基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

基層人大工作與政治文明建設(shè)大家談

滕修福：“空投”候選人跨選區(qū)選舉并不違法2011年12月17日《人民代表報》刊登了武春先生的文章《“空投”候選人跨選區(qū)選舉違法》（以下簡稱“武文”）?！拔湮摹闭J為：“推薦有關(guān)候選人到不是候選人登記的選區(qū)進行選舉，這種做法的主要錯誤是沒有按照選區(qū)進行提名，違反了選舉法第二十九條的規(guī)定?！卑不帐∈徍腥絽^(qū)人大常委會滕修福撰文認為，“空投”候選人跨選區(qū)選舉并不違法，特撰此文與武春先生商榷。“武文”所說的“空投”，指的是在縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉中，把不是本選區(qū)的選民提名推薦為人大代表候選人的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象多出于領(lǐng)導干部身份的“職務(wù)代表”候選人、人大常委會候選人身份的“法定代表”候選人等，這種帶名額定向提名推薦代表候選人到所屬區(qū)域選區(qū)，一般不占該區(qū)域應(yīng)分配代表名額?！拔湮摹币玫倪x舉法第二十九條第一款是這樣規(guī)定的“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生”；“武文”的解讀是：“一個選民只能在一個選區(qū)登記，并在登記的選區(qū)參加選舉，選舉權(quán)和被選舉權(quán)只能在自己登記的選區(qū)實現(xiàn)?！睆奈湮慕庾x可以看出，“武文”的觀點之一是，代表候選人“按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生”，就是要在本選區(qū)或選舉單位提名產(chǎn)生代表候選人；觀點之二是，選舉權(quán)與被選舉權(quán)是不能分離的，也就是說在哪里有選舉權(quán)，才能在哪里有被選舉權(quán)，否則就違反“按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生”的法律規(guī)定?！拔湮摹笔紫日`讀了代表候選人“按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生”的法律規(guī)定。選舉法規(guī)定，代表候選人“按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生”是指代表候選人以“選區(qū)或者選舉單位”為單位提名產(chǎn)生，而不是非要提名本選區(qū)選民。關(guān)于這一解讀，從選舉法第三十九條的表述可以得到印證。選舉法第三十九條規(guī)定：“選舉人對于代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)”。這一條款中的“可以另選其他任何選民”，可以解讀為只要是選民都可以去選，并不局限于本選區(qū)選民。此外，關(guān)于是否可以提名推薦選區(qū)以外的選民作為代表候選人的問題，根據(jù)全國人大常委會法工委的解釋，選民聯(lián)名推薦的代表候選人可以不是本選區(qū)選民，但必須是本行政區(qū)域選民。全國人大常委會法工委的解釋雖然算不上法律法規(guī)，但應(yīng)該算得上權(quán)威解讀。“武文”可能認為選舉權(quán)和被選舉權(quán)是不可分離的，其實并非如此。從法律表述上來看，憲法第三十四條、選舉法第三條等有關(guān)條款對選舉權(quán)與被選舉權(quán)的表述都是分開的。從法律的規(guī)定和實際操作來看，特定人員有選舉權(quán)，卻沒有被選舉權(quán)。有被選舉權(quán)，不一定就有選舉權(quán)。如人大代表可以選任何選民當“一府兩院”首長，但選民沒有選舉“一府兩院”首長的權(quán)利，因為選民的選舉權(quán)被代表了。其次，“武文”“選舉權(quán)和被選舉權(quán)只能在自己登記的選區(qū)實現(xiàn)”的觀點也是沒有法律依據(jù)的。如果是這樣，那么新選舉法就不需要增加第四十五條關(guān)于“公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會代表”的規(guī)定了，只規(guī)定“選民不得在本選區(qū)以外當選”就得了。