國家核心利益至上

文/章迪禹

2011年9月6日，我國國務院新聞辦公室發表《中國的和平發展》白皮書，詳細闡釋了中國選擇發展道路的方向以及中國的發展對世界的意義。通過這份白皮書，首次明確界定了國家的核心利益：

“中國堅決維護國家核心利益。中國的核心利益包括：國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展的基本保障?！?/p>

我國對國家核心利益的界定，是一個里程碑式的進步。它表明了中國政府的立場，明確向世界宣告：在中國國家利益上，什么是不可碰觸、不可逾越的紅線，如果外部勢力冒犯這條紅線，將會引起怎樣的后果。因此，“白皮書”這段表述立即引起各方熱議與國際關注。

中國為什么這樣界定自己的核心利益？我們需要走入歷史，回溯世界與中國對國家利益的認知之路。

國家利益是什么

國家利益到底是什么呢？利益本質上源于需要，也就是說滿足人們物質和精神需要的東西都可稱之為利益。中國學者閻學通教授在《中國國家利益分析》一書中言簡意賅：滿足一個民族國家全體人民合法的物質和精神需要的東西。在物質上，國家需要安全與發展；在精神上，國家需要國際社會承認和尊重。尤其對大國來說，在許多情況下精神的重要性不亞于物質需要。

實際上正如一千個人心中有一千個哈姆雷特，對國家利益的理解，是非常見仁見智的。不同的時期，不同的人，站在不同的角度，對什么是國家利益的問題，會有不同的答案。軍事家可能用它指一個國家的領土完整和主權神圣不可侵犯；經濟學家可能用它指一個國家的經濟開放和穩定的成長。戰爭時期，國家領土安全和人民的生存會是政府最關注的國家利益；和平時期，經濟發展和社會內部穩定會是國家最重視的國家利益?；饦尩难邪l曾經是國家軍事力量的證明，如今核武器與航空母艦等軍事技術和力量等內容則成為焦點。英國從一開始就十分重視海軍力量，而俄羅斯和德國則在陸軍的發展方面下了更多功夫。

國家利益的內容是動態變化的，也是紛繁復雜的，因此需要對國家利益進行分類和主次排序，這樣才能明確對哪類國家利益使用更多的政治資源。其實分類的標準很多，閻學通按照內容分類把國家利益分為政治利益、安全利益、經濟利益和文化利益。他認為國家的政治利益是各種利益的集中表現，其核心是國家主權。安全利益是國家利益的基礎，只有安全利益得到一定程度的滿足時，其他國家利益才可能得以實現。經濟利益是最經常性的國家利益，當國家生存安全有了基本保障時，經濟利益則會上升為國家日常對外政策所追求的最主要內容。文化利益是國家利益的精神方面的重要內容，是較難實現的國家利益。這就比如中國目前的國力已經世界第二了，但是中國提供的政治思想卻并未完全被西方國家認同和接受，但同時文化利益也很重要，因為有了一定程度的文化影響力，不僅可以更好地融入世界，使自己的對外政策具有相當程度的合法性，在關鍵時刻甚至可以拯救國家危難。比如1940~1941年秋冬之際，當英國面臨被侵略的危險時，它的威望毫無疑問影響了希特勒對是否入侵英國的判斷，而當時英國的實力遠遠不如它的威望。簡言之，英國虛張聲勢的基礎是國家威望，其本質就是閻學通所提出的文化利益內容之一。

中國發表的“白皮書”，明確界定的是中國的“核心利益”。這是按照國家利益的重要性進行分類的結果，一般來說，國家利益可按核心利益、重要利益、一般利益等層次進行分類。閻學通認為，核心利益等同于生存利益，是關系到人民生命安全、國家政治制度和經濟生活長期穩定的利益，包括全體公民的生命安全、領土完整、政治獨立、經濟獨立、政治制度延續等等。北京大學國際關系學院副院長王逸舟則認為，核心利益涉及到一個國家、一個民族、一個社會的根本，往往關系到這個國家的政治穩定，或者是其主權，或者涉及到該國特殊的歷史，比如臺灣問題、海洋邊界問題等等，如果這些問題處理不當，會引起民眾情緒波動甚至造成重大傷害。

