論憲法在社會管理創新中的保障作用

□ 上官丕亮

社會管理創新，首先是中共中央在2004年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》第一次提出來的：“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。”“深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”2007年黨的十七大報告再次強調：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”2006年3月14日，十屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》專門設立了“完善社會管理體制”一章（第42章），明確規定：“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，推進社會管理體制創新。”2011年3月14日十一屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》更是專門設有一篇“標本兼治，加強和創新社會管理”（第九篇），下設“創新社會管理體制”、“強化城鄉社區自治和服務功能”、“加強社會組織建設”、“完善維護群眾權益機制”、“加強公共安全體系建設”5章。此外，值得一提的是，2011年9月中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會[1]。顯然，在當今中國，社會管理創新不僅是黨的要求，而且已經成為國家的重要任務和工作重點。

雖有的學者認為，社會管理的主體包括政府和社會組織[2]，但多數觀點認為，社會管理主要是政府對社會的管理，是指政府對除政治、經濟以外的各項社會事務（例如勞動就業、社會保障、食品安全、居民住房、安全生產、環境保護、教育、衛生、體育、民政、人口計生、城鄉建設等）的管理。2004年2月21日，國務院總理溫家寶在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上講話時指出：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。”“社會管理，就是通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。加強社會治安綜合治理，保障人民群眾生命財產安全。保護和治理生態環境。加強社會管理，必須加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。”[3]隨著我國市場經濟的發展、風險社會的到來以及和諧社會的建設，過去計劃經濟時代那種以“單位”和“準單位”為基礎構建的“大一統、指令型”[4]的社會管理體制已經不能適應時代發展的要求了，需要改革，需要創新。“推進社會管理創新，關鍵是要切實轉變政府職能”，“要重點解決政府社會管理職能‘缺位’、‘越位’、‘錯位’的問題”[5]。筆者以為，社會管理的創新，主要包括：（1）社會管理范圍的創新，原來由政府直接管理而實際上社會可以自我管理的事務交由城鄉基層自治組織、社團、行業組織、社會中介組織以及民間組織等社會組織去做，發揮社會組織在社會公共事務管理中的作用；（2）社會管理方式的創新，即使仍由政府管理的事務，也讓社會協同合作，讓公眾參與；（3）社會管理機構的創新，例如“大部制”改革、行政服務中心的創建等；（4）社會管理央地關系的創新，即合理劃分中央政府與地方政府在社會管理方面的權責。

“創新不是刻意突破現有憲法和法律的界限，而是更好地維護憲法、執行法律。社會管理創新必須在尊重憲法、法律的前提之下進行，不能違反有效的法律規定。”[6]社會管理的創新，離不開也不能離開法律的指導、監督以及支持和配合，當然也離不開并不能脫離憲法的指導和監督，社會管理的創新不能忽視憲法的保障作用。

一、憲法在社會管理創新中的立法指導作用

社會管理的創新，在依法治國的今天，當然離不開立法，這不限于全國人大及其常委會制定有關社會管理的國家法律，還包括國務院制定有關社會管理的行政法規，各部委制定有關社會管理的部門規章，以及較大的市以上的地方各級人大及其常委會制定有關社會管理的地方性法規、較大的市以上的地方各級人民政府制定有關社會管理的地方政府規章。在進行社會管理創新方面的立法（包括有關社會管理法律的修改）時，我們不應忽視憲法的指導作用，這是因為憲法是國家的根本大法，是普通法律的立法基礎和依據。筆者以為，各級立法機關在進行有關社會管理創新的立法和修法時，特別要注意在以下幾方面發揮憲法的指導作用：

（一）社會管理的所有立法必須以憲法規定的“國家尊重和保障人權”為根本出發點

2004年憲法修正案正式將“國家尊重和保障人權”（憲法第三十三條第三款）寫入。尊重和保障人權，維護人民群眾的權益，是國家一切工作的出發點，當然也是社會管理及其創新和相關立法的出發點。

2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式的講話中強調，社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系。

2011年5月30日，中共中央政治局召開會議研究加強和創新社會管理問題，會議強調，加強和創新社會管理，要堅持以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，關口前移、源頭治理，統籌兼顧、協商協調，依法管理、綜合施策，科學管理、提高效能的原則，立足基本國情，堅持正確方向，推進改革創新。

上述領導講話和中央會議關于社會管理要堅持以人為本、以人民群眾利益為重的精神體現了國家尊重和保障人權的憲法精神，應當在有關社會管理的立法中得到體現，確保憲法關于國家尊重和保障人權的精神在立法中得到落實。比如，社會管理創新要求將原來由政府直接管理而實際上社會可以自我管理的事務交由社會組織去做，這就要求國家應當盡快加強社會組織方面的立法，包括結社法的制定，改革長期以來由國務院行政法規《社會團體登記管理條例》調整乃至限制公民基本權利的狀況，首先在立法上落實我國憲法關于公民有結社自由的規定（憲法第三十五條），保障公民的結社自由等基本人權，改進對社會組織的管理，進而充分發揮社會組織在社會公共事務管理中的作用。