“武文”認為，“空投”候選人跨選區(qū)選舉“導致的結(jié)果是，該候選人在另外的選區(qū)行使被選舉權(quán)，在自己登記的選區(qū)行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)（從理論上講在自己登記的選區(qū)是可以通過另選他人的形式當選的），也即在一個選區(qū)有選舉權(quán)，在兩個選區(qū)里有被選舉權(quán)，使得選舉權(quán)與被選舉權(quán)實施的范圍不一致，這顯然也有悖于憲法精神”?！拔湮摹彼f的情形是有可能出現(xiàn)的。因為選民的被選舉權(quán)是被動的，所以新選舉法增加了第四十五條關(guān)于“公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會代表”的規(guī)定加以完善。但文章不認同“選舉權(quán)與被選舉權(quán)實施的范圍不一致，這顯然也有悖于憲法精神”的觀點。因為以憲法為母法而設(shè)計的我國人民代表大會選舉制度，是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉制度，選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)不可能絕對一致。例如：每個選民都有選舉代表的權(quán)利和被選為代表的權(quán)利，每個選民有被選為“一府兩院”組成人員的權(quán)利，但并沒有直接選舉權(quán)，因為你的選舉權(quán)被代表了。

盧鴻福：請求人大解決政府內(nèi)部問題是一種職權(quán)錯位在聽取和審議專項工作報告時，一些工作部門常常請求人大常委會“督促政府重視支持某項工作”、“督促政府解決機制、編制問題”等等，更有甚者，一些政府副市長（縣長）匯報某些專項工作報告時也提出同樣的請求。湖南省婁底市人大常委會盧鴻福撰文說，工作部門為推動某項工作，請求人大督促政府引起重視，借人大監(jiān)督之力以達到解決問題的目的，可以說用心良苦，無可厚非。這一方面反映出工作部門解決問題的迫切和無奈，另一方面也從一定程度上反映出，隨著民主政治建設(shè)的推進，人大的權(quán)威和地位越來越高，人大的職能作用逐步得到顯現(xiàn)。但是，工作部門的請求卻不能不引起我們的深思。如果工作部門請求人大就某項工作作出決議決定、請求對某部法律開展執(zhí)法檢查、請求人大加強工作監(jiān)督，那么工作部門的請求理所當然，這是屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事情，人大應(yīng)該給予重視和支持?，F(xiàn)在的問題是工作部門提出請求人大支持的事項卻是政府職責范圍內(nèi)的事情，以通過人大這一“曲線”來達到目的，卻值得商量。按理說，政府各工作部門是組成政府的成員單位，部門工作是政府工作的重要組成部分，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下協(xié)調(diào)一致地開展工作。對于職能部門而言，在職能范圍內(nèi)能解決的問題，應(yīng)主動負責解決。對確實解決不了、涉及面廣、難度較大的問題，應(yīng)實事求是提出解決的辦法，報政府研究決定。總而言之，屬于政府職責范圍內(nèi)的事項，應(yīng)該由政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制予以解決，而非借助第三方力量來助推。因此，工作部門請求人大來督促政府解決問題，實質(zhì)上是一種職權(quán)的錯位。誠然，按照法律規(guī)定，政府由人大選舉產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。政府工作存在的問題可以通過人大行使監(jiān)督職權(quán)促使問題得到解決。但對政府存在問題的發(fā)現(xiàn)，不應(yīng)該由工作部門提出，而應(yīng)該通過聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、備案審查、視察調(diào)研、工作評議、詢問質(zhì)詢等方式，向政府提出建議批評和意見。有問題找人大，固然能夠解決一些難題，但卻于法不符，于理不合，甚至產(chǎn)生一些不必要的、工作上的誤解，于事無補。從現(xiàn)實來看，一些政府領(lǐng)導對工作部門這種做法，也有怨言。地方人大也應(yīng)該超脫于具體事物之外，更不能當工作部門的傳聲筒、吹鼓手，而應(yīng)該依法行使監(jiān)督職能，以推動存在問題的解決，促進政府工作。