早在2000年，由小布什智囊團成員阿米蒂奇和斯考克羅夫特等人參加的美國國家利益委員會就完成了一項關于美國國家利益的研究報告。報告將美國國家利益分為“生死攸關的利益”、“極端重要利益”和“重要利益”，并設定了與之相配合的軍事行動等級。具體說，比如當美國生死攸關的利益受到威脅時，不論是否有盟友參與，美國都會采取單邊行動；而對于極端重要利益受到威脅的情況，美國會在同樣受到生死攸關利益威脅的盟友的合作下參與行動；對于重要利益，美國則個案處理，并且只有在低代價和其他國家分擔最大費用的情況下才參與軍事行動。中國國際戰略研究基金會對外政策研究中心主任張沱生認為，美國所謂生死攸關的利益，大致等于中國“白皮書”中所提及的核心利益。而重要利益一般是說在重要性上次于核心利益，可以包含國家形象的表達和維護，國家在海外的一些經濟利益等等。一般利益則可以包括國家擴大出口的市場，與其他國家進行的文化合作等等。

國家利益認知的中國之路

中國對國家利益的認識和表述，經歷了一個相當長的過程。中國國際戰略研究基金會對外政策研究中心主任張沱生說：在毛澤東時代，中國更多是在強調無產階級的國際主義、國際主義跟愛國主義相結合等等，但是在諸如中國于上世紀50年代倡導的“和平共處五項原則”中有“互相尊重主權和領土完整”等提法，其實這也是對國家利益的表述，只是這種表述顯得過于“隱蔽”。北京大學國際關系學院副院長王逸舟表示，在那個時代，中國的國家利益不僅僅是不明確的，甚至是忌諱的。“解放全人類”是我們的基本目標，為了這個目標而放棄甚至犧牲自己的福利、生活都是應該的，這個時代談論國家利益或者民族利益反而是狹隘、自私的表現。這時大家對界定國家利益畏首畏尾。這是當時政治的意識形態化的反映，或者叫冷戰時期形成的特殊思維。

事實也的確如此。在歷史文獻中和其他事例中，我們可以找到許多有趣的例子。

天安門城樓上，懸掛著這樣兩句標語：“中華人民共和國萬歲”、“世界人民大團結萬歲”。彰顯的是愛國主義和國際主義相結合的精神。這兩條標語從新中國建國后不久就懸掛在城樓上，其中的后一條具有鮮明的時代特點，迄今已有60多年而未有改變。

新中國第一部憲法——1954年憲法，有這樣一段表述：

我國根據平等、互利、互相尊重主權和領土完整的原則同任何國家建立和發展外交關系的政策，已經獲得成就，今后將繼續貫徹。在國際事務中，我國堅定不移的方針是為世界和平和人類進步的崇高目的而努力。

在這里，國家利益表述含混不清，而“為世界和平和人類進步的崇高目的”則更顯突出。

在1956年中共八大報告中，劉少奇是這樣結尾的：

“如同我們黨在國內依靠著我國人民群眾的支持一樣，在國際上，我們依靠著各國無產階級的支持，依靠著各國人民的支持……

中國革命是國際無產階級革命事業的一部分。在我們的成就里面，包含著各國工人階級和勞動人民的奮斗的成果。中國共產黨中央委員會在此謹向各國兄弟黨，并且經過他們向各國工人階級和勞動人民，致以衷心的感謝和敬意，并且保證同他們永遠團結一致。

讓我們全黨同志永遠團結在一起！讓我們永遠同全國人民群眾團結在一起，永遠同各國工人階級和全世界人民團結在一起！我們的偉大的社會主義事業一定要勝利，世界上沒有任何力量可以阻止我們的勝利！”

在“文革”后期1973年召開的中共十大上，周恩來總理這樣表達中國的主要國際任務：“在國際，我們當要堅持無產階級國際主義，加強同全世界無產階級、被壓迫人民和被壓迫民族的團結……反對帝國主義和新殖民主義，特別是反對美蘇兩個超級大國的霸權主義……把反對現代修正主義的斗爭堅持到底?！?/p>

隨后于1975年頒布的憲法，關于國家利益的表達，依然隱藏在國際主義的背影中：

“在國際事務中，我們要堅持無產階級國際主義。中國永遠不做超級大國。我們要同社會主義國家、同一切被壓迫人民和被壓迫民族加強團結，互相支援，在互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處五項原則的基礎上，爭取和社會制度不同的國家和平共處，反對帝國主義、社會帝國主義的侵略政策和戰爭政策，反對超級大國的霸權主義?！?/p>