（二）社會管理方式的立法必須遵循“人民管理社會事務”的憲法規定

我國憲法規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”（第二條第三款）、“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”（第二十七條第二款）。這些規定是公民參加社會管理的憲法依據，也是創新社會管理，構建社會協同、公眾參與的社會管理新體制和新方式的憲法依據。

有關社會管理及其創新特別是構建社會協同、公眾參與的社會管理新體制和新方式方面的立法，理應遵循上述憲法規定。

（三）社會管理機構的立法必須遵循“精簡機構”的憲法精神

加強社會管理，并不是強化特別不是新增設社會管理的國家機關，而恰恰是減少政府對社會的管理，讓社會組織來管理原來許多由政府來管理的事情，所以加強和創新社會管理必須精簡機構。在這方面，要遵循憲法的規定。我國憲法第二十七條第一款明確規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”為此，在開展社會管理創新的過程中，我們應當注意依照憲法的規定來制定和修改有關社會管理機構的法律，嚴格遵循憲法的原則規定，下大力氣精簡社會管理的政府機構。

（四）社會管理央地關系的立法應當遵循“確保中央權威，發揮地方積極性”的憲法規定

目前我國社會管理的問題突出，一個重要原因是中央有關社會管理的政令在一些地方不暢通，而政令不通的一個重要根源在于中央與地方的社會管理職責權限劃分不明。所以，加強和創新社會管理，必須加強對中央與地方社會管理權限劃分的立法，實現社會管理央地關系的法治化[7]。

在通過立法對社會管理的央地關系進行創新時，務必遵守憲法第三條第四款關于“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的規定，明確中央在一些社會管理重大事項的專屬管轄權和職責以及地方的自主權，改變當前中央與地方之間的社會管理關系在法律上不明確、不完善的狀況，實現中央與地方關系的法治化，既確保中央權威，又維護地方應有的權力和利益，真正發揮“中央和地方兩個積極性”[8]。在此，為更好地理順中央與地方的關系，建議由全國人大根據憲法的規定精神專門制定一部《中央與地方關系基本法》[9]。

二、憲法在社會管理創新中的審查監督作用

沒有監督，就沒有真正的保障。有關社會管理的立法，既可以大力推進社會管理創新，也可能違背憲法，從而使社會管理的創新偏離正確的方向。對此，我國憲法早已設置了相關監督保障制度，那就是違憲審查制度。憲法規定，全國人大及其常委會監督憲法的實施，全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。這就是我國的違憲審查制度。“中國人民和中國共產黨都已經深知，憲法的權威關系到政治的安定和國家的命運，決不容許對憲法根基的任何損害。”[10]違憲審查的基本功能正是維護憲法的權威和法制的統一。違憲審查制度是監督立法機關有關社會管理創新的立法是否違背憲法有關規定的有效保障，我們應當充分運用。

固然，目前我國的違憲審查制度還存在機構不獨立、程序不完善、范圍過于狹窄等弊端以及“自己監督自己”的缺陷，我們應當完善現行違憲審查制度[11]。然而，當務之急是全國人大特別是全國人大常委會應盡快啟動現行違憲審查制度，將我國違憲審查工作真正開展起來。在全國積極推進社會管理創新的過程中，全國人大常委會至少應加強法規備案審查工作（2004年5月，全國人大常委會法制工作委員會設立了法規備案審查室，該工作室不僅負責法規備案，更重要的是審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸[12]），隨時關注并審查監督國務院所制定的有關社會管理的行政法規和地方人大及其常委會所制定的有關社會管理的地方性法規是否同憲法和法律相抵觸，違憲必糾，以保障社會管理的創新不違背憲法的規定及其精神，不偏離正確的改革方向。

三、憲法在社會管理創新中的執法解釋作用

“只有維護體現先進理念和符合我國社會實際的憲法法律的權威，尊重依據憲法和法律所形成的社會秩序，我國的社會才能夠達到長治久安、持續發展進步的目標，人民幸福安定的生活才有保障。因此，嚴格依法辦事實際上就是最大的也是最好的社會管理創新，一切體制、機制和方法上的創新都必須在憲法和法律的框架內進行。”[13]在目前我國違憲審查制度尚未啟動的情況下，如何保證社會管理創新在憲法的框架內進行呢？其實，沒有違憲審查，憲法仍大有作為。憲法可以通過法律解釋的路徑和方法在社會管理創新中發揮監督和引導作用。憲法上有關社會管理的規定乃至公民基本權利和國家機構的原則性規定是行政機關和司法機關在開展社會管理創新的活動而執行有關社會管理法律的解釋依據。這是確保社會管理創新既不違憲又充分體現憲法精神的重要保障，也是當下中國憲法發揮作用的重要路徑。這一點目前在我國往往被忽視。法律依據憲法而制定，至少在立法時考慮了不與憲法相抵觸，但我們在執行法律中理解、解釋和適用法律時卻往往忘記了憲法，不去考慮我們對法律的理解和解釋是否符合憲法的基本精神、是否與憲法相抵觸，顯然這是不妥當的，這一點務必引起我們注意和改正。