王軍杰：莫讓部門利益污染法治水源日前，浙江省寧波市人大常委會法工委有關(guān)調(diào)研報告稱，一些當初由政府部門提出急需立法的地方性法規(guī)，在法規(guī)實施后卻得不到很好執(zhí)行。其主要原因是，人大在法規(guī)草案審議過程中淡化了部門功利色彩，未達到維護部門利益的目的，因而部門執(zhí)法不給力。對此，寧波市人大常委會老干部們大力抨擊，要求人大今后在工作中“濃縮”立法項目，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，讓地方性法規(guī)真正為地方經(jīng)濟社會發(fā)展撐起“保護傘”（《寧波日報》2012年1月2日）。山東省招遠市人大常委會王軍杰撰文說，隨著民主與法制建設(shè)的逐步推進，依法治國已成為全社會的共識。近年來，我國在法律體系建設(shè)方面取得了長足發(fā)展，作為立法機關(guān)的各級人大為此作出了大量努力。吳邦國委員長在2011年的人大工作報告中指出，到2010年底，黨的十五大提出的立法工作目標如期完成，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面總體上實現(xiàn)了有法可依。同時，地方人大的立法工作也取得豐碩成果，這些地方性法規(guī)條例既對我國的法律體系起到了很好的輔助和補充作用，對保障國家法律法規(guī)在地方的貫徹執(zhí)行也起到了積極的推動作用。然而，在一些地方，明顯帶有部門“功利色彩”的立法也很常見。在我國現(xiàn)行立法和行政管理體制下，相當數(shù)量的法規(guī)草案是由相關(guān)行政部門起草，提交立法機關(guān)審議通過的。不可否認，由相關(guān)行政部門起草法規(guī)草案有其合理性的一面。行政部門對于相關(guān)領(lǐng)域有著豐富的管理經(jīng)驗，對于問題的把握較為清楚，能夠?qū)Ψㄒ?guī)的制定提供很好的參考。但是，這種方式也有其不可避免的潛在弊病。一些行政部門在起草法律法規(guī)草案時，過于強調(diào)本部門的權(quán)力而弱化相應(yīng)的責任，偏離整體的國家政策方針和公共利益，而力圖通過法律法規(guī)來鞏固和擴大本部門的各種職權(quán)以及本部門相關(guān)企業(yè)、相關(guān)個人的既得利益，往往在立法中更多地爭取行政許可權(quán)、處罰權(quán)和收費權(quán)，而很少顧及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)。在這種情況下，“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”等現(xiàn)象就在所難免。如果說政府執(zhí)法是法治的水流，那么人大立法則是法治的水源，而立法中的部門利益“法制化”則會從源頭污染整個法治環(huán)境，其嚴重后果不言而喻。各級人大必須對此保持清醒認識，在立法中要堅持從國家利益出發(fā)，從最廣泛的民意出發(fā)，真正體現(xiàn)公共意志，真實反映廣大人民的意圖和利益，徹底杜絕部門或地方利益的壟斷保護，決不允許部門利益“法制化”污染立法源頭。提高立法質(zhì)量的途徑是充分發(fā)揚民主。同樣，要杜絕部門利益“法制化”也必須以“開門立法”取代“部門立法”。實踐證明，“開門立法”不僅可以有效地避免法規(guī)成為某個部門的一己之私，提高立法的公正性和普惠性，而且可以拓寬社會各界參與立法工作的渠道，體現(xiàn)以人為本、立法為民的宗旨，增強立法工作的公開性、民主性和科學性。因此，在立法中要推行立法回避制度，凡涉及某部門利益的立法起草工作，該部門原則上應(yīng)當回避，不能參與更不能主持立法起草工作。同時，各級人大要大膽解放思想，積極探索創(chuàng)新立法工作的方式和方法，嘗試立法招投標等新舉措。涉及行業(yè)部門的法律起草，不妨由立法機關(guān)公開向?qū)＜覍W者和非政府組織采取立法招投標形式，委托地位相對超脫的專家顧問團進行起草，從而徹底斷絕部門利益的糾結(jié)。2008年溫家寶總理在中國政法大學視察時說：“天下之事不難于立法，而難于法之必行。有法不依，不如無法?！币虼?，各級人大在提高立法質(zhì)量的同時，有必要加強對政府部門執(zhí)法的監(jiān)督，確保地方性法律法規(guī)不折不扣地得到貫徹實施。同時，憲法也規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。”地方人大應(yīng)當認真履行職責，用好法律賦予的對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，嚴格落實執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯追究制，對在執(zhí)法中片面追求部門利益而亂作為，或因?qū)Σ块T無利益而不作為的，都要嚴肅追究其失職的法律責任，以嚴格的監(jiān)督來保證法律的落實，以嚴厲的問責來維護法律的尊嚴，從而確保地方性法律法規(guī)真正“立”起來，使其為地方經(jīng)濟社會發(fā)展撐起“保護傘”。