“文革”后于1978年頒布的憲法，則突顯了當時面臨的緊迫任務：

“臺灣是中國的神圣領土。我們一定要解放臺灣，完成統一祖國的大業。

在國際事務中，我們要在互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處五項原則的基礎上，建立和發展同各國的關系。我國永遠不稱霸，永遠不做超級大國。我們要堅持無產階級國際主義，按照關于三個世界的理論，加強同全世界無產階級、被壓迫人民和被壓迫民族的團結，加強同社會主義國家的團結，加強同第三世界國家的團結，聯合一切受到社會帝國主義和帝國主義超級大國侵略、顛覆、干涉、控制、欺負的國家，結成最廣泛的國際統一戰線，反對超級大國的霸權主義，反對新的世界戰爭，為人類的進步和解放事業而奮斗?！?/p>

從這些表述中，人們很容易聯想到中國古代的義利之辯。中國傳統士大夫的觀念是重義輕利，人們在交往中恥于言利，甚至有“君子喻于義，小人喻于利”之說。孟子去見梁惠王，后者問：“您不遠千里而來，將給我們國家帶來什么利益呢？”孟子卻說：“您何必談利益呢？我帶來的只有仁義而已。如果國王、大夫、庶人上下都只顧利益，國家就危險啦?！边@種根深蒂固的觀念，又與“中國革命是國際無產階級革命事業的一部分”這一認知相結合，看來一直影響到今天。王逸舟追述道，一直到80年代中后期、甚至90年代，即改革開放很長時間后，中國學界才開始逐漸討論國家利益問題。“鄧小平創造了一種務實的政治氛圍，開啟了一個比較看重老百姓最關心什么、國家最需要什么的時代。解決溫飽、促生民族活力就是當時中國最大的政治目標。在這樣的務實思想指導下，中國才開始討論國家利益。我感到，到了90年代中期以后，大家在討論這一問題時就越來越沒有禁區了。但是爭論比較多，比如什么是核心利益，什么是重大利益，什么是次要利益，人們在觀點上的分歧還是比較多的?！睆堛舱J可這種看法，即從90年代開始中國才提出從國家利益角度出發來推行中國對外政策。在中國，研究國家利益的先行者是閻學通教授。他在1996年出版的《中國國家利益分析》一書，至今仍然是中國學術界研討國家利益時必然提到的書目，而本文也大量引用了該書對于國家利益界定、分類等問題上的分析和判斷。正是這本書推動了中國學者研究國家利益的熱潮，尤其是該書引發的一系列爭論正是中國對國家利益研究的深化和進化過程。不過這段時間官方表達國家利益時仍然是以傳統方式為主，諸如“臺灣是中國不可分割的一部分”等等。

到21世紀初為止，在中國學者的各種研究和討論中，我們可以發現以下幾個特點。

首先，中國國際關系學者更強調中國的核心利益是主權和領土完整——當然這也是中國政府的基本立場，是實現國家統一和反對分裂的問題。眾多國際關系學者都是把精力和志趣放在圍繞這一問題所展開的國際關系研究上。

其次，圍繞國家利益，中國學界逐漸開始討論中國的崛起及其戰略選擇等相關問題，而且都是直接涉及“高度政治”，即傳統安全領域內的政治、軍事問題。

第三，中國學者強調更多的都是中國國家利益的整體性，即中國主權和領土完整是國家利益，政治發展與經濟發展也是國家利益，但是在繁雜的國家利益中將它們排序或者說進行層次分析的內容還相對較少。閻學通最早提出了國家利益的次序：民族生存、政治承認、經濟發展、主導作用和世界貢獻。但是這一說法當時只被認為是學術界的一種觀點。

第四，中國學者對觀念層面的國家利益研究相對較少，這一方面是因為中國長期以來硬實力發展的緊迫性與軟實力發展的滯后性，另一方面也是觀念層面的國家利益研究本身在國際關系中屬于比較新的內容。尤其相對于中國國力而言，觀念層面的國家利益還沒有余暇去顧及。

歷史性突破：中國首次界定核心國家利益

變化往往在不知不覺中出現。人們注意到，近年來在國家的對外交往中，對國家利益的宣示和追求越來越明顯和直接。外交的目的就是增進和維護國家利益，這已經是不言而喻的共識，不但頻頻見諸學者論述，也常常出在官員口中。但是在相當長的一段時間里，中國對于核心利益都是沒有界定和說明的，只是在談及諸如西藏、新疆問題時強調這是中國內政，不容他國干涉；在談及臺海問題時才會更明確說明這是中國核心利益。

