，還要在國務院系統(tǒng)內(nèi)重新對草案征求意見。由此，《預算法》修法進程再度被推遲。

2010年12月，時任全國人大預工委主任高強在全國人大的一次內(nèi)部會議上表示，預工委已將預算法修正事宜轉交國務院。但在2011年，全國人大沒有公布其當年的立法計劃，而修正案將提交人大審議的消息雖時有傳出，但最終均為虛言。

直到2011年11月16日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過了由國務院起草的《預算法修正案(草案)》，并決定將該草案提請全國人大常委會審議。

2011年12月31日，全國人大常委會任命財政部黨組副書記、副部長廖曉軍為全國人大預算工作委員會主任，原全國人大法制工作委員會經(jīng)濟法室主任黃建初為副主任。

廖曉軍在財政部長期分管預算工作，由其接任高強出任全國人大預工委主任，對全國人大預工委與國務院及財政部的業(yè)務溝通起到積極作用，而長期從事經(jīng)濟立法工作的黃建初則將為包括《預算法修正案(草案)》在內(nèi)的財稅立法提供專業(yè)支持。

修改《預算法》會直接涉及行政體制改革、人大與政府間的關系、公眾與政府的關系、中央和地方的關系，以及財政部門和其他政府部門的關系，涉及各部委權力再分配，修法阻力可想而知。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授表示，加強政府宏觀調控不應成為《預算法》的立法目的，《預算法》應是一部對政府預算權力的監(jiān)督法和對社會公眾預算知情權、表達權和監(jiān)督權的保障法，其最終保障的是公民的財產(chǎn)權。

他認為，近些年來，政府的財政收入高速增長，三公消費居高不下，同時用于基本民生和社會公平的財政支出依然滯后，一些地方政府的基本財政支出也無法保障，現(xiàn)有預算制度的突出問題在于預算的規(guī)范和監(jiān)督，而不是進一步賦予政府更多的預算權力。

預算全口徑覆蓋，被視為本次修正案的一大亮點。時任全國人大預算工委主任高強曾在2010年兩會期間表示，修訂的核心內(nèi)容之一，就是增強預算編制的完整性。現(xiàn)行《預算法》只對主要來源為稅收的政府公共預算進行了規(guī)范，政府的其他收支均不需要經(jīng)過各級人大的審議和監(jiān)督。

而實際上，據(jù)中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇測算，2010年中國政府實際總收入約15萬億元，其中已納入預算收入的財政收入8.3萬億元，未納入預算收入的其他收入約6萬億元，包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權和采礦權拍賣收入、收費和罰款收入，以及煙草利潤等。

第十一屆人大財經(jīng)委和預工委曾提出，政府要從2011年開始將非稅收入納入預算，從2012年開始提交全國國有資本預算、試編社會保障預算，并從2012年起向全國人大報告地方土地出讓收支情況。

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈則表示，只有全覆蓋的預算才能加強監(jiān)督。政府性基金預算、國有資本金預算和社會保障預算，都會在2012年，以及《預算法修正案(草案)》審議通過之后，全部納入到預算的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

如果國務院此次提交草案中沒有明確規(guī)定上述收入如何納入預算，這將削弱預算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度，各級人大履行預算監(jiān)督職能也難以得到充分實現(xiàn)。

目前，政府預算收支科目依次分為：類、款、項、目。現(xiàn)在的政府預算基本上只編制到類，如文教有多少，農(nóng)業(yè)有多少，即使是細化到了第三級的“項”，以中央政府預算為例，各“項”中仍有很多預算都是數(shù)以幾百億元計的固定資產(chǎn)投資。人大在審議政府預算時并不知道這些錢具體用到了什么地方，也就更談不上有效監(jiān)督。其結果必然是，讓人大的預算審批和監(jiān)督都流于形式，而政府則可以隨意支配手中的資金。又由于中央和地方在財權和事權上的不匹配，地方在資金上相對匱乏，加之以項目型為主的轉移支付制度，地方政府要上馬一些項目，就需要找中央批項目要錢，于是就產(chǎn)生了被廣為詬病的“跑部錢進”。

吳曉靈表示，只有細化預算才能最終做到無預算不開支，才能減少“跑部錢進”的腐敗和尋租問題。細化預算還能督促各級政府按“五年規(guī)劃”編制年度計劃，滾動發(fā)展，減少上項目隨意性，從而形成讓項目等錢的正常預算方法。

為了改善這些問題，本屆全國人大已經(jīng)要求政府在編制2009年預算時將關于民生、社會發(fā)展等重點支出落實到“款”；政府要力爭在2012年將中央本級預算重點支出編制到“項”；并于2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預算。

由于現(xiàn)行《預算法》在客觀上造成了預算編制粗糙，往往只有一個框架性的總數(shù)，預算款項層層下?lián)埽嬲掳l(fā)到具體使用資金的基層部門時，有時已經(jīng)到了三季度，這在一定程度上促成了年底突擊花錢的問題。

北京大學法學院王錫鋅教授指出，目前的預算編制過程中至少有兩本賬，一種是功能分類，一種是經(jīng)濟分類。他接受新華社采訪時表示，“應該要改革預算編制的技術，要有現(xiàn)有的功能分類轉向未來經(jīng)濟分類”，經(jīng)濟分類可以做到非常詳盡，將三公經(jīng)費開支等有效地控制住。

本屆全國人大要求政府將轉移支付和代編預算的安排支出，除少數(shù)特殊項目外，均應在當年6月30日前下達完畢。