趙立新：對監(jiān)督法一處文字表述的理解吉林省人大財經(jīng)委趙立新撰文說，監(jiān)督法已頒行五年多了，這部法律為指導和規(guī)范各級人民代表大會常務(wù)委員會的監(jiān)督活動發(fā)揮了極其重要的作用。在進一步學習、領(lǐng)會監(jiān)督法的過程中，發(fā)現(xiàn)了法律條文中一處文字表述問題，現(xiàn)在此提出，以求教于方家。我們首先比對一下監(jiān)督法第十四條和第二十七條的內(nèi)容。第十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出書面報告……”第二十七條規(guī)定：“常務(wù)委員會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出報告……”監(jiān)督法第十四條是規(guī)定對專項工作報告審議意見的處理方式，第二十七條則是規(guī)定對執(zhí)法檢查報告審議意見的處理方式，就立法本意而言，應(yīng)該說處理方式應(yīng)是一致的，但稍稍注意一下便可發(fā)現(xiàn)這兩個條款的細微差異：對專項工作報告審議意見的研究處理情況需向常務(wù)委員會提出書面報告，對執(zhí)法檢查報告審議意見的研究處理情況需向常務(wù)委員會提出報告。從上述條款文字表述來看，監(jiān)督法對此規(guī)定并不完全一致。換句話說，按現(xiàn)行表述，對執(zhí)法檢查報告審議意見的研究處理情況既可以口頭也可以書面向常務(wù)委員會提出報告。那么，導致這種差異的理由和邏輯內(nèi)涵在哪里呢？筆者思考的結(jié)果是，這種不一致或者說是差異很可能是法律頒行時文字表述的一處瑕疵。其理由如下：其一，監(jiān)督法規(guī)定了七種法定的監(jiān)督方式，聽取、審議專項工作報告和法律法規(guī)實施情況的檢查是其中的兩種，各種監(jiān)督方式之間并無位階高低之分，也就是說無論是聽取、審議專項工作報告還是執(zhí)法檢查，二者的監(jiān)督地位是平等的，從而便可以推導出對它們的監(jiān)督處置也應(yīng)是一致的。其二，第十四條和第二十七條所規(guī)定的報告內(nèi)容都是對相關(guān)審議意見的研究處理情況，這樣就從報告內(nèi)容上否定了處理方式存在差異的理由。其三，提交報告的主體都是人民政府、人民法院或者人民檢察院，這樣也不存在因為報告主體不同而導致差異的理由。其四，接受報告的主體都是本級人大常委會，這樣便也否定了因為接受報告的主體、層級不同導致處理方式存在差異的理由。以上是從法理和邏輯上所做的簡要分析，除此之外，筆者還找到一處參考依據(jù)。2006年6月24日，時任全國人大法律委員會副主任委員的喬曉陽在十屆全國人大常委會第二十二次會議上作了關(guān)于監(jiān)督法修改情況的報告，報告的第三部分“修改的主要內(nèi)容”中的第五方面“關(guān)于執(zhí)法檢查”所附的第三個問題中有下述一段話：“執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當及時提出執(zhí)法檢查報告。常務(wù)委員會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級政府、法院或者檢察院研究處理。政府、法院或者檢察院應(yīng)當將研究處理情況向本級人大常委會提出書面報告”……（見中國民主法制出版社《監(jiān)督法輔導講座》）第237頁至238頁），請注意，這里在論述到有關(guān)執(zhí)法檢查報告審議意見研究處理情況的報告的提交形式時，明明白白用的是“書面報告”字樣，這樣就和對專項工作報告審議意見的處理方式完全統(tǒng)一起來。當然，喬曉陽的報告只是對監(jiān)督法修改情況作的說明，最后頒行的法律條文與修改中未定稿的法律條文可以不一致，但我們從這里卻能夠洞見立法本意以及條文表述的衍變軌跡，再結(jié)合相關(guān)法理分析，從中得出大致符合實際的結(jié)論來。