隨著中國實力的發展，利益的擴展，與外界在各種層面和范圍的抵牾的增多，維護國家利益的意識和行為的加強，外界對中國如何界定、宣示、維護自己利益的關注也與日俱增，這也更需要中國明確自己的國家利益。

在2009年7月中美戰略與經濟對話會議上，國務委員戴秉國提出：“確保中美關系長期健康穩定地向前發展，很重要一條是相互理解、尊重支持對方，維護自己的核心利益；中國的核心利益第一是維護基本制度和國家安全，其次是國家主權和領土完整，第三是經濟社會的持續穩定發展?！边@被認為是中國官方對國家核心利益的首次表態。

2010年7月13日，外交部發言人秦剛在例行記者會上明確表示，國家的主權、安全、領土完整和發展利益都屬于中國的核心利益。

2010年12月，戴秉國發表題為《堅持走和平發展道路》的署名文章，指出：“我的看法是，任何發展道路的選擇都不可能以犧牲國家重要利益特別是核心利益為代價。什么是我們的核心利益？我個人理解，一是中國的國體、政體和政治穩定，即共產黨的領導、社會主義制度、中國特色社會主義道路；二是中國的主權安全、領土完整、國家統一；三是中國經濟社會可持續發展的基本保障。這些利益是不容侵犯和破壞的。”

而這次的“白皮書”，被認為是中國官方首次界定中國國家的核心利益。

關于本次白皮書明確界定國家核心利益的意義，王逸舟認為：“這次白皮書的表達很適時。實際上，像美國、俄羅斯等大國都將自己的國家利益分成幾個層次，具體而言即為核心利益、重大利益、一般利益。這是國際慣例，因為國家利益分級決定了決策的次序和資源投入的多少，比如在處理與核心利益相關的問題時，國家領導人往往會比較慎重。另一方面，明確界定國家利益也有利于國家在解決重大問題時協調和統籌各方面資源。而中國目前存在一種現象：很多部門都把自身的利益推向重大的甚至核心的層面?！蓖跻葜叟e例說：“比如說，意識形態部門認為意識形態關系到黨和國家生死存亡的問題，是國家核心利益；林業部把‘退耕還林’作為國家的核心利益；而人口與計劃生育部門則認為其相關政策關系到國家的核心利益……在多元化社會中，各個利益集團為自己的利益訴求爭取更大的資源是理所當然的，但是決策者的資源總是有限的。所以，對于現今中國而言，最重要的是什么，最重大的使命是什么，最需要維護的又是什么，哪怕當下并沒有能力做到，但是也應該告訴公眾，從長遠來看什么是中國必須要去追求或者維護的利益，以免造成疑惑甚至混亂?！蓖跻葜壅J為：“比如，國家統一問題就是中國的核心利益。盡管它未必馬上就能實現，但是官方的明確表態能夠打消外部勢力的幻想，讓全世界都知道中國在此問題上是絕不會讓步的。而且，明確什么是國家核心利益之后，政府就可以有的放矢，尤其不會讓原本就不是重大利益的訴求占據優先位置。政府和學術界反復論證、研討所確定的核心利益應該是關乎到根本性的、全局性的、長遠性的內容，這些內容是結構性的，不會一事一時地波動，更不會因為一些人的激憤而隨意改變?！?/p>

張沱生認為：“首先，這次白皮書終于結束了長期以來中國核心利益不夠明晰的問題，表明中國對國家核心利益的研究是在不斷發展的，對于指導如何更好地維護國家利益具有重要的意義。第二，本次白皮書還告訴我們要從新的視角來看待國家的核心利益，這個新的視角就是中國堅持走和平發展的道路。全世界正在形成一個新的利益共同體，我們要從維護本國利益和全人類的共同利益出發來推進世界的和平與發展。換句話說，就是我國的核心利益與國際社會的共同利益是相連接的，比如六條核心利益的最后一條‘經濟社會可持續發展的基本保障’就說明了中國與世界的聯系。這就是為了說明中國的核心利益與世界絕大多數國家的核心利益并非是不一致的甚至發生沖突的，同時也是為了說明中國為了維護自己的核心利益，也一定會處理好與其他國家間的關系。第三，維護核心利益的方式并非簡單地、絕對地使用武力，而是包括其他政治、經濟、外交等手段。其中最重要的方式就是外交的手段，通過對話來解決矛盾與沖突，軍事只能作為最終手段而非常規手段。尤其要注意臺灣、西藏、新疆與其他領土爭端的區別，同樣作為核心利益，臺灣、西藏和新疆問題屬于我國內政，事關國家統一的問題，我們無法退讓。而對于其他領土爭端問題，中國一直堅持不使用武力，通過和平對話來化解矛盾。這樣的表達核心目的是為了消除西方國家對中國國力增長所產生的核心利益擴大的恐懼與擔憂?！?/p>