適用法律，首先應當解釋法律。“法律適用是以法律解釋為前提的，因而法律適用就是意味著法律解釋，沒有法律解釋就不可能有法律適用。”[14]亦正如德國學者魏德士教授所指出的，“一切文本學都有這樣一個共識，任何類型的文本如果要為人們所理解，首先要進行解釋。這對法律工作意味著：任何法律、具體的法律規定以及受合同約束的協議在能夠恰當地適用或執行之前都需要解釋。”[15]顯然，執法者（包括司法者）在執行和適用法律時，離不開解釋法律。近些年來，我國最高人民法院也開始認識到法院解釋法律的重要性，明確指出：“在裁判案件中解釋法律規范，是人民法院適用法律的重要組成部分。”[16]在很大程度上，我們可以說，執法者（包括司法者）適用法律的過程就是解釋法律的過程。

既然執法者在適用法律時必須解釋法律，那么執法者應當如何解釋法律？學界一般認為，法律解釋的方法主要有：文義解釋、體系解釋、歷史解釋、比較解釋、目的解釋、合憲解釋，此外還有偏重于社會效果的預測和社會目的的考量的社會學解釋[17]。其中，主張依照憲法來解釋法律的“合憲解釋”（“合憲解釋”，又稱“合憲性解釋”。為區別于一些學者把違憲審查中那種如果沒有確切依據認定法律違憲則應推定該法律合憲的“合憲推定”也稱之為“合憲解釋”或“合憲性解釋”，為更準確地表達其含義，筆者稱之為“依憲解釋”[18]）是法律解釋的基本方法[19]。既然適用法律必須首先解釋法律，而依憲解釋是解釋法律的基本方法，那么執法者在適用法律時對法律進行依憲解釋，就成為適用法律的應有之義。

同時，執法者（包括司法者）在適用法律中應有憲法思維，積極開展依憲解釋，依照憲法來解釋和適用法律，這也是我國憲法的明確要求。顯然，作為國家機關的行政機關和司法機關在適用有關社會管理及其創新的法律時也必須以憲法為根本的活動準則，理應進行依憲解釋，依據憲法的基本精神來理解、解釋和適用法律。這是行政機關和司法機關必須履行的憲法義務。

總之，執法者在執行和適用普通法律上的有關規定時必須依據憲法上的相關規定來理解和解釋。顯而易見，在推進社會管理的創新中，行政機關在開展相關社會管理活動以及司法機關在審理有關案件而執行和適用有關社會管理的法律規定時，必須依據憲法上的有關規定及其精神來理解、解釋，開展依憲解釋，至少要考慮自己對所適用法律的理解和解釋是否與憲法相抵觸，以確保社會管理的創新符合并充分貫徹憲法精神。

注釋：

[1]參見《周永康在中央社會管理綜合治理委員會第一次全體會議上強調，認真貫徹中央決策部署，切實履行各項職責任務，協調各方面力量推動解決社會管理面臨的突出問題》，載《 人民日報 》2011年9月17日第1版。

[2]參見丁元竹：《社會管理若干問題探討》，載《中國社會保障》2007年第9期。

[3]參見溫家寶：《提高認識 統一思想 牢固樹立和認真落實科學發展觀——在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話》，載《國務院公報》2004年第12號。

[4]參見唐鈞：《市場經濟條件下的社會建設和管理》，載《前線》2005年第10期。

[5]陳福今：《轉變政府職能 推進社會管理創新——在首屆福建政府管理高層論壇上的致辭》，載《福建行政學院福建經濟管理干部學院學報》2005年第3期。

[6]韓大元：《實現社會管理法治化的路徑》，載《法制日報》2011年8月24日第12版。

[7]上官丕亮：《社會管理央地關系的創新及其憲法保障》，載《華東政法大學學報》2010年第5期。

[8]毛澤東：《論十大關系》，載《毛澤東著作選讀》（下冊），人民出版社1986年版，第729頁。

[9]上官丕亮：《中央與地方關系的法治化值得期待》，載《人大研究》2008年第2期。

[10]詳見彭真1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載全國人大常委會辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻通編》，中國民主法制出版社2004年版，第79頁。

[11]楊海坤、上官丕亮、陸永勝著：《憲法基本理論》，中國民主法制出版社2007年版，第357～359頁。

[12]參見崔麗：《全國人大常委會法工委設立法規審查備案室，違法違憲審查納入啟動程序》，載《中國青年報》2004年6月20日第1版。

[13]胡錦光：《社會管理創新不能游離于法律框架之外》，載《人民論壇》2011年第23期。

[14]陳金釗著：《法治與法律方法》，山東人民出版社2003年版，第270頁。

[15]【德】伯恩·魏德士著：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第323頁。

[16]參見2004年5月18日最高人民法院印發的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》，載《最高人民法院公報》2004年第6期。

[17]參見楊仁壽著：《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第132頁。

[18]上官丕亮著：《憲法與生命：生命權的憲法保障研究》，法律出版社2010年版，第120頁。

[19]一般認為，所謂合憲性解釋，指以憲法及階位較高的法律規范解釋階位較低的法律規范的一種法律解釋方法。參見梁慧星著：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第137頁。