楊維立：人大“專職委員會”值得期待2012年1月9日，人大代表審議廣州市人大常委會工作報告。廣州市人大常委會主任張桂芳在參與分組討論時稱，人大既要敢于監(jiān)督又要善于監(jiān)督，2012年，人大將進行制度創(chuàng)新，從代表中選舉產(chǎn)生5名專業(yè)人才成立專職委員會，提高常委會專業(yè)程度（據(jù)《信息時報》2012年1月10日）。江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民檢察院楊維立撰文說，隨著社會主義法治國家建設(shè)進程的進一步加快，公民的法制意識、民主意識不斷增強，對人大常委會的期望值也越來越高。尤其是目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾交織，新舊體制膠著，不同群體之間利益碰撞，價值取向各異。在新的歷史條件下，人大監(jiān)督工作出現(xiàn)許多新的變化和問題，也面臨許多新的課題和挑戰(zhàn)。監(jiān)督工作任務(wù)越來越重，情況越來越復雜，難度越來越大。這就要求人大常委會與時俱進，根據(jù)實際采取新方式、新思維。不僅要有敢于動真碰硬的勇氣，而且還要講究策略，創(chuàng)新機制，提高監(jiān)督工作的針對性和實效性。廣州市人大首創(chuàng)專職委員制度，從代表中選舉產(chǎn)生5名專業(yè)人才成立“專職委員會”——“專職委員不同于兼職的，將脫離原單位，把組織關(guān)系都移過來，相當于駐會，專門從事市人大及常委會分派的工作。”這無疑是一項值得期待的新嘗試，有益的新探索?？陀^上，地方人大常委會組成人員通常只有幾十人，其中有不少人是兼職的。而監(jiān)督工作面廣量大，既要及時找準問題和漏洞，又要提出建設(shè)性意見和前瞻性建議，談何容易？從實際情況來看，光靠人大常委會自身的有限力量是難以適應(yīng)的?！案粜腥绺羯健?，每個領(lǐng)域都有自己獨特的知識體系。如果人大常委會因?qū)I(yè)力量不足，閉門造車，監(jiān)督工作抓不住要害，難免會放“隔山炮”，容易被人“忽悠”。到頭來，非但解決不了實際問題，而且還會浪費資源，自損人大公信力。如今，廣州市人大常委會有了自己的“專職委員會”。據(jù)介紹，這幾名專才將覆蓋立法、農(nóng)業(yè)、財經(jīng)、城建、法律事務(wù)等五個部門。一個是專門學預算的，因為我們財經(jīng)方面的人才很缺。還有一個是專門管立法的，他曾經(jīng)長期從事律師工作，并有管理律師的經(jīng)驗。還有長期從事農(nóng)業(yè)政策研究的專業(yè)人才；另外是學城建的，從事規(guī)劃工作的，以充實城建工委。如此一來，人大常委會可望能取專家之長，補己之短，與專職委員相互配合，形成合力?？梢詼蚀_查找問題、迅速查明“病因”，變“普遍用藥”為“對癥下藥”，提出建設(shè)性方案，且事半功倍。人大常委會監(jiān)督?jīng)Q議、審議意見的落實情況，有了常駐人大常委會的“專職委員會”相助，實質(zhì)上就是著力加強常委會與人民群眾之間的密切聯(lián)系，將民意觸角延伸到基層、延伸到百姓中。國際上，在議會組建專業(yè)小組是通常的做法。因為議會作為一些國家的權(quán)力中心，管理的事務(wù)很多。目前，美國參、眾兩院就有幾十個專業(yè)委員會，分別由議員中的業(yè)界精英組成，具體到如藥品管理方面，也都有專門的委員會，進行專業(yè)決策和管理。“他山之石，可以攻玉”。盡管國情和社會制度不同，但道理相通。如何提高專業(yè)化程度正是各地各級人大常委會努力解決的課題。這里，廣州市人大建立“專職委員會”，在提高人大常委會監(jiān)督工作專業(yè)化程度上，邁出了可喜一步，無論從設(shè)計的思路還是有效性而言，都稱得上是一項實事求是的明智之舉。這里，還有以下幾點期待：其一，廣州市人大常委會在成立“專職委員會”的同時，迅速建立起配套的專職委員工作制度，規(guī)范專職委員的履職行為。完善激勵競爭機制、考核獎懲機制，提升專職委員會的工作效能。對他們的工作表現(xiàn)，從有效的評價、激勵與制約機制入手，實行責、權(quán)、利掛鉤，明確目標和責任，使專職委員們既有動力，也有壓力，盡心盡職地開展監(jiān)督工作。其二，人大代表中不乏優(yōu)秀人才。我們還期盼形成這樣的運作機制，不妨好中選優(yōu)，優(yōu)中選強，選擇最合適的代表組成兼職的“智囊團”，為人大常委會當參謀助手，出謀劃策。專職兼職相結(jié)合，人大代表中的專業(yè)人士共同助力人大常委會提高專業(yè)化程度，效果一定會更好。其三，我們更期盼廣州市人大建立的“專職委員會”在實踐中能卓見成效，而由此演練的種種實質(zhì)性進步，能“以點帶面、舉一反三”，推動人大監(jiān)督工作向縱深發(fā)展，促進民主法治建設(shè)不斷取得新成效。

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