關于中國此次首次界定國家核心利益，學界和民眾也存在另一種看法，認為這樣的界定還不夠明晰，即如果核心利益涵蓋面過于廣泛，大而化之，實施起來時還是無處著筆，仍然沒有清晰的次序去區分具體的核心利益。而如果把核心利益具體化到某一點上，則使國家幾乎可以進退自如。比如，有人提出，前一段時間鬧得沸沸揚揚的稀土出口問題，涉及到資源流失，這是不是中國的核心利益？

有人認為，如果我們界定的核心利益，是只要國家存在就一直存在的利益，一百年前是這些利益，一百年后還是這些利益，那么我們的表達是否缺乏具體指導意義呢？什么都能解釋，其實就相當于什么都沒解釋。

有人認為，核心利益需要去明細分類表達，而不是簡單地提出幾個大而化之的概念。須知核心利益應該是我們目前最需要解決的問題。如果表述得不夠具體的話，其他國家，甚至也包括我們自己，還是不能明確知曉我們的核心利益到底是什么。那么核心利益是否應是更加具體的，比如明確提出南海相關內容是否就是中國的核心利益。有論者舉出張文木教授的觀點：盡管他本人從未直接說明擁有制海權和擁有航母屬于中國的核心利益，但就其多年發表的文章內容來看，在事關諸如釣魚島、南海等領土爭端的問題上的強硬態度，還是讓我們可以感覺到他對中國國家核心利益的界定。他的邏輯十分清晰，從古至今，尤其是在經濟全球化的時代，中國必須擁有能夠保護海外利益，保障能源供給生命線的海軍，即獲得制海權；同時收復臺灣，保護南海利益，維護中國在釣魚島的主權等等問題均需要強大的海軍，因此航母也是必要的軍事能力儲備。論者認為，類似這樣的表達是否應該出現在“白皮書”中，我們或許難以做出回答，但是進一步明確和具體化中國國家核心利益應該是未來中國國家利益界定的發展方向。

關于本次界定是否明晰的問題，王逸舟認為，國家核心利益是一個隨情況變化而逐漸調整、充實的內容。比如過去，最早的海洋權益是根據大炮射程設定的，即三海里以內是國家領海。后來隨著軍事科技的發展以及國際環境的變化，海洋法開始規定哪些是公海，哪些是需要解決的爭議問題，哪些是需要根據自己的歷史依據來確定的等等。目前來看，東海、黃海、南海，哪些是屬于中國國家核心利益的范圍，在未來也會逐漸明確。同時，當中國界定了更具體的核心利益之后，也仍然需要其他國家理解和接受，如果強行推進，只會適得其反。比如說，南海就屬于這樣的問題，當中國有更多能力關注南海時，也還是需要學習更多的國際知識、國際法以及相關判例來得到其他國家的理解和接受。

張沱生也認為，中國首次界定國家核心利益從無到有的質變，標志著中國研究國家利益的發展和進步，畢竟在這之前官方還沒有發表過任何明確界定核心利益的文件。他認為，如果我們現在過分強調具體的核心利益，反倒容易引起其他國家的恐懼與擔心，甚至是抵抗情緒。而“白皮書”說到底正是為了消除這種情緒和態度而存在的，強調軍事手段只是最后手段，我們更愿意通過對話協商來解決矛盾。即便是具體的核心利益，也并非不能讓步。比如鄧小平同志當年就說過關于南海問題，應該“主權在我，擱置爭議，共同開發”，這實質上也是讓步的政策。對此，我們應該繼續遵循下去，不該過分強調軍事，甚至由軍事主導國家的對外